论中国规制食品浪费立法路径的选择

万为众

摘要：中国是人口大国，保障粮食安全一直是国家发展工作的重中之重。党中央作出指示要求加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费的行为。规制食品浪费的立法路径：首先应加强域外法律移植，综合各国已有的立法经验约束企业加工阶段的食品浪费。同时，我国由于独特的餐饮文化，居民餐饮浪费严重，立法需坚持中国特色社会主义法制创新，从消费者义务视角充实消费阶段浪费责任的规定。此外，完善消费者行政法规建设，通过专业化的执法队伍保障法律的执行效果。

关键词：食品浪费;全球比较;立法论研究

中图分类号：D922.29     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2020）06-0080-13

一、引言

2020年8月，习近平总书记对餐饮浪费行为作出重要指示，强调要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费的行为。我国人口众多、土地资源不足，随着新型冠状病毒疫情在全球的蔓延与扩散，国际经济贸易受到空前阻力，农产品进口量大幅缩减。我国食品供给也面临严峻挑战，在此背景下，中央从“鼓励节约、反对浪费”的精神美德倡导，升级为“加强立法、强化监管”的政策方针，对我国短期和长期的发展都是至关重要的。

联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations， FAO）的调查显示全球每年食品浪费超过13亿吨。然而，全球8亿人仍然生活在饥饿中。食品浪费发生在食品供应与消费的每一个环节中，低收入地区的食品浪费主要发生在生产环节，但高收入地区的食品浪费主要发生在消费环节，每年人均浪费超过100公斤。中国内地因没有全面的垃圾分类机制，缺乏准确可靠的食物浪费统计机制。2018年发布的《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，全国2017年餐饮业在餐桌上浪费量约1800万吨，相当于3000至5000万人一年的食物量。香港理工大学环境管理与工程学院做的一项调查显示。中国香港地区从2002年至2016年的统计，香港平均每天产生餐饮浪费约3237吨，人均每年产生约160公斤食品浪费[1]，远超其他高收入国家的人均水平。无论从国际发展与人类命运共同体的角度，还是考虑到我国紧迫的粮食供给问题，在我国进行食品浪费的规制立法都是刻不容缓的重要工作。

二、我国食品浪费规制的现状与问题

（一）立法需求

我国的餐饮文化极为特殊，自古以来将餐饮铺张和面子结合起来。自新中国成立以后，才开始提倡节约。但随着居民社会生活水平的提高，铺张浪费的风气又有所回潮。党中央考虑到食品浪费风气严重威胁到我国的粮食消费安全，习近平总书记对餐饮浪费行为作出重要指示，强调要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费的行为。弥补该领域法律空白成为我国的立法重要任务。

（二）制度缺失

我国对食品废弃管理体系尚十分粗放，至今没有全国性的垃圾分类管理体系。2008年第十一届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国循环经济促进法》中有关于节约食品的规定，餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、节水、节材和利于保护环境的产品，减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的产品。但没有处罚性措施，缺少约束力。地方政府有一些食品废弃物的专项行政规章，以《江苏省餐厨废弃物管理办法》为例，主要规定各种厨余废弃物的处理办法，对杜绝浪费缺乏相应的规制。从政策制定方面来看，我国对规制食品浪费的制度极其欠缺。不論从防范食品浪费还是加强食品废弃物的回收相关的制度设计上，与主要发达国家相比还有很大的差距。

（三）执行不力

2016年2月，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出要求，“到2020年，力争将垃圾回收利用率提高到35%以上。强化城市保洁工作，加强垃圾处理设施建设，统筹城乡垃圾处理处置，大力解决垃圾围城问题。推进垃圾收运处理企业化、市场化，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。通过限制过度包装，减少一次性制品使用，推行净菜入城等措施，从源头上减少垃圾产生。利用新技术、新设备，推广厨余垃圾家庭粉碎处理。完善激励机制和政策，力争用5年左右时间，基本建立餐厨废弃物和建筑垃圾回收和再生利用体系。”但至2020年已近5年，我国依然只有极少数地区真正做到建立完善的垃圾分类、回收以及科学处置。由此可见，对于这类问题，地方政府对中央政策的执行力依然不强。

这个结果可能是我国一直以来在食品废弃物管理问题上，政府职能部门分工模糊造成的。我国包括食品废弃物在内的废弃物管理与循环经济发展工作是以国家发改委为核心，多部委协同管理的模式。国家发改委主管循环经济发展以及废弃物资源化利用;住建部负责管理固体废弃物处理、市政市容管理、城市环境卫生等工作;生态环境部负责污染监督管理;农村农业部负责农业废弃物的资源化利用;商务部负责饮食单位监管;国家市场监督管理总局负责食品安全、质量标准管理等工作。由于涉及管理机构众多，难免协同难度大。中央与部委的政策落实到地方，结合地方行政政策法规执行便会更加困难。

