秦邦宪参加1946年政协宪草审议活动始末

张 维 达，叶 枫

（1.南开大学历史学院，天津300350；2.天津师范大学历史文化学院，天津300387）

1946 年2 月，秦邦宪按照中共中央指示从延安到重庆，担任根据旧政协决议成立的宪草审议委员会中共代表一职，直至因“四八空难”逝世，这是他39 岁短暂一生里最后的工作岗位。目前，学界对遵义会议后秦邦宪生平的研究，多集中在其开拓中国共产党新闻事业方面，尚无一篇专文对其参与宪草审议活动一事进行系统论述。本文主要通过报纸和宪草审议活动亲历者回忆资料，分析秦邦宪在宪草审议活动中发挥的作用，以期深化对其个人生平和中共党史的研究。

一、参加宪草审委会会议，维护省自治原则

1946 年1 月31 日，包含当时国内主要政治势力（国民党、中共、民盟、青年党、社会贤达）代表的旧政协会议经过讨论通过了五项决议案，其中《宪法草案案》确立了政协五方代表协商，修改1936年由国民党单方面主导制定的《五五宪草》的制宪程序。政协《宪法草案案》通过的十二项修改《五五宪草》原则第八项规定省为地方自治“最高单位”、省与中央权限划分按孙中山“均权主义”规定、省长民选、省得制定不与国家宪法抵触的省宪[1]。这一原则既有助于打破国民党中央集权局面发展地方自治，也符合中共以合法手段保障解放区地位的现实政治需要。周恩来在政协闭幕时致词表示，中共愿意拥护政协决议，并保证为决议全部实现而努力奋斗[2]。

根据政协《宪法草案案》，各方同意成立宪草审议委员会，按宪草修改原则修改《五五宪草》。1946 年2 月4 日，中共驻重庆代表团致电中共中央，提出中共方面参加宪草审议委员会人员名单，请求中央批复。2月6日，中共中央政治局召开会议，确定中共参加宪草审议委员会的人选。毛泽东根据会议决定，复电中共驻重庆代表团，选派周恩来、董必武、吴玉章、秦邦宪、何思敬五人代表中共参加宪草审议活动[3]。2 月13 日，时任中共中委、《解放日报》社社长的秦邦宪上午乘飞机从延安出发，下午1时到达重庆[4]。

当时，蒋介石与国民党内强硬派对政协决议十分不满，尤其反对能保障中共解放区合法地位的省自治原则。蒋介石在1946年2月10日同孙科等人谈话中指出：“省得自制省宪一节，并不见于建国大纲，而县为自治单位，则明言于建国大纲者。余意省宪制定，在最近五、六年内当不致成为事实，吾人无须重视。但省的地位之确定（如省得兼为自治单位之论），与省长民选之实行，须于缩小省区同时考虑，方不致演成散漫割据之局面。”[5]秦邦宪到达重庆后，随即投入到宪草审议工作之中，为维护省自治原则同国民党强硬派展开交锋。

1946 年2 月18 日，宪草审议委员会举行第五次会议，讨论地方自治问题。国民党方面的代表、专家大多发言反对省宪。吴经熊表示赞成以省为地方自治最高单位，但主张缩小省区[6]。林彬认为中国的省与联邦制度不同，不必制定省宪，省应做之事，可在组织法中规定[6]。史尚宽认为省长民选，“目前尚多实际上之困难”，省宪亦无必要，因为“容易酿成分割之局”[6]。王世杰反对省制省宪，主张改成省得制定不与宪法及中央法律相抵触的省自治法[6]。面对这种情况，秦邦宪主张维持政协决议，并指出宪草原则符合孙中山的“总理遗教”[6]。

1946年3月1日至3月17日，国民党在重庆召开六届二中全会，着重讨论政协决议问题，期间国民党强硬派激烈反对宪草原则。为了缓解国民党内民主派的压力，周恩来说服民盟，主动做出一些形式让步。在3月15日举行的宪草审委会协商小组会议上，各方同意在省自治原则方面，将省制省宪改为省制定省自治法[7]。

然而，国民党强硬派反而变本加厉，六届二中全会在3月16日决议，一方面要求“省无须制定省宪”，另一方面强调制宪应以《建国大纲》为“最基本之依据”[8]。《建国大纲》中只有县自治而无省自治规定，国民党此举显然是想否定中共坚持的省自治原则。

