新时代我国钢铁产业政策发展的几点思考

□ 卢宇迪 管志杰 肖邦国

一、我国产业政策发展情况

《国务院关于当前产业政策要点的决定》（国发[1989]29号）是我国第一个明确的产业政策文件，提出了政府支持、限制及禁止发展的产业和产品，同时制定了投资优先顺序表、差别化税率和利率。“产业政策”一词在官方文件中最早出现可追溯到《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，该文件1983年由国务院组织起草，1986年经六届人大四次会议审议批准。

产业政策是将中央在一定时期内为实现产业发展目标，直接或间接采取各类政策的综合，主要通过经济、法律、行政等手段来实现[1]。具体作用形式可以表现为税收优惠，土地、信贷等补贴，工业园、出口加工区，科研补助，经营特许权，政府采购，以及中美贸易摩擦所涉及的关税和贸易保护政策，等等。产业政策一般涉及上述措施中的1个、2个或更多，即只要针对特定产业并会影响该产业发展的政策都可以称为产业政策。

总体看，随着我国社会经济不断发展、社会主义市场经济体制不断完善，产业政策经历了优先支持重工业，优化农、轻工、重工业结构比例，注重配合运用宏观调控政策等阶段，直接的行政手段逐渐向利用法律、金融、税收、财政、信息等间接的、经济的方式转变。十八大以来，我国产业政策更加注重以市场决定资源配置，注重指导产业进行适应性调整，引导产业向发挥比较优势、强化市场功能及稳增长的方向转变。

二、我国钢铁产业政策发展情况

钢铁工业是我国工业的基础，其发展程度是衡量国家综合经济实力的一项重要指标。作为产业结构调整政策的总纲，1994年我国发布的《90年代国家产业政策纲要》中明确提出要努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的矛盾，使之逐步与整个经济发展相适应。本着“统筹规划、合理布局、突出重点、尽力而为、量力而行、注重效益”的方针，加快基础设施建设和基础工业发展。

2005年，国务院颁布《钢铁产业发展政策》，这是我国首个钢铁产业政策，从产业技术、产业规划、布局调整、企业组织结构、行业准入及贸易政策等方面对钢铁工业的未来发展进行了规划。

“十三五”时期，我国钢铁产业政策以化解过剩产能为主题，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持、突出重点、依法依规，积极稳妥推进过剩产能有序退出。2016年，国务院发布了《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，从环保、能耗、质量、安全、技术等角度，对钢铁产业化解过剩产能进行了全面部署。

1.我国钢铁产业存在的问题

随着我国钢铁行业在控制总量、淘汰落后、企业重组、技术改造、优化布局等方面的结构调整和优化升级，钢铁产业已经步入以切实增强企业素质和国际竞争力、加快钢铁产业由大到强转变的阶段。

同时，我国钢铁产业发展不平衡、不充分的问题也更加突出，具体体现在产品质量、绿色发展、企业管理水平、服务质量等方面。如，部分高精尖领域的基础零部件、元器件、重大装备所需钢铁材料难以有效满足需求[2]，我国每年有300万～400万吨高端钢材仍依赖进口[3]；宝钢、太钢、德龙、邯钢等钢铁企业的清洁生产水平已达到国际领先水平，但仍有部分钢铁企业的环境治理不容乐观、意识较为薄弱，两级分化明显[4～5]；部分企业已经将精益管理等理念引入各生产环节[6]，但也存在粗放发展、质量难以保证甚至落后的钢铁企业；部分企业已经实现服务化转型，实现“生产+服务”模式和产业链价值最大化[7]，但仍有部分企业在为下游用户提供售前、售中、售后服务的能力方面严重不足。

2.政府与市场的角色

实现我国钢铁产业由大到强的重要基础是提高全要素劳动生产率水平。一是通过技术创新，提高现有产品质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地和资本等生产要素配置到更高附加值产品的生产过程中。因此，从市场角度看，需要有一个准确反应各种要素相对稀缺性的价格体系，进而倒逼企业按照比较优势选择产品和技术。从政府的角度看，一是应在市场公平竞争失灵条件下发挥作用，如开展行业淘汰落后，优化市场竞争结构[8]；二是更多承担基础科学研发应用和技术创新，如投资大、周期长、利润低、见效慢的基础材料开发。三是在产业升级涉及民生的领域发挥作用，如环境治理、职工安置等。

就产业政策而言，政府和市场的角色应该是兼容、互补、相互增进的。充分竞争的市场机制是政策执行效率的基础，没有政府的调控，市场也将难以纠正由于外部因素带来的缺陷。

3.结构性产能过剩与宏观调控

近年，我国坚决淘汰钢铁行业落后产能，引导产能有序退出。一方面，行业结构持续优化，2017—2019年，我国黑色金属冶炼和压延加工业产能利用率分别为75.8%、78.0%、80.0%，分别较上年提高4.1、2.2、2个百分点。另一方面，根据国家发改委观点，钢铁、水泥等行业产能利用率在80%～85%即属于合理区间[9]：一是企业应对生产经营过程中的各种意外冲击，有必要保持一定的过剩产能；二是在市场经济条件下，适度富余有利于激发市场竞争，推进企业的技术进步。