三、食品浪费规制的代表性政策

2015年9月，联合国第70届会议上通过《2030年可持续发展议程》，其中第十二个目标呼吁采用可持续的消费和生产模式，要求2030年全球人均食品浪费减半，粮食收获后的生产供应过程减少粮食的损耗。各国纷纷响应，通过立法及政策对政府部门、食品供应商、消费者的责任从不同角度进行明确，同时规定了处罚措施、奖励措施、责任免除、税收优待等实施细则。这对我国下一步的立法工作有重要的参考价值。

（一）美国

1.政策概要

美国削减食品废弃的行政管理由美国环境保护局（EPA）与农业部（USDA）两家独立的联邦机构合作负责。2015年9月16日，EPA与USDA联合共同发表“到2030年为止食品废弃物减半”的目标。联合国《2030年可持续发展议程》在明确关于减少食品浪费的可持续发展目标中直接引用了美国的政策。该目标是奥巴马政府环境恢复与保护方针的重要组成部分。但美国的两家执法机构EPA与USDA对“食品废弃物”的定义十分严格，一切食品生产消费环节中被废弃的可食用部分都被定义为食品废弃物，包括骨骼、血液等难以被直接食用的食品加工废料都被扩大解释为可食用部分。可见美国在实现食品废弃物缩减目标时采取了最为严格的标准。以此标准计算，美国USDA统计2011年的食品废弃量多达6033万吨，占消费环节食品供应量的31%，价值高达1620亿美金。根据EPA同年的统计数据，这个数量在美国全部固体废弃物的占比为36.8%，可见食品浪费在美国不仅是对资源的严重浪费，所产生的垃圾也对环境造成了沉重的负担。

美国对“食品废弃物”这一概念采用严格的定义方式与美国的国情息息相关。美国有高度发达的工业化食品供应体系，食品大多经过精细的加工。在食品加工与消费环节中，大部分的食品废料都产生于加工环节。因此，美国的政策方针也集中规制了生产加工环节中的食品浪费。2016年美国USDA和EPA分别设置8600万和1750万美元的预算规模推进各项政策，以实现食品浪费的削减。其中包括的政策手段有三个方面：第一，削减食品加工过程的损耗，政府主要对改善商品开发的支出进行补贴，并对改善仓储条件、销售条件、运输条件的企业进行支持;第二，加强食品废弃物的回收，对于销售环节可能损失的食品，鼓励其捐赠给食品银行等福利团体，并通过立法免除食品捐赠者因不可预期的因素造成受赠者受到侵害时的法律责任;第三，促进食品循环，通过税收优惠等政策鼓励企业回收食品废弃物，制作饲料、废料或是生物能源，加强资源的循环。

2.相关政策法律

（1）《资源保护和恢复法案》（Resource Conservation and Recovery Act）

该法案是由EPA规制食品废弃物处理行为的执法依据，法案第四章规定家庭与食品工业产生的非有害食品废弃物的管理、规制、执行都完全授权由州及地方政府进行，EPA仅提供指导方针及政策制定上的帮助。美国是联邦制国家，没有单一制国家在执法上的制度优势，因而该法案的执法力度有所欠缺。食品浪费规制限制了公民的自由，并且耗费财政力量，是一种成本较高的公共选择，短期上不会使公民感受到明显的福利效果。州及地方政府很难将该法案放在较高的执行顺位上，这直接限制了该法案的政策效果。

（2）《善良的撒玛利亚人食品捐赠法》（The Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act）

美国有著名的《善良的撒玛利亚人法》，指在紧急状态下，施救者因为其善意的无偿救助行为，给被救助者造成某种损害时可以免责，美国联邦及各州的法律中都有相关的法律规定。基于这项基本法律，美国立法将该法律精神延伸至食品捐赠行为。受到法律认定的非营利组织在捐赠食物时，除非存在故意或者过失的违法行为，如果对受赠者造成损害，不需要承担任何法律责任。即使安全的食品也有可能由于食用者的体质差异，对食用者的身体造成一定影响。善意的捐赠者所捐赠的食物如果引发受赠者出现疾病、过敏等问题，就有可能遭致诉讼，并使捐赠者承担严重的法律责任或者巨额的诉讼成本。这无形中阻碍了捐赠行为的发生意愿。为了鼓励企业和个人将剩余的尚可食用的食品捐赠给有需要的人，1996年美国联邦立法依据《善良的撒玛利亚人法》的法律精神，颁布了《善良的撒玛利亚人食品捐赠法》，设置了关于食品捐赠行为的免责规定，以排除善意捐赠者的法律责任与诉讼风险。该法是美国食品废弃物削减政策中极具特色的一项法令，能有效地解决特定的社会问题，支持捐赠，减少废弃。

