全面小康目标下“三农”领域的挑战和优化路径

张成鹏，李梦琪，郭沛

（中国农业大学经济管理学院，北京 100083）

2002年党的十六大首次提出全面建设小康社会奋斗目标，指出统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入是全面小康的重大任务。2007年党的十七大对全面建设小康社会提出了更高要求，指出解决好三农问题事关全面小康大局。2012年党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的新要求和新愿景，指出要加大对农村的扶持力度。2017年党的十九大号召“决胜全面建成小康社会”，指出要突出抓重点、补短板、强弱项。2020年中央一号文件以抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康为题，强调面对国内外明显上升的风险挑战和经济下行压力加大的复杂局面，脱贫攻坚还有一些最后堡垒必须攻克，全面小康“三农”领域还有一些突出短板必须补上，应当坚决打赢脱贫攻坚战，加快补上农村基础设施和公共服务短板，保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收，加强农村基层治理，强化农村补短板措施。因此，在全面建成小康社会的决胜时期，立足“三农”领域近年取得的发展成就，结合中央一号文件内容，着重分析现阶段突出问题并提出优化路径，对于实现全面小康目标具有重要意义。

目前学术界相关研究主要聚焦主题有：1）我国“三农”领域的发展成就。十八大以来，“三农”领域在党中央高度重视下迎来空前的发展机遇并取得历史性巨大成就[1]。陈锡文[2]认为21世纪我国粮食产量和农民收入的增长取得了骄人成绩。赵颖文和吕火明[3]研究指出我国主要农产品供给能力不断提升，农业农村基础设施明显改善，科技进步促进农业转型升级，农村各项改革逐步推进，新兴业态发展涌现，农民饮食结构和收入水平、消费水平呈现提升趋势。王亚华等[4]认为农产品消费总量和消费结构发生重大变化，涉农电商、物联网和大数据等农业产业新领域，有力推动了我国农业产业整体发展，并进一步拓宽了农民增收渠道。2）我国“三农”领域存在的风险和挑战。魏后凯和张瑞娟[5]通过构建《农村全面建成小康社会评价指标体系》，得出政治民主、社会发展和农村环境是农村全面建成小康社会的短板，特别是农村居民文教娱乐消费支出比、村民参选率、农业源化学需氧量排放量、农业源氨氮排放量、农村人口平均受教育年限、化肥施用量、农田地力等级7项指标是全面小康的难点所在。李春根[6]认为“三农”方面存在公共文化服务资金和人才缺乏、城乡收入差距扩大、教育和医疗设施落后、脱贫攻坚任务艰巨、偏远农村地区党政建设不足等问题。王丽娟等[7]通过对比全面建成小康的目标任务发现我国粮食生产结构性矛盾凸显，质量有待提升，脱贫攻坚任务艰巨，实现城乡基本公共服务均等化难度大，公共文化供给不足，乡村治理能力尚需提升，环境保护压力较大，农村内部差距显著。3）我国“三农”领域全面小康的路径选择。陈锡文[2]认为决胜全面小康要出台有力的支持政策，增加农民在农村发展的机会，实现基本公共服务城乡均等化。李春根[6]提出要通过关键政策结构的优化调整与政策执行的重点倾斜，补齐全面建成小康社会的关键“短板”，提升全面建成小康社会的水平和质量。王丽娟等[7]在农业供给侧结构性改革、脱贫攻坚、城乡公共服务一体化、精神文明建设、自治机制完善、生态环境优化、欠发达地区发展等方面提出了可行性较强的对策。以上研究为全面建设小康社会提供了宝贵借鉴。

近年来，随着国内外形势不断变化和农村各项工作不断推进，我国“三农”领域出现了一些阶段性的风险和挑战，或将一定程度上影响全面小康目标实现。因此，有必要结合2020年中央一号文件中提出的工作任务，着重剖析现阶段“三农”领域的新型风险和挑战并谋划优化路径，为实现全面小康和脱贫攻坚任务提供有益借鉴。

1 “三农”领域的发展成就

1.1 粮食产量稳步提升

21世纪以来，我国不仅通过税费改革、农业补贴和粮食购销市场化改革等强农惠农富农政策激发农民生产积极性[8]，而且通过改善粮食生产条件，严守耕地红线，提高农业科技化水平等举措促进粮食产量稳步提升。根据统计数据测算，我国粮食总产量整体呈现上升趋势，由2015年的62144万t增加到2019年的66384万t。2019年粮食总产量比1949年的11320万t增长4.86倍，比1978年的30477万t增长1.18倍，增产效果明显。此外，我国玉米、谷物、肉类等农产品总产量和单位生产能力位居世界前列，其中，禽肉产量长期居于世界第三，谷物单产能力处于世界领军地位[4]，为“谷物基本自给，口粮绝对安全”提供了保障。