中国共产党坚决抵制国民党破坏政协决议的无理行为。3 月18 日晚，周恩来在重庆向中外记者表示政协的一切决议系由五方代表通过，“不能动摇或修改”，破坏政协决议，即破坏“中国的民主和平团结统一”[9]。周恩来讲话结束后，由秦邦宪回答记者询问，他向记者表示中共代表团已于18日中午约国民党代表于19日商谈有关二中全会问题，并表示中共正在考虑是否出席1946 年3 月20日举行的国民参政会[10]。因考虑到国民党强硬派势力强大，参政会讨论政协决议时可能会重蹈二中全会覆辙，中共后来拒绝出席[11]。

1946 年3 月19 日，宪草审议委员会举行第七次会议。主席孙科对国民党二中全会推翻宪草原则一事避而不谈，要求与会代表们尽快讨论如何起草《五五宪草》修正案。对此，秦邦宪发言说：“国民党二中全会许多决议都和政协决议不同，审议会今后工作是否有效，国大是否可以制定民主的宪法，均令人发生疑问。”[12]董必武代表中共提出，必须坚持政协的“一切协议”，召开政协综合小组会议讨论，保障政协决议“不能有任何动摇”[12]。秦、董二人的主张得到民盟代表章伯钧、张君劢等人支持，国民党方面被迫同意召开政协综合小组会议继续就坚持政协决议问题进行商谈[12]。3 月20日，政协综合小组举行会议，国民党代表向其他方面代表保证，除3 月15 日会议达成的修改外，“没有其他修改”[13]。1946年4月1日，毛泽东致电中共驻重庆代表团，对周恩来、秦邦宪等代表维护政协宪草原则的坚定立场表示肯定[14]。

二、反驳青年党错误主张

除与国民党强硬派斗争外，秦邦宪还在1946年4 月1 日政协综合小组会议上驳斥青年党代表陈启天关于省自治法须经立法院通过的错误主张，有力维护了省自治原则。

毛泽东在4 月1 日电报中要求：“省自治法仍应改为省宪，如目前不便提，将来适当时机仍应提出。”[14]根据这一指示，在当日举行的政协综合小组与宪草审委会协商小组联席会议上，秦邦宪与王若飞提出：“省得制自治根本法，中央不得变更之。”[15]青年党代表陈启天发言反对：“省自治法宜经立法院通过，以免与国宪冲突。既经立法院通过之省自治法，则中央不得以命令变更之。”[15]这一将省自治法交由国家最高立法机关审查的主张，显然对中央政府限制省自治有利。秦邦宪①有些著作认为反驳陈启天的中共代表为王若飞。参见马连儒、袁钟秀：《王若飞传》，贵州人民出版社1984年版；陈志凌、贺扬：《王若飞传》，上海人民出版社1986年版；南方局党史资料征集小组编：《南方局党史资料大事记》，重庆出版社1986年版。从当时报纸记载与当事人回忆看，反驳陈启天的中共代表应为秦邦宪，而非王若飞。对此，笔者曾撰文予以辨析，参见《“陈启天事件”真相探究》，《福建党史月刊》2017年第9期。当即起立反驳陈启天说：“无此前例，亦无此需要。”[15]同时，秦邦宪还认为陈启天的主张“无常识”“糊涂”[16]59。陈启天辩解道：“地方自治法案须经国会通过，在英国即有此先例，不得谓为‘无常识’，更不得谓为‘糊涂’。随便骂人，不合协商的态度，亦不合民主的风度，应请主席加以纠正。”[15]会议主席孙科表示：“陈氏之主张，实有先例为根据。吾人试一查英国地方自治法案皆先经国会通过，即可证明。至于中共之主张，则史无前例。吾人对于各国自治历史宜多研究。”[15]另一青年党代表曾琦表示：“吾人在此协商，只宜讲理，不宜谩骂，在此种无理态度之下，无法继续讨论，只得退席。”曾、陈二人遂退席，后致函孙科，表示拒绝出席相关会议[15]。

国民党方面借此事大造舆论，不惜歪曲事实，污蔑中共破坏宪草协商。《中央日报》在4 月3日社论《当前政治问题的症结》中称：“试看共产党代表在会议中侮辱中国青年党代表的态度，有一点民主气息没有？”[17]在短评《陈启天事件》中称：“中国共产党原是最不民主的党，武断蛮横，是他们一贯的作法。……因他们这种无理态度而致协商搁浅，切应由共产党代表负其全责。”[18]同日，蒋介石要求王世杰向国民党内传达：“青年党上次在综合组既退席，本党必须支援其立场，如不出席，则应不开会，使各党派不能不邀其重返会议也。”[19]4 月4 日，《中央日报》在社论《维护法统，注视东北》中继续批评中共：“陈启天氏在综合小组中，依英国的先例，提议省自治法要经立法院通过，共产党代表立即加以谩骂。……他们的大欲，就是要把中华民国锦绣河山，寸寸割裂，一一换旗。”[20]