（3）《美国税法典》170（e）（3）（Internal Revenue Code）

《美国税法典》170（e）（3）（Internal Revenue Code）规定，登记的非营利组织对食物等进行实物捐赠，可按照規定减免税收。一般企业的税收减免，以成本的基准价值进行计算，而不能按照贩卖价格进行计算，最多减免税收总额的15%。除了联邦层面的税收优惠，各州还有附加的优惠。以加利福尼亚州为例，捐赠者运输成本的50%可以免税，食品制造业、加工业、农场等剩余食品捐赠时，运输、包装等费用可以减免税收。但实际这些并不能算是规制或鼓励措施，因为废弃、焚烧等手段廉价且方便，税收减免并不能促使企业减少浪费。

（4）《联邦食品捐赠法案》（The U.S. Federal Food Donation Act）

美国2008年的《联邦食品捐赠法案》中规定，食品行业可以通过与联邦政府签订2.5万美金以上的食品供应服务合同，将剩余的食品捐赠给非营利组织，费用将由联邦财政支付。该法案通过直接财政购买来收集剩余的食物，通过非营利组织作为基础社会福利发放给需要的公民，同时达到有效利用资源，削减食品废弃的效果。

3.施策效果

美国非营利组织BSR的调查报告显示，从2015年到2018年美国的食品废弃物削减计划取得了巨大的成就。美国食品加工制造环节中废弃食材的循环利用率由37.7%增加至93.0%，大量的废弃食材被制作成饲料、肥料以及生物燃料，极大地节约了资源，仅此一项数据，就使美国每年削减1100万吨食品废弃。而食品流通销售环节中，由于联邦政府对捐赠行为的大力支持，捐赠比例由1.6%增加至17.9%，食品废弃比例从60.8%降至44.4%。

4.同类政策——英国、韩国

美国的政策结构特点是“财政支持+民事侵权责任免除”，采取同类政策结构的国家还有英国和韩国。美国、英国及韩国在鼓励食品捐赠的政策上采取相对消极的态度，大多数支持消费者和食品行业依照社会责任意识进行节约，采用少量的税收减免进行激励，并鼓励将过剩的食物捐赠给贫困人群。英、美、韩的立法着重对捐赠的行政手续进行简化，其最大特色是对捐赠者的免责规定。

在英国，由于大多数食品增值税都采用0税率，因此没有特殊的关于剩余食品捐赠的税收优待政策。对于过期的食物采取生物方法进行发电，政府会以10.54英镑/千瓦时进行购买，因此英国的剩余食物大多数会成为发电的原料或者肥料来处理。这种优先能源化的处理方式被一些欧洲国家所诟病。

英国与美国类似，同样有捐赠的免责规定。2015年颁布的SARAH法案规定，捐赠人除非明知食品已超出保质期限，捐赠食物产生的任何后果无须承担法律责任[2]。

韩国由环境部下属的国营公司专门负责处理食物废弃的问题。韩国是资源匮乏的效果，1986年就制定了《资源回收法》，1992年、2002年分别对食品回收和处理的相关责任进行明确。2006年，韩国通过《食品捐赠事业法》规定食品经营者只要加入相应的损害保险，可以就再利用食品时出现的事故免除责任。

（二）法国

1.政策概要

根据法国环境能源管理局最新数据，法国人平均每年丢弃29千克食物[3]。这一数据相比于世界其他高收入国家处于较低的水平。这需要归功于法国施行的《食品废弃物管制法》。但在法国人均食品废弃量中，其中7千克是未开封的食物， 45%的食物废弃来自家庭。这体现了法国政策规制的不足，法国《食品废弃物管制法》的执法重点针对的是食品零售业，而缺少对消费者饮食浪费的实质性约束。这导致家庭成为食品浪费的主要来源，这也将是法国规制政策下一步需要着重解决的问题。

法国食品废弃物削减的行政管理工作由环境能源管理局（ADEME）承担，法国环境能源局是法国生态环境部（MEDDE）与教育部（MEES）共同设立的职能机关，负责制定与支持各类可持续发展相关的公共政策。同时法国农业部（MAAF）下属的食品总局（DGAL）负责对法国“食品废弃物削减计划”的实施效果进行评估，并协同法国国家统计经济研究所（INSEE）发布各类报告。法国的食品废弃物削减计划执行是多部门协同的国家重大发展战略。同时法国作为欧盟最具影响力的国家之一，欧盟各国的食品废弃物削减目标执行效果都主要由法国进行汇总，发布评估报告。