1.2 农民可支配收入不断增加

随着创新创业拓宽农民增收空间，要素出租、入股分红模式逐步推广，农村集体产权制度改革政策红利进一步释放，农村居民人均可支配收入不断增长，由2015年的11422元增长到2019年的16021元。伴随着农民可支配收入的提高，收入结构也发生了一定改变。其中，工资性收入逐步增多，2015年首次超过农民家庭经营收入，成为第一大收入来源，说明农民外出务工就业机会增多，对农业经营依赖性下降，收入结构得到一定改善[9]；转移性收入数量也不断提高，说明国家对于农村居民的帮扶力度持续加强，这对于贫困人口的社会保障具有重要作用。

1.3 脱贫攻坚成效显著

党的十八大以来，农村贫困人口数量大幅度减少，贫困发生率显著降低，异地扶贫搬迁建设任务基本完成，贫困地区群众出行、上学、看病、饮水、用电和通信等长期存在的老大难问题普遍解决。我国贫困人口从2012年年底的9899万人减少到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，贫困县从832个减少到52个，贫困村从12.87万个减少到2707个（http://www.cpad.gov.cn/art/2020/4/30/art_2359_126602.html）。2019年全国共有1109万农村贫困人口实现脱贫，344个贫困县脱贫摘帽，500万人解决“两不愁三保障”问题，贫困发生率下降1.1%；“三区三州”地区贫困人口减少129万人，贫困发生率下降6.2%，脱贫攻坚相关项目完工率和资金到位率均超计划目标，为2020年脱贫攻坚目标任务如期全面完成奠定了良好基础。

1.4 农村人居环境明显改善

2018年以来，全国各地积极学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验，推进农村厕所革命、村庄清洁行动、农村生活污水治理等专项部署，农村人居环境整治由点到面逐步展开，农民生活条件逐步改善。农业农村部数据显示，2019年中央安排财政资金70亿元，引导和推动有条件的农村普及卫生厕所，推进厕所革命，农村卫生厕所普及率现已经超过60%，促进农民生活习惯改变和思想观念提升；目前全国90%以上的村庄开展了清洁行动，先后动员3亿人次参加人居环境整治工作，农村生活垃圾收运处置体系覆盖全国84%以上的行政村，相当比例农村的村容村貌明显改善；农村生活污水治理梯次推进，对生活污水集中处理的行政村数量逐步增加，仅2019年上半年，新开工的农村生活污水处理设施数量达8万多座，处理能力稳步提升，绝大部分村庄人居环境有明显改观。

1.5 农村各项改革逐步深入

近年来，我国农村土地制度改革和农村集体产权制度改革不断深入，新型农业经营体系更加完善，农村综合性改革方案逐步落实。农村土地制度改革方面，“三权分置”初显成效，土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成，土地承包到期再延长30年试点工作已经展开。截至2018年底，全国共有1200多个县（市、区）、1.8万多个乡镇建立了农村土地经营权流转服务中心，逐步构建了符合农村实际和土地产权流转交易特点的制度框架。农村集体产权制度改革方面，截至2019年底，已有12个省份、39个地市、163个县（市、区）开展改革试点，覆盖80%左右的县（市、区），确认集体成员5亿多人，农民获得了实实在在的获得感与幸福感。新型农业经营体系建设方面，新型主体不断发展壮大，懂经营、会管理、有文化的新型职业农民活跃在田间地头。截至2019年7月底，全国依法登记的农民合作社达220.7万家，家庭农场约60万家，产业化经营组织约10万家，社会化服务组织约为115万家，新型农业经营主体共计约400万个，同时新型职业农民人数超过1500万人。

2 全面小康目标下“三农”领域的主要挑战

2.1 农产品保供存在压力

2.1.1 肉类供给量或持续短缺 受非洲猪瘟的影响，2019年猪肉供给量明显不足，价格随之创下历史新高。据中国畜牧业信息网数据，2019年11月猪肉价格上涨至54.91元/kg，相较于2019年1月的23.16元/kg，上涨了137.1%。随着气温不断上升，存在猪瘟疫情再次爆发的风险。即使非洲猪瘟不再重来，生猪存栏量整体恢复较慢，短期难以达到猪瘟爆发前的水平。在猪肉产能短期无法恢复的情况下，如果发生其他突发事件，将会造成肉类供给量进一步减少。

