苏皖流域横向生态保护补偿机制建设实践与完善对策研究

谈俊益 林囿任 王子轩 郭国冕

（1. 江苏省工程咨询中心，江苏 南京 210003；2. 南京大学环境规划设计院集团，江苏 南京 210093；3. 江苏省环境科学研究院，江苏 南京 210036；4. 河海大学农业科学与工程学院，江苏 南京 210098）

一、引言

流域横向生态补偿机制是建立在政府合作基础上，通过上级政府的指导监督，协调流域上游环境保护者与流域下游环境受益者之间利益纠纷的有效手段[1]。制度的核心在于将流域上下游联合成为利益共同体，共同促进流域大保护格局的形成[2]。

本研究结合安徽省人民政府和江苏省人民政府在长江流域横向生态保护补偿机制建设上的尝试，在对两省现有补偿机制实施效果的调研中，发现了一些当前机制建设中存在的一般性问题，及时总结， 提出优化改进对策，对于目前全国其他省级流域跨界生态保护补偿机制的完善，提供一定的借鉴。

二、苏皖流域横向生态保护补偿机制建设实践

（一）流域横向生态保护补偿机制的探索建立

为贯彻落实财政部、原环境保护部、发展改革委、水利部印发的《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》，深化长三角区域水污染防治协作机制，促进长江流域水环境质量持续改善，江苏、安徽两省于2018年12月签订了《安徽省人民政府、江苏省人民政府关于建立长江流域横向生态保护补偿机制的合作协议》。协议主要包括以下几个方面的内容：

1. 关于补偿考核断面。本着“先易后难，双方自愿”的原则，确定以滁河陈浅断面作为补偿考核断面。主要考虑：一是滁河为长江一级支流，具有一定的影响力；二是长江干流涉及上下游省份较多，影响较大，应多省联动或由中央部委统一组织实施；三是其他跨界断面存在责任划分难或影响力偏小等问题。

2. 关于补偿方法。按照“谁超标谁补偿、谁达标谁受益”的原则，参照财政部主导的安徽、浙江两省新安江流域横向生态补偿试点做法，两省商定以生态环境部对滁河陈浅断面的月度监测数据和年度考核结果为依据，以生态环境部与两省政府签订的水污染防治目标责任书确定的年度水质类别目标作为补偿参考指标。

3. 关于机制建设。协议中明确了建立联防联治机制、重大规划（方案）合作协商机制、探索统一环保政策标准、探索流域共同治理等条款，搭建上下游联动、合作共治的政策平台，共同推进长江流域的生态保护修复。

（二）生态补偿执行情况

为促进苏皖跨省界区域协作和联防联控，2018年南京市生态环境局牵头，组织安徽省滁州、芜湖、马鞍山、宣城等相关相邻城市生态环境局，以及省内相关设区市生态环境局签订了《南京都市圈生态环境保护框架协议》。2019年为推进滁河流域水环境质量改善，南京市江北新区管委会与安徽省来安县政府，签订了《顶山—汊河跨界一体化发展示范区共建框架协议》；南京市浦口区政府与滁州市南谯区政府签订了《浦口—南谯跨界一体化发展示范区共建框架协议》，建立健全跨省界合作协商机制，搭建上下游联动、合作共治的政策平台，共同推进长江流域的生态保护修复。

为促进协议补偿断面水质改善，两省制定《浦口—南谯跨界一体化发展示范区建设工作浦口实施方案》和《浦口—和县跨界一体化发展合作总体实施方案》，浦口—南谯17.75平方公里一体化示范区先行区建设工作已纳入《中共南京市浦口区委全面深化改革委员会2020年工作要点》。全面推进河长制工作，充分发挥河长作用，压紧压实各级河长责任，落实落细巡河、治河、护河责任制。

苏皖协议中涉及补偿断面为滁河陈浅断面，该断面为安徽省国考断面，由生态环境部通过采测分离监测水质数据、认定水质状况，据初步了解该断面2019年水质类别为Ⅲ类。拟有江苏省补偿安徽省2000万元，补偿资金全部拨付至滁州市。