2.相关政策法律

（1）《食品废弃物削减法案》（Loi anti-gaspillage alimentaire）

2016年2月11日，法国国民议会和参议院共同通过了《食品废弃物削减法案》。该法规定任何个人与组织不得浪费食物，否则将处以不低于3750欧元的罚款。这是法国首次通过立法限制个人对自有财产的处分权，并制定明确的罚则。

该法规定不得以保质期到期等理由丢弃食品，应当赠予慈善团体，或是转用为肥料或饲料进行再利用，违反规定将处以罚款。

该法明确规定了过期食品的处理顺序。原则上应防止废弃食物;不影响食用的食物，应首先通过捐赠或加工将剩余的食品让人食用;人不可食用的食物，应用于制作动物饲料;不能制作成动物饲料的食物，应用于农业堆肥。

该法对个人及组织如何合法地处置食物给出了明确的指引，并在制度层面进行科学规定，通过限制少量私有財产的处分自由最大限度地限制食品浪费的行为。

该法规定达到一定标准的大中型零售店（GMS）必须与受到认定的社会公益团体签订捐赠协议。经营面积在400平方米的零售店在法国被认定为大中型零售商（GMS）。法律规定有责任与认定的慈善团体签订赠予协议，在到达保质期48小时前将食品赠予慈善机构。不签订赠予协议的处450欧元罚款。如果，连续五年赠予量不超过营业额的千分之五，可以减免60%的企业所得税。

此外，学校、养老院等机构有责任对国民进行避免饮食浪费的教育。企业有避免废弃食物的社会责任。

（2）Grenelle II法案

法国的Grenelle II法案从2016年1月1日开始施行，该法明确了大量具有实效性的食品废弃物的管理目标和方针：第一，产生有机废弃物的经营主体应当分门别类地精细化管理，食品零售商、餐饮业、农产品加工制造业、公园等主体义务应当分配明确;第二，限制废弃物焚烧与存放设施的容量，提高废弃成本，以促使经营主体提高循环利用率;第三，分门别类设置削减目标，无价值化处理量减少15%，家庭废弃减少7%，食品循环利用率提高至45%，家庭废弃物循环率提高至75%。

3.施策效果

法国的《食品废弃物管制法》在明确企业和个人防止食品浪费的义务，并在责任、处罚、捐赠协议的订立上有明确细致的强制性规定和行政指引作用。在法案通过时，食品行业与零售业企业反抗强烈，法国零售业的食品废弃比例约为11%，大型超市废弃率不到5%，远低于当时的家庭食品废弃率。漂白等常用的食品无害化处理手段也被认定为破坏食物，这项法案一度被指责为过度规制。但从2016—2019年国民议会发布的报告来看，慈善团体获得的食品供应大幅增加。法国食品行业协会调查，2016—2018年三年间，食品废弃量相比2015年分别减少4.1万吨、8.7万吨、13.5万吨。法国环境能源管理局指出，禁止食品行业废弃食物使法国食品零售行业废弃减少14.5%。法国旅馆—餐饮业独立经营雇主团体（GNI-Synhorcat）的调查显示，餐饮门店食品废弃每年减少约20%。法国Ipsos调查公司提供的报告指出，98%的大型超市食品废弃率减少38%。尽管成效显著，但法国《食品废弃物管制法》仍存在着种种问题，一是家庭食品浪费没有得到有效控制;二是监管处罚不充分，民间调查指出仍有大量大型超市每天损坏50千克以上的食物，而没有受到任何处罚。法国关于这些问题将进一步强化立法和执法，强化管理与处罚，研究征收环境税、垃圾税，从田地到餐桌全面防止食物废弃的措施[3]。

4.同类政策——荷兰、瑞典等欧洲多国

法国的政策采用严格管控的治理思路，提高食品垃圾处置与填埋的税收，从而提高浪费食物的成本，尤其是食品零售行业的废弃处理税收与罚款金额巨大。同时，采用强制性要求食品零售商在食品尚可食用时进行捐赠。以荷兰、瑞典为代表的欧洲大部分国家都采用这种政策思路。其中荷兰与瑞典的税收力度堪称欧洲之最，食品垃圾填埋税率为全欧洲最高水平。同时荷兰2015年修订的《食品捐赠基本法》规定捐赠的食品必须符合安全标准，在食品未超过保质期前，超市等零售商就必须制定捐赠计划，将剩余且合格的商品捐赠给慈善组织。

（三）意大利

1.政策概要

意大利的食品回收立法由来已久，但与法国不同之处在于，意大利以奖励节约为主。意大利2016年8月19日通过了第166号《食品药品废弃物管理法案》，该法案建立在2003年通过的第155号《食品分配法案》基础上。依据2003年的《食品分配法案》，公益机构此后十年间在260万个餐桌上收集了约170万千克的面包和水果，免费提供给穷人。意大利2016年的第166号法案在第460号、第133号、第155号、第147号法案的基础上进一步扩大了奖励[4]。