在4月3日举行的联席会议上，青年党致函会议表示拒绝出席，国民党代表表示不应开会，而中共与民盟代表主张继续开会[21]。会议最终仍正常进行，讨论省自治法问题。各方认为问题的关键在于中央与地方的均权问题，在均权范围内起草省自治法，然后才能讨论中央有无修改之权。各方决定由五方面各推一人，成立临时委员会讨论均权问题，秦邦宪被推选为中共参加均权问题临时委员会的代表[22]。

《新华日报》在4月3日社论《糊涂观念！》一文中有力声援了秦邦宪的主张。社论指出：“省自治根本法只应由省民代表自行制定，作为中央机关的立法院无权过问；这个法只受国宪的限制即不得与国宪抵触，中央法律无权变更它。”[23]社论认为，若按陈启天的主张，则“作为中央立法机关的立法院既握有最后决定省自治法的权，则它可以站在中央立场，任意否决一部省民所要求的省自治法，也可以经过立法手续，任意变更一部省民所拥护的省自治法。”[23]这是一种“取消地方自治的反动规定”，早“为全国人民所唾弃”[23]。社论在最后强调：“判断某一省自治法是不是抵触国宪，属于宪法解释权。……宪法解释权，在多数国家都是属于司法机关，而不属于立法机关。”[23]4月4日，周恩来在举行记者招待会时亦表示：“省为地方最高自治单位的地位决不能改变，省有权在不抵触国宪之下自订省自治法，中央法律不得变更。这是符合中山先生均权主义精神的。”[24]同日，秦邦宪参加均权问题临时委员会会议，同其他三名代表（陈启天未出席）交换意见后，各方同意关于省自治法是否违宪，由作为国家最高机关的司法院裁决[25]。

经过邵力子等人调解，青年党表示“关于宪草审议，亦不欲坚持一党之主张，强他人以从同”，同意继续参加宪草审议工作[26]。4 月5 日，均权问题临时委员会继续开会，秦邦宪等五名代表全部参加，各方就均权问题达成协议[27]。4月6日，秦邦宪与王若飞参加政协综合小组与宪草审委会协商小组联席会议。这次会议关于省自治法问题，各方达成四项共识：“（一）省得制定省自治法由省民大会制定之，但不得与国宪抵触。（二）省自治法施行后须于一月内送司法院，如司法院认为有违宪之处，将该项宣布无效。（三）省自治法之施行中，如有某项发生重大障碍时，由司法院召集有关方面陈述意见后，由立法院院长、监察院院长，与司法院院长组织委员会，以司法院院长为主席提出方案解决。（四）在省自治方法未制定前，中央得依立法程序制定省自治通则，县自治通则。”[28]

虽然青年党重返宪草审议工作，但并没有停止对中共的批评与污蔑。在4月6日的会议上，青年党代表主张省自治法由“省民代表大会”议定，而非由各省人民直接参加的“省民大会”制定，在遭到秦邦宪和王若飞批评后，青年党代表仍“甚表坚持”[29]。当天青年党《新中国日报》发表社论《自治乎？割据乎？——为省自治法问题驳斥中共！》，公然宣称：“中共代表秦邦宪即起而反对，肆意谩骂，毫无理性，此种暴乱行为，和十余年来中共在全国各地所演出的暴动扰乱，完全是一派的作风。……中共的主张是绝对的错误，别说高深的专门知识，我们甚至于找不出它有丝毫‘常识’上的根据。……其关于省自治法的主张，便是明白地表明要分裂国家，实行割据，除了这种私心以外，没有丝毫旁的正当或不正当的理由。”[30]

考虑到在宪草审议中仍存在着原则性重大分歧，秦邦宪与王若飞决定回延安向中共中央汇报宪草协商情况，得到中央指示后再做决定。两人在1946 年4 月8 日冒着恶劣天气与叶挺、邓发、黄齐生等人同机飞往延安。不幸的是，飞机在山西黑茶山遭遇空难坠毁，机上人员全部遇难。