三、存在的主要问题

目前，在苏皖流域横向生态保护补偿机制建设中，还存在以下四个方面亟待解决的问题：

（一）补偿机制尚未实现流域全覆盖

按照协议的内容，现行的补偿方式以跨界河流典型考核断面的水质为标准，通过水质的变化情况进行一个双向的补偿，水质达标时，由下游补偿上游，水质不达标时，由上游补偿下游，进而促进上游环境保护者与下游利益获得者的双赢。但在实际实施过程，因未把支流河道的水质列入补偿范围，支流河道的环境保护者对改善水质的贡献不能得到体现，进而影响其参与环境保护的积极性，不利于整个流域生态环境的改善。

（二）水质监测标准有待进一步完善

目前两省参照财政部主导的安徽、浙江两省新安江流域横向生态补偿试点做法，以生态环境部对滁河陈浅断面的月度监测数据和年度考核结果为依据，以生态环境部与两省政府签订的水污染防治目标责任书确定的年度水质类别目标作为补偿参考指标。

（三）补偿资金保障不足

目前补偿资金来源渠道单一，仅为政府财政资金，金融资本、社会资金、银行贷款等社会和金融资本融入不足，对多元化的资金渠道来源、管理、使用以及回报机制研究力度不足，难以形成健全、规范、完善的生态服务付费市场机制，水环境区域补偿资金来源依靠财政资金“一家扛”的局面仍待破解。

（四）补偿资金标准偏低

根据《协议》内容，每年补偿资金范围在2000～4000万元之间，由安徽省和江苏省政府自行出资补偿。对照2012年开展的新安江流域生态保护补偿试点，其补偿资金为5亿元，以及“引滦入津”水环境生态补偿，河北与天津共同出资6亿元作为补偿专项基金（共3年期限）。在生态补偿资金标准较低的情况下，流域生态环境质量的提升难以得到较好的实现。

四、优化改进对策

（一）建立覆盖全流域的生态补偿

一是强化全流域意识。省级政府需要从流域整体的角度加强对流域各市、区、县地方政府的引导，统筹促进流域生态补偿机制的共建、共治，推动流域大保护的总体格局。二是建立覆盖全流域的生态补偿机制。生态补偿应考虑将主要入滁河的支流河道的水质列入补偿范围，提升末端环境保护者的积极性，实现生态补偿机制的全覆盖。

（二）优化水质监测方法，建立动态监测标准

建议参照国家长江排污口排查整治要求，推进滁河入河排污口排查、监测、溯源，形成“一口一档”、“一口一策”。对于水质监测，两地应在继续执行好滁河协议的基础上，在主要的支流补充设置次级监 测点，作为滁河陈浅断面水质的参考点。

（三）拓展补偿方式，完善多元化补偿

流域生态补偿模式按照不同主体发挥的作用不同可分为政府补偿、市场补偿和社会补偿模式，实现流域多元化生态补偿，需着力推进补偿模式从“输血型”补偿为主向“造血型”补偿为主转变，发挥好政府的主导作用，通过政策引导市场补偿的进行；发挥市场在社会资源配置中的作用，让社会公众通过各种渠道参与到生态补偿制度中，通过三元主体补偿模式的耦合构建多元生态补偿模式。

（四）规范补偿资金使用，提升补偿标准

一是设立专项基金。参考“引滦入津”水环境生态补偿机制，建立覆盖全流域的生态补偿基金，作为全流域内各相关市、县等行政单元开展生态保护补偿的专项补助资金。二是提升补偿标准。两地省级政府应进一步提升专项补偿力度，逐步提升补偿标准，根据地方社会经济发展特征，以及生态环境面临的关键问题，制定行之有效的激励调节机制，激发企业环境治理的主体责任，实现社会组织和公众共同参与的共治格局。