2.相关政策法律

（1）法律第166号

该法案颁布于2016年8月2日，全称《限制废弃物目的的食品药品废弃物管理的有关规定》，要点如下：执法机关在执法工作中没收的可食用的食物会优先赠予非营利组织用于社会福利工作;赠予食物的手续简单化;避免废弃食物，人可食用的食物优先用于食用，不可食用则用于饲养动物和能源使用;捐赠食物、分配食物的费用可由国家财政提供;对有效减少食物废弃的企业、消费者、自治组织、非营利性组织在官方媒体进行表彰，并可以减免税收或进行奖励;将2月5日定为防止食品废弃日。法律166号是最主要的食品浪费规制法律，但这符合意大利的法律思想特点，主要以鼓励与政策支持为主。

（2）法律第155号

该法案被称为《食品分配法》，颁布于2003年，该法规定了政府会尽可能通过财政力量支持和促进食品的回收捐赠，避免浪费。此外，该法案参考美国的《善良的撒玛利亚人食品捐赠法》，对意大利民法上的侵权责任进行了例外规定。该法规定在善意捐赠时，除非是重大过失造成受捐赠人的身体健康受到损害，捐赠者不承担责任，由政府财政进行补偿支持。

（3）法律第460号、第133号、第147号

这些法律分别从不同角度涉及了食品浪费的规制措施。第460号规定，地方政府应当减免食品捐赠者或非营利组织的废弃物税，或是进行相应程度的补贴。第133号法律规定，对于企业捐赠者，官方媒体应当进行宣传和鼓励。第147号法律规定，食品加工行业应当对剩余的食品废料或废弃物的可食用性、最低品质保质期、动物食用安全性等信息进行标注，避免直接废弃。同时政府主管机关应当尽量简化捐赠手续，所需经费由国家财政进行负担。

3.施策效果

意大利最大的农业生产团体Goldiretti在2019年防止食物废弃日公布的数据，从2016年起，四年间，食品捐赠量提高21%，每年人均食品废弃量从95千克降低至65千克。71%国民至少减少了22%的食物浪费。超市、生鲜市场等食品零售业的食品回收量增加70%以上。此后，意大利政府提出要采用更积极的政策，将每日人均食物廢弃量降低到100克以下，即实现每年人均36千克的目标。

（四）德国

1.政策概要

德国和日本关于食品废弃的立法主要设立的专门的行政组织。2012年德国为了减少食品废弃物，设立了名为联邦粮食·农业·消费者保护局的机构，并修订《循环经济法》（KrWG），将食品废弃排除，专门由联邦粮食·农业·消费者保护局进行管理。联邦粮食·农业·消费者保护局制定了极其详细的指导方案，对食品的回收和废弃进行指导性管理。细化到食品的分类、期限、容器、处理流程等技术细节，联邦粮食·农业·消费者保护局发布名为“Too good for the bin”的消费指导手册。一般家庭在食物废弃过程中的一切问题，都可以在指导手册中找到答案。

2.《循环经济法》

德国的《循环经济法》与其他国家的食品规制制度大有不同，几乎未对一般民众与企业组织有任何强制性规定，全部用于明确政府机关的职能。要求政府机关严格履行职责，引导教育国民进行食品的节约、回收和利用。依据该法制定各项指导方针对民众的生活方式和处理方式进行指导，例如“Too good for the bin”“Essens Wert”“REFRESH”等行政指导文件，帮助消费者学习如何保存食物、利用剩余食物、合理饮食配置、改变消费习惯等生活知识。通过行政法律制度要求联邦和地方政府积极地教育和引导公民减少饮食浪费。

3.施策效果

在政府各项面对消费者的指导手册发布后两年内，德国从每年人均废弃82千克食物，降低至每年人均废弃29千克食物，取得了巨大的成效。

4.同类政策——日本

日本作为全世界浪费食物最严重的国家之一，每年食物浪费超过600万吨。2019年5月，日本第198次国会通过《食品浪费削减推进法》，仿照德国模式，设立大量行政职能机构，明确政府职能，力求减少食品浪费[5]。

（五）总结

从各国政策来看，各国的政策可以总结出以下要点：第一，从美国、英国、法国等国的经验来看，通过税制的调整可以限制食品加工与销售行业的浪费行为，鼓励企业循环利用废弃的食物;第二，从各发达国家的食品回收政策来看，剩余食品处置的最优顺序是，捐赠食用——制造饲料——制造肥料——废弃处置;第三，美国、英国、法国、韩国等国政策鼓励商品零售业对食品进行捐赠，可以大量减少食物浪费;第四，从法国为代表的欧洲国家的经验来看，对于企业严格处罚，可以快速有效地缩减食品浪费;第五，从德国、意大利、日本的经验来看，政府发布行政指引，对国民进行教育指导，同时鼓励宣传食品节约的理念，可以帮助国民减少家庭食品浪费;第六，从各国未来的政策发展方向来看，如何减少家庭消费者对食物的浪费，是能否彻底解决食品浪费问题的关键所在。