目前，我国化解钢铁过剩产能取得了阶段性成果，但仍任重道远，阻碍钢铁产业升级、技术创新的根本问题在于产能结构性过剩。早期钢铁产业政策具有一定的“扶大限小”倾向[10]，产业培育政策通常重点对企业的产能投资与生产进行支持[11]，强化了企业规模扩张的冲动，一定程度导致了产能过剩。同时，政府对国有企业的保护在一定程度上促进了投资，即使面临严重亏损，这些企业也不会破产，从而造成发展动力的扭曲。在钢铁行业产能结构性过剩严重的情况下，市场恶性竞争态势明显，企业疲于应付，给产业结构调整、转型升级相关政策的实落实施造成了巨大阻力。

三、对新时代我国钢铁产业政策的思考

1.新时代钢铁产业发展方向

一是提高发展质量。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。钢铁产业要主动适应新的变化，不断提高钢铁产品供给质量和服务水平，形成品牌消费，夯实钢铁产业竞争力基础。

二是推进绿色发展。随着绿色生产和消费的法规制度逐渐确立，能源生产和消费革命不断推进。基于此，行政管理部门不断提高污染排放标准，强化排污者责任，健全并落实环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。钢铁行业将进一步加强对环保工作的重视，积极全面实施绿色转型升级改造，构建企业环保信用，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，解决突出环境问题，持续研发节能低碳技术，引导工艺流程结构调整，落实减排承诺。

三是发展智能制造。钢铁产业将继续坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，建立防范产能过剩、高负债的长效机制，顺应新科技革命发展潮流，加快智能制造领域的探索和实践，提升生产自动化、库存、营销等关键环节的智能化水平，实现高性能钢铁产品的全生命周期智能化设计。加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育世界级先进制造业集群。

四是强化创新能力。未来，我国钢铁产业应重点定位制度创新、管理创新、服务创新和协同创新；在推广应用成熟适用技术的同时，打造行业关键技术、共性技术、前沿技术的协同创新中心，整合创新资源，优化以企业为主体的市场化创新体系，培育一批引领行业发展的国际化创新企业、大师级领军型创新人才；瞄准世界科技前沿，强化基础研究，加强应用基础研究，突出关键共性、前沿性、颠覆性技术创新。

五是全面扩大开放。我国钢铁产业有较强的国际竞争力，具有走出去的良好基础，将继续紧抓“一带一路”发展建设带来的战略机遇，依托产品、技术、管理等方面的优势，推进国际产能合作、产业链建设、工程设计施工、技术开发、人才培训等领域的合作共赢，坚持“引进来”和“走出去”并重，形成“陆海内外联动、东西双向互济”的开放格局。

2.我国钢铁产业政策发展建议

一是尊重市场。钢铁产业政策应继续强调和坚持市场引导为主，注重建立有效市场所需的制度安排，通过克服“市场失灵”，帮助化解产业发展的瓶颈。一方面，推动已失去竞争力的产业转型、升级或退出；另一方面，进一步完善市场，推进市场化改革，尊重市场在资源配置上的主导作用。

二是鼓励公平竞争。产业政策所扶持的对象应是具体的细分领域，而不应该是特定的企业。企业应在同一市场环境中公平竞争，优胜劣汰；任何做得好的企业都应有机会获得和分享产业转型和发展所需的政策支持及行业红利。同时，宜注重产业转型升级过程中的知识产权保护，为公平竞争营造良好的市场环境。

三是谨慎调控。考虑地方财政收入、就业等因素，政府在产业选择和扶持方面更容易倾向于资本密集型产业和企业。而从政府所扮演的角色看，对市场进行干预的目的只有一个，就是化解产业转型和发展的瓶颈。因此，宜对市场谨慎干预，鼓励产业多元化、自由发展，实现不同所有制企业的共同繁荣。

四是有评估机制。在产业政策的执行过程中，易出现全国“一盘棋”的情况，而未充分考虑当地实际情况。随着主管人员变动，地方产业发展重点和思路往往不能从一而终。因此，宜建立评估制度，对于产业政策实施效果进行独立评估，及时总结成功和失败的经验，避免国家和社会资源的浪费。

五是有退出机制。产业政策的作用应是在短期内帮助产业突破瓶颈，而不应是对产业进行长期保护。产业政策除了应具有尊重市场、不限制竞争和谨慎干预等特征外，也可在评估机制的作用下建立落实退出机制，避免由于保护政策不退出而创造的“特殊利益群体”在国家政策上讨生活，成为产业发展的阻碍。