2.1.2 农产品品质有待提升 为了提升产量和增加收入，很多农户在生产中长期过量使用化肥和农药。2000—2013年我国化肥使用量从265 kg/hm2增加到357 kg/hm2，远高于国际公认的225 kg/hm2的施肥上限[9]。2015年农业部提出化肥农药使用量零增长后，两者使用量呈现下降趋势，但仍处于较高水平。化肥过度施用会引发农作物因营养失调造成的品质下降、蔬菜中硝酸盐含量超标等问题；农药过度使用会造成过量农药残留，从而影响消费者健康。此外，为使农产品尽快成长并且色泽鲜艳，部分生产者和销售商会在水果生产、销售过程中过量使用催熟剂和膨大剂；在蔬菜运输、储存和销售环节，滥用保鲜剂和活鱼精，给农产品质量带来较大的健康隐患。

2.1.3 部分农产品进口依赖度较高 我国大豆、棉花、高粱、鸡肉等农产品进口依赖度较高，在特殊情况下可能影响粮食安全和农产品供给。由于种植利润低和进口价格低等原因，大豆进口数量近年来不断增多[10]。根据美国农业部数据测算，1995年开始我国大豆进口量持续高于出口量，2000年净进口量首次突破1000万t，2019年达到8787.5万t，大豆进口依赖度达到85%，其中美国、巴西和阿根廷三国大豆进口量约占总进口量的90%。另外，大豆产业链的育种、贸易、榨油等相关环节大多被美国跨国企业掌控，一旦中美关系发生巨大波动，主要出口国集中断供，缺口将难以迅速补齐。

2.2 农民持续增收困难较大

2.2.1 种植收入增长乏力 近年来我国农产品单位生产成本居高不下。以玉米为例，2018年成本达到2125.99元/t，是美国的2.21倍，劳动力成本约为美国的19倍，绝对数高出843.44元/t[11]。2019年8月中国对原产于美国的尿素、氯化铵、硫酸钾、磷酸一铵和三元复合肥加征25%的关税，一定程度上促进了国内化肥价格抬升，进一步提高了生产成本。此外，受制于城市管理制度和农贸市场摊位价格较高的现状，产品从田间到餐桌，要经历多层批发和零售环节，造成了“种菜的”不如“卖菜的”收入高的现象，压缩了农户的利润空间。一些大型商贩和企业，利用市场垄断地位压低农产品收购价格，进一步造成农民收入降低。

2.2.2 养殖增收面临风险 2019年爆发的非洲猪瘟使养殖户蒙受巨大损失。虽然扑杀补偿最高标准由800元/头提高到1200元/头，一旦发生猪瘟，农民损失仍然较大。2020年猪瘟存在卷土重来的可能性，若不有效防范，很可能导致养殖户收入再次受损。一些地方政府在环保工作中，对于养殖场拆迁的补偿标准设置较低，并通过停水、停电迫使养殖户限期拆除，生猪家禽来不及出售造成养殖户收入雪上加霜。此外，近年来养殖成本上升也将影响增收效果。母猪存栏量尚未完全恢复，造成猪仔价格仍处较高水平，国内外玉米和豆粕供给变动推动饲料价格上升，动物疫病防控和环保投入增加了养殖户管理运营费用，生猪家禽出栏不及时和劳动力价格提升进一步提高了养殖成本，这些变化均挤占养殖户的利润空间。

2.2.3 三产融合发展受到阻碍 为了整治违建保护耕地，国家实施了“大棚房”整治行动，一些地方政府实行“一刀切”政策，拆除了辖区内大部分休闲农业设施，其中甚至包括政府招商引资的项目。几乎没有补偿的整治行动不仅让农民无法收回投资，切断了农民增收的重要途径，而且挫伤了农民和企业的投资积极性，涉农投资热情明显下降。2019年上半年，民间资本对农林牧渔业投资额同比下降2.2%，而2018年同期则为同比增长18%。农业投资额下降，不利于农村三产融合发展和农民增收。此外，我国建设用地指标非常紧张，大部分建设用地指标批给税收较高的工业企业，农业相关项目很难获得土地，阻碍了产业发展和农民增收。