世界各国的立法政策大体可以归纳为四种类型：管制政策、奖励政策、（捐赠）免责政策、行政指导政策。各国通常会采用其中数种政策对食品浪费情况进行改善。但尚未有国家全面采纳这四种政策解决食品浪费规制问题。从各国政策实行经验来看，单项政策的执行成本都远远低于食品浪费削减为社会所带来的社会受益，并且效果往往具有长期性，可以有效矫正全社会的行为及认识。可以推测，我国若是全面采纳各种类型的政策，各类政策必能互相补充产生协同效果，可以有效改善我国的食品浪费现状。

但是，各国政策的规制目标大多是企业或社会组织，对消费者规制不足。原因可能是资本主义国家体制所造成的，国民的私权高于一切，政府的政策不可过度限制国民的私权。只能选择曲线政策，尽可能通过经营者及团体组织的责任削减食品浪费。我国具有社会主义法制国家的制度优越性，国民具有良好的国家及民族意识，因此我国立法既重视经营者的责任，同时明确消费者的义务。

四、立法路径选择

我国在立法路径的选择上可采用如下方式。

第一，结合我国国情充分借鉴域外政策。从域外现行的食品浪费规制政策来看，都具有很好的施策效果，并且不需要过高的政策成本。预测结合我国国情充分借鉴应当可以产生较好的协同效果。

第二，充分利用我国社会主义法律体制的优越性，采取立法创新，强化消费者义务。国外的食品浪费规制政策具有共同的特点，片面地强调经营者的责任，以及鼓励经营者在加工环节进行食品浪费的规制。这主要是由于资本主义国家是“市民法中心主义”的立法方式。同时，“小政府”的体制特点使其没有足够的行政力量对居民的行为进行执法监管。此外，西方国家国民的私权意识强烈，出于社会公益目的的立法规制手段通常依从性不好。而我国则在法制体系上具有得天独厚的优势，应当坚持立法创新，完善消费者义务规范。

第三，加强食品浪费监管执法队伍的建设，从法律层面对行政组织及执法程序进行明确。做到能够依法行政，依法执行。执法过程中发生的各种问题，应当能在现有的行政法框架下进行有效的救济。在规制的同时，避免执法权滥用，防止不恰当的执法方式对公民的权益造成侵害。

（一）借鉴域外政策经验

对我国而言，各国的政策经验都可以为我国借鉴援用，这样将会产生良好的政策协同效果，也可以实现各项政策平均执行成本的降低。我国食品供应链中，在生产加工和销售环节产生的食品浪费量并不低于一些域外国家，这些国家通过不同的方针政策充分有效地降低了食品生产销售环节的浪费量，这些经验无疑也适应我国现阶段的食品行业现状。充分吸取这些国家的政策制度经验，多管齐下，相信可以大幅降低供应环节中的浪费，既可以节约资源，又可以减少垃圾的处置压力。

但是以法国为代表的国家在执行了食品废弃物削减政策之后，一个突出的问题是，随着食品加工与零售废弃量的下降，家庭食品废弃比例相应上升。甚至有近1/4的食物还未拆封就已经被丢弃。这就是所谓的“餐桌上的浪费”。习近平总书记所强调的杜绝食品浪费，其中重点便是针对这类浪费。中国由于特殊的餐饮文化，对餐桌上的剩菜剩饭甚至等同于“面子”“排场”等个人需求，这导致中国家庭消费者的浪费问题比法国等欧洲国家更为严峻。

为何各国都回避采取规定消费者义务的方式解决政策效率问题？尽管德国、日本采取立法手段对政府施压，迫使政府耗费其公共资源引导教育消费者改变消费习惯，取得了一些效果，但是，与直接立法明确消费者行为义务相比，缺少政策的效率性。资本主义国家之所以不采用这样的立法手段，明确消费者义务，是因为在英、美等普通法国家，由于选民意识强烈，执政者通常不会出台具有长期性政策效果的法律法规，而追求能够短期见效的政策。尤其是限制大多数选民私益，耗费国家财政，实现长期社会效果的政策，通常很难被施行。而在大陆法系国家的民法体系发展，使“市民法”思想根深蒂固，无法轻易改变。近代大陆法系的民法典是从市民社会中抽象出来的基本法律规则，坚持法律主体之间自由、平等、独立的相互关系，尊重所谓的“市民法原理”。《消费者法》属于民法的特别法，有关食品浪费规制的各项政策是《消费者法》的重要组成部分。为了确保法律体系的整体性，避免过多的法律竞合引起争议，其他法规关于规制食品浪费的规定也需要与《消费者法》一致。这就导致有关食品浪费的规制政策整体上都需要坚持“市民法原理”所崇尚的绝对平等、自由、独立原则。因此，《消费者法》的立法论中，对消费者需承担的义务问题缺乏充分的理论支撑，这导致德、法、意、荷、日等国都很难通过消费立法来规范限制家庭消费者对食物的浪费问题。这是资本主义国家体制的缺陷。