三、秦邦宪在宪草审议活动中发挥的作用与影响

秦邦宪虽然在重庆待的时间并不长，但他在宪草审议活动中维护省自治原则的表现给时人留下了深刻的印象。国社党人蒋匀田撰写《你们如何能死——悼秦、王两先生》一文，称秦邦宪的牺牲是“一个晴天霹雳的消息”[31]。蒋匀田认为：“秦先生在政协综合小组会议中，为了省自治法须由省民自制，不能由中央代制的问题，也曾作了坚强的争执，现在这个原则虽已确定，将来如何实现，尚未可知，秦先生遽然撒手以去，这不能不说是制宪的厄运！”[31]毕群在《悼念几个新闻人物》一文中回忆秦邦宪：“他对宪法甚有研究，思想精密，故每次开会时，为中共主要发言人，虽然他是一个年轻倜傥富于幽默感的人，但他词锋锐利，态度坦直。”[32]国社党领袖、政协民盟代表张君劢在1948年撰文回忆政协宪草审议活动情况时，称秦邦宪牺牲是“一大不幸”，认为秦氏“对宪法很热心”[33]4。

同时，秦邦宪在周恩来领导下，积极团结民盟人士，为中共统战工作作出了一定贡献。据政协民盟代表罗隆基回忆：中共与民盟代表早在旧政协期间即每晚聚会商讨制宪问题，在旧政协闭幕后，“关于宪法的讨论，共产党代表团同民盟代表团还共同进行了一个相当长的时期。”[34]据蒋匀田回忆，当时双方商定由周恩来与秦邦宪代表中共，每晚八时在民盟总部共同会商[16]63。据张君劢回忆，当时双方协商时，周、秦等人曾提出司法各省独立、国际贸易地方化、允许地方有保安队等有利于促进解放区发展的主张[33]3。民盟方面亦积极配合中共维护省自治原则。民盟《民主报》在1946年4月7日社论《我们要民主的宪法》一文中，针对陈启天观点针锋相对指出：“即使中国成了一个联邦，于中国又何伤之有？……倘中央政治腐败，同时又一把拿尽全盘政治权力，老百姓一点点民主权利都没有，这国家虽单一，实际必不能统一。……地方自治才真是老百姓的政治。倘用中央集权以拘束范围地方自治，这宪法必定是不民主的宪法。”[35]即便是对待此时“右倾”的青年党，秦邦宪也未放弃与其合作的想法，希望与青年党人在制宪问题上民主协商，共同反对国民党中央集权。在1946年4月3日联席会议上，虽然青年党代表拒绝出席，秦邦宪与王若飞仍同国民党、民盟、社会贤达代表一同，代推陈启天为青年党参加均权问题临时委员会代表，反映出中国共产党人的博大胸襟[22]。

秦邦宪牺牲后，中共方面选派李维汉到重庆接替他参加宪草审议活动。据李维汉回忆：“我方对宪草修改问题，原先有一个草稿，是秦邦宪起草的，因为他牺牲了，我也刚去，未暇多加研究。”[36]可见秦邦宪至死仍心系民主宪法的制定。在各界悼念“四八烈士”过程中，中国共产党呼吁人民继承秦邦宪遗愿，为维护政协决议制定民主宪法而努力。周恩来在《“四八烈士”永垂不朽》一文中郑重承诺：“我们要为坚持完成一部民主宪法、建立民主中国而奋斗到底！”[37]在4月19日举行的追悼大会上，周恩来强调：“邦宪同志来渝从事宪草起草工作，为民主宪法的产生而努力，此次因宪草问题，回延安报告，竟以身殉。我们要来填补这个空子，使一部民主的宪法，不管什么样的破坏都要产生，中国三十五年没有一部民主宪法，我们要为民主宪法而奋斗。”[38]《解放日报》在4 月13 日社论《痛悼死者》一文中，悼念秦邦宪等人牺牲同时，呼吁人民“更要为坚持政协宪草原则的百分之百的实现而进行不屈不挠的斗争”[39]。毛泽东在4 月20日于《解放日报》发表《向“四八”被难烈士致哀》一文，认为秦邦宪等人的牺牲，将“加深中国人民对中国共产党的认识”，将“加强中国人民坚持和平、民主、团结事业的决心”，将“号召全党党员和全国人民团结起来，为和平、民主、团结的新中国而奋斗到底！”[40]

秦邦宪的一生是短暂而又辉煌的一生，他曾在危难之际负责过中国共产党的全面工作，在人生的最后阶段参与政协宪草审议活动，为党和人民作出了重要贡献。透过秦邦宪参与宪草审议活动的经历，可知中国共产党人对待政协决议是真诚的，希望通过合法的方式解决解放区地位与发展问题，与包括国民党在内各主要政治势力协商建立一个和平民主的新中国。秦邦宪最终为民主宪法而献身，他的牺牲是中国新民主主义革命的重大损失，他对政协决议的维护和同国民党、青年党的斗争，将永远铭记史册。