2.3 扶贫脱贫成为长期任务

2.3.1 相对贫困持续存在 我国脱贫攻坚工作取得了巨大成就，即将实现现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，但相对贫困仍将长期存在。相对贫困人群主要以老人、病患和残疾等特殊群体为主，他们劳动能力相对较低、就业创业机会较少，通常依靠低保、入股分红、爱心捐赠等措施兜底实现脱贫，仅能满足对现有贫困标准的低水平超越，很难实现家庭收入和生活品质的大幅度提升。此外，一些易地扶贫搬迁户与迁入地原居民收入还存在一定差距，增收方式转变还需要时间，教育和医疗等公共服务均等化仍需进一步推进。还有一些群众脱贫主动性比较低，对政策依赖性比较强，不愿通过自身努力增收致富，或将持续处于相对贫困状态。

2.3.2 返贫问题长期存在 在我国扶贫减贫的道路上，返贫现象一直伴随左右[12]。脱贫或即将脱贫的群众，主要面临政策弱化、自然灾害、重大疾病等方面的返贫风险。现阶段各级政府部门通过干部包保帮扶、加强监督考核等方式保障扶贫力度，但脱贫任务完成后，随着基层干部工作重心转移，或将出现中央政策执行不到位和地方支持政策弱化的情况，产生因实际帮扶力度减弱而引发的返贫现象。产业扶贫一直是我国扶贫开发的重要方式[13]，但是猪瘟等疫情、草原贪夜蛾等虫害、干旱台风等极端天气和价格波动等市场风险因素，都会明显减弱产业扶贫效果，可能造成已脱贫农户大面积返贫，甚至形成债务负担。在社会保障尚不完善情况下，贫困户因病返贫的风险很大，家庭成员一旦发生重大疾病，就容易出现“病倒一个人，拖垮一个家”“辛辛苦苦奔小康，得场大病全泡汤”的情况[14]。

2.4 农村部分改革方案有待优化

2.4.1 土地延包政策面临一定阻力 新出台的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出，“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”。土地承包关系稳定并长久不变对于农业生产具有重要意义，但是政策执行过程中或将面临一定阻力。一是在土地二轮承包后，出于“公平性”考虑，相当比例的农村一直有“三年一小调、五年一大调”的传统，部分没有此传统的村庄也计划在二轮承包到期时调整土地。如果不允许土地调整，现阶段缺地少地的农民将提出反对意见，为延包带来阻力。二是多年来由于户内继承和增人增地等原因，土地越发细碎化，阻碍了农业规模经营，影响了农业生产效率。虽然一些地区允许在村民表决同意的情况下通过土地调整或互换实现地块整合，但在稳定土地承包关系的政策框架下，有土地整合需求的村庄大多会选择审慎处理，保持现有的土地状态。延包政策落实过程中如果灵活性不足，将忽视农民土地整合的诉求，从而影响政策落实效果。

2.4.2 产权制度改革需进一步深化 农村集体产权制度改革取得了明显成效，但是仍存在一些问题。一是资产数据精确度有待提高。农村资产权属较为复杂，可能涉及国有、集体和个人等多个主体，仍有部分资产权属界定存在困难。由于账外资产纳入账内需要缴纳增值税、个人所得税和滞纳金等税费，发达地区一些集体经济组织尚未完全将账外资产纳入账内。基层人员填报数据能力有限，也会造成数据准确度不高。二是集体经济发展受到限制。部分农村集体经济组织负责人具有“赚得起，赔不起”的心理，担心出了差错被问责，不敢轻易作为，只能接受“稳赚不赔”的投资项目，限制了集体经济的发展潜力。

2.5 基础设施建设方案尚需完善

2.5.1 基础设施建设需进一步加强 截止2018年底，农村自来水普及率为81%，所在自然村饮用水经过集中净化处理的农户比例为65.3%，农村饮水安全保障工作仍有不少提升空间。随着农村家用电器增多，相对落后的农村电力设备无法完全满足居民大功率用电和高质量用电需求，电网升级改造任务较为艰巨。虽然我国硬化路里程大幅度增加，但“断头路”“卡脖路”在农村较为常见，“重建设，轻养护”使农村交通设施损耗严重，公共交通网络较为薄弱，城乡公交一体化建设力度还需进一步增强。城乡网络设施之间存在较大的数字鸿沟，已经具备移动网络的农村普遍存在有信号盲区、信号不稳定等问题，难以完全满足学校网课教学和农民通过网络销售农产品的需要。