食品浪费的规制问题在全球都是一个新的社会问题，各国政策各有千秋，但是不同的政策有不同的优点和不足。取各家所长改进移植可以帮助我国快速建立起一个合理且具有一定实践经验的制度框架，但是大多数可参考的现行制度大多数都来源于西方国家，或是日本、韩国这类资源匮乏并历来在饮食上有节俭传统的亚洲国家。这些国家的国情和文化都与我国大有不同。因此除了借鉴他国的制度框架，还需要结合我国独特的饮食文化制定出切合我国实际的制度规范。这就需要我国在立法上进行一定程度的理论创新。

（二）中国特色社会主义法律体系下的理论创新

各国关于食品浪费规制的立法或从经营者责任，或从非营利公共团体功能，或从行政机关职责设立各种法律规范对食品浪费进行削减，而对消费者义务不明确。我国从食品浪费现状来看，餐桌浪费最为严重。在食品供应链上参考国外规定，规制从田地到餐桌的过程，尽管可以减少浪费，但不能解决根本问题。德国、日本通过行政指导方式减少餐桌浪费的模式值得我国学习，但是行政指导缺少强制力，若照搬引入中国效果令人担忧。

要想通过立法政策真正解决食品浪费问题，《消费者法》的理论创新是必要的。中国特色社會主义法律体系，与大陆法系的“市民法中心原理”不同，我国的立法从理论上更加倾向于“社会法中心原理”。这给我国《消费者法》明确消费者义务的立法创新提供了得天独厚的环境。我国《消费者法》引自大陆法系。《消费者权益保护法》是我国《消费者法》最重要的体现形式之一。《消费者权益保护法》规定了消费者权利、经营者义务、国家行政司法机关对消费者合法权益的保护以及纠纷的解决机制。大陆法系中，《消费者法》通常被定位成民法的特别法，是保护作为合同中相对弱势群体的消费者的私益而制定的民事合同救济的法律规范。

大陆法系现行的《消费者法》从理论上是由“合同规制”与“安全规制”两大支柱原理构成的。“合同规制”原理关注的是消费者与经营者之间缔结合同的内容与过程，通过消费者合同法进行一般性规定，并通过“行业法”这一体系对特定领域进行特别补充。其法律效力的保障在理论上是通过民法上的违约责任来保障实现的。与之相对，“安全规制”原理指的是消费者参加市场活动时，经营者提供的商品或服务不能对消费者的生命、健康、财产等法益造成侵害，通过法律规制排除不合格的经营者，禁止提供具有危险性的商品和服务。同时，经营者有自我检查和质量保证的义务，其法律效力是由行政法以及刑法上的强制执行手段来实现的。在日本法学家大村隆治的广义消费者法体系下，“合同规制”原理下的《消费者法》被称为“消费私法”，“安全规制”原理下的《消费者法》被称为“消费公法”[6]。“消费公法”的视阈下，我国的《产品质量管理法》《食品安全法》《反不当竞争法》等法律规范则从经营者义务的视角保护消费者权益，即将经营者的不法行为设定为对社会公益的侵害，通过行政权力保障公益。而整个《消费者法》体系都缺乏消费者义务的视角。消费者由于自身消费行为而对社会公益造成侵害时，如何进行规制，在立法理论和实践上都存在缺失，这无疑具有重要的研究意义。

在国外法学理论界，将中国特色社会主义法系中民事法律规范的立法原理总结为“社会法对市民法原理的必要修正”，被推崇为更加科学灵活的一种立法原理。近代大陆法系的民法典是从市民社会中抽象出来的基本法律规则，坚持法律主体之间自由、平等、独立的相互关系，尊重所谓的“市民法原理”。但是伴随着自由的经济活动进展，人与人之间的社会地位和经济收入差距加大，“市民法原理”所崇尚的绝对平等、自由、独立原则受到挑战，就必须要依靠“社会法原理”加以修正，才能兼顾更大的公共利益，这便是中国特色社会主义法律体系在《消费者法》义务观在立法论上成立的关键所在，也是我国独有的社会制度优势，是社会主义法制优越性的体现。

日本《消费者法》立法论专家后藤卷则认为，《消费者法》是复合法学领域的重要一员。《消费者法》除了是为了消费者的权益能得到有效救济，具有民事法要素，还有《行政法》《竞争法》《行政程序法》《刑法》等要素混合的复合法律领域[7]。在我国《产品质量法》《市场监管法》《刑法》《行政法》乃至《广告法》《竞争法》等都渗透了《消费者法》的整体性立法需求。

立法的复合化为消费者义务的明确提供了转机。从现代《消费者法》的构成来看，用于明确经营者和消费者之间的私法救济规则虽然依然是《消费者法》的核心，但用于保护社会公共利益的行政规则已经多于民事规则，消费者行政规制已经形成一定规模。在当代法治国家中，行政是限制市民国家的国民自由已成为法学界的共识。由于民法领域中社会法意识对消费者法的深刻影响，现代“消费者行政法”也是消费者的保护行政法，几乎所有的消费者行政法都用于整肃生产质量、市场规范、合理宣传等领域，一切目的都为保护公共利益。社会法意识将弱势群体的利益等同于社会公共利益，在这一点的理解上是狭隘的[8]，至少在食品浪费这一行为上，公共利益的理解是不足的，这也造就了消费者义务观在立法活动中缺失的现实状况。

消费者行政法不仅应作为保护消费者的事前救济与损害防范的法律规制，更应成为规范消费行为，防止其对全社会公共利益造成负面影响的制度规范。未来《消费者法》的立法目标应从单纯“保护社会公众的消费者权益“延伸到“保护市场秩序与全社会消费安全”的立场上来。那么通过增加消费者义务来防止食品浪费对粮食消费安全就具备了立法学上的正当性。从“保护市场秩序与全社会消费安全”的目的上来看，权利—义务视角下的消费者法立法应当在公法—私法积极协动的体系下来建立。一方面，民事法为基础建立的消费合同法律规范维持社会法的基本思维，保护消费者的合法权益，规范经营者的行为，明确其责任义务，保护公平稳健的市场秩序。另一方面，行政法从产品质量、公平竞争、合理宣传等领域规范经营者行为的同时，明确消费者合理消费的义务，保护市场秩序的同时兼顾保障全社会消费安全。例如，消费者不得过度浪费，不得囤积居奇，不得过度消费推高物价等消费者义务。同时设立罚则，对消费者破坏“市场秩序与全社会消费安全”进行严格适度的处罚。

（三）完善执法机制，建立专业化的执法队伍

我国需要解决迫在眉睫的食品及餐饮浪费问题，需要从政策的制定与执行两个方面来抓。切实有效的政策给予执法规制明确的依据，而严格高效的执行程序也是政策效果的保障。我国可以根据需要，将规制食品浪费、食品循环利用、食品质量监管等的职能整合为专业化的执法队伍，以确保规制食品浪费的政策得以有效执行。

结   语

在食品浪费的规制问题上，各国立法各有所长，却有共同的制度缺陷。我国可以在参考其制度的基础上加以补充，兼顾好奖励、处罚、责任分配、行政指引等方面，多管齐下。更需要依靠我国法制体系的优势，完善消费者义务，明确奖惩措施，使规范消费者行为的制度切实可行，为实现保护市场秩序与全社会消费安全的目标，充分发挥社会主义法治国家的优越性，依法杜绝食物浪费的不良风气。

参考文献：

[1] Liu M.. A comparative study of the different biological methods for treatment of food waste in Hong Kong[D]. Hong Kong： The Polytechnic University， 2013.

[2] Buzby J. C.. Overview of Food loss in the United States[J]. Food Policy， 2016， 37（5）.

[3] 巖波祐子. フランス·イタリアの食品ロス削減法： 2016 年法の成果と課題 （特集 最近の政策トピックス）[J]. 立法と調査， 2019 ，（416）： 3-19.

[4] Luis González-Vaqué. French and Italian Food Waste Legislation： An Example for other EU Member States to Follow？[J]. European Food and Feed Law Review， 2017， 12（3）：224-233.

[5] 日本流通経済研究所. 海外における食品廃棄物等の発生状況 及ひ·再生利用等実施状況調査[R].日本，2018.

[6] 池田真朗. 解題： 国際シンポジウム 『日本·ブラジル消費者法の現状と展望』 の開催とその成果[J]. 法学研究： 法律·政治·社会， 2013， 86（9）： 1-4.

[7] 後藤巻則. 民法改正と消費者法[J]. 新世代法政策学研究， 2009，（2）： 59-79.

[8] 鈴木深雪. 消費者行政法[J]. 繊維製品消費科学， 1998， 39（8）： 489-494.