2.5.2 “厕所革命”产生一定困扰 自2015年开展“厕所革命”以来，农村改厕工作取得显著成绩，但是也出现了一些地区改厕目标过高，工作操之过急的问题。在严重缺水和冬天冰冻时间较长的地区，推行的水冲式厕所可能由于水土不服造成长期被闲置；在粪污处理配套服务不健全的地区，抽液服务的价格较高（以山东某村为例，每次抽液费用约40元，夏季至少抽液4次），为了减少抽液费用，有些农户将储粪桶凿洞，任由液体下渗；有些老式厕所原本建在屋檐下，为了完成改厕任务，基层干部强行“破路拆屋”；有些厕所刚改不久就出现马桶冲不出水、排泄物处理系统不过关等问题，并且由于维修人员不足、费用高，厕所陷入维修难的窘境。一些地区花费大量财政资金改造的厕所，不实用、不能用，没有让农民享受到满足感和获得感，而且带来了新的困扰。

2.5.3 能源替代工作尚须改进 推行清洁煤的地区，个别地方政府采购的清洁煤价格偏高，煤质较差，甚至造成了一氧化碳中毒情况；推行“气代煤”和“电代煤”的地区，虽然设备购置、工程施工的费用得到一定减免，但是村民支出依旧增加。以山东某村为例，气代煤安装过程中，管道费用和取暖设施费用由政府承担，但是暖气片费用由农民支付。整个取暖季，使用黑碳取暖约需2000元，清洁煤取暖约需2800元，而气代煤取暖约需3000元。该村规定，对于气代煤用户，前三年每户补贴1000元，三年后补贴方案尚未确定，如果继续补贴，地方财政压力过大，如果不继续补贴，农户负担过大。此外，使用气代煤设备对于农村老人有一定难度，该村近1/3已安装设备处于闲置状态。电代煤由于耗电多并且取暖效果较差，该村使用和安装人数更少。

2.6 公共服务难题亟需解决

2.6.1 农村教育力量普遍薄弱 由于多数农村条件艰苦且工资待遇较低，难以吸引优秀教师，也难以留住年轻教师，教师队伍流失严重。据教育部统计，2018年乡村教师人数为290万名，比2015年减少了40万名。乡村教师队伍结构不协调，英语、音体美和信息技术等学科老师普遍欠缺[15]。我国农村地区办学条件参差不齐，缺乏网络设施很难让农村地区孩子享受到优质网课资源。此外，我国农民职业教育发展相对滞后，难以适应农业现代化进程，阻碍了我国农业产业发展和农民个人价值实现[16]。

2.6.2 农村医疗保障亟需健全 基层医疗机构中医生水平有限、医疗设备简陋，通常仅能接诊头疼、发烧、腹泻等病人，难以处理比较严重的疾病。现行医疗报销制度存在一定不足，如果基层医院不开具转诊单，病人在上级医院就诊的报销比例将远低于县域内基层医院；而基层医院考虑到经营收益，开具转诊单的积极性较低。为了节省治疗费用，农民大多选择在基层就医，出现延误疾病最佳治疗时机的现象。基本药物制度政策的不确定性、基本药物的低利润以及药品在农村地区配送的高成本，使得基本药物配送不够及时和全面，没有发挥低价药品的应有作用，农村居民用药困难相对较大[17]。

2.6.3 农村养老问题较为突出 民政部数据显示，我国农村留守老人数量超过5000万，养老问题比较突出。一是农村老年人健康状况较差。据山东社科院2017年调查数据，农村老年群体中身体无大病的仅占10.9%，患心脑血管疾病的高达50.9%，医疗负担和看护需求较重。二是老年人经济压力较大。很多老年人没有从事农业种植或外出打工的能力，领取的养老金非常有限（以山东某县为例，60岁以上老人每月仅约120元），很难应对生病等突发难题。三是老年人心理健康问题突出。由于年轻人大多外出工作，很多老年人成为事实上的“孤寡老人”，容易形成亚健康的心理状态，甚至产生轻度抑郁[18]。

3 全面小康目标下“三农”领域的优化路径

3.1 深化农业供给侧结构性改革

3.1.1 加大肉类供给保障 地方政府要定期对养殖场户进行疫病防控培训，完善企业疫情上报机制以及应急处理机制，提升养殖户抵御风险能力和经营能力。着力加强进口家禽肉类检疫力度，在境外建立检疫站，减少境外疫情输入风险。加强生猪产业供应链建设，引导屠宰加工企业向养殖集中区转移，减少活猪长距离调运。完善冷链物流运输体系，实现从“运猪”向“运肉”转变，减少疫情传播风险。切实打通环评、用地、信贷等项目建设障碍，严格落实扶持生猪生产的各项政策举措，严格规范地方环保措施，坚决制止各地随意扩大禁养区范围的行为。通过支持畜牧业和渔业生产发展，实现肉类供给水平全面提升。

3.1.2 加强农产品品质监管 农业农村部门要从生产端入手，帮助农民测土配方，明晰自家土地成份含量，以便科学施肥，减少用量。加强有机肥加工项目建设，将厕所抽液和生活垃圾用于有机肥生产，降低有机肥成本，提高农户使用有机肥的积极性。加强农药减药技术和高效喷药机推广，提高打药效率，防止农药过度使用。加强对农产品流通环节的监督，规范流通环节质量安全检测程序，采用多样化的抽查方式，杜绝各种食品添加剂在流通环节中的滥用。不断完善农产品质量追溯体系，及时发现问题并追溯原因，惩处不良商贩，杜绝违法行为。

3.1.3 利用好国际市场保障国内需求 在提升国内供给能力的同时，要利用好国际市场以保障国内需求。继续实施大豆振兴计划，通过提高资金、技术和人才战略配置，在东北地区建设一批大豆生产基地和优质大豆保护区，稳固提升大豆产能。充分利用国内需求优势提升谈判能力，着力推动更大范围内的国际商业合作，破除大豆进口的单一依赖。加强对大豆企业的支持力度，通过增持股份甚至控股增强企业实力，提升国际市场竞争力，改善大豆控制权由外资掌控的局面[10,19-20]。通过投资合作方式，在国外建设大豆生产基地，保障有效供给。对于棉花、高粱等农产品，国家应在提高产量的同时，提升利用国际市场满足国内需求的能力。

3.2 不断拓宽农民增收渠道

3.2.1 着力提高农户种植收入 地方政府要引导农民走标准化、精品化种植之路，积极培育农产品公共品牌，提高产品附加值。着重加强农村物流网点建设和电商人才培训力度，推动农产品上行。着力培育新型农业经营主体，通过土地流转、托管、互换并块、联耕联种等方式发展适度规模经营，充分发挥规模效应，降低生产成本，促进农民增收。此外，鼓励大型商超建立自营的农产品生产基地，实现农超对接，切实减少中间流通环节。地方政府应优化城市管理制度，增加农产品销售场所，降低农贸市场摊位费用，有序发展“地摊经济”，畅通农产品销售渠道。

3.2.2 化解养殖户经营风险 相关部门应健全完善养殖业经营风险预警机制，加强风险防控力度，提高养殖户在生产资料采购、疫情防控、产品出售等各环节的运营能力。通过补贴等方式鼓励保险公司完善产品种类，并提高养殖户通过商业保险减少损失的意识[21]。地方政府应当合理设定拆迁补偿标准和整改周期，帮助养殖场异地重建和转型升级；鼓励实行“市场运作、企业收储、财政补贴”的方式，及时收购养殖户即将出栏的家禽并进行屠宰收储，防止因产品滞销而被迫压栏造成的损失。养殖户应善于利用饲料成本价格指数及“保险+期货”等金融工具，化解饲料成本极端上涨风险，提高本地青绿饲料使用比例，针对生猪家禽生产阶段合理饲喂，科学规划出栏时间，避免饲料浪费。科学合理选择仔猪品种，依托当地特色品种进行种猪改良，通过新品种规模化推广降低猪仔成本[22-23]。

3.2.3 保障三产融合发展 各级政府要慎重地制定农业相关政策，避免朝令夕改，通过宣传让农业投资者充分理解政策，避免因政策误读而造成损失。国家要将鼓励三产融合发展落到实处，优化三产融合发展项目的审批流程，落实一站式办理，专列一定比例土地指标用于三产融合发展，积极落地农产品精深加工项目，提高农产品附加值。各地要因地制宜，充分挖掘乡村生态休闲、旅游观光、农耕体验、康体养生、教育科普、文化节庆等项目潜力，大力发展休闲农业和观光农业，着力打造城市“周边游”“一日游”项目，逐步完善景区附近餐饮和住宿配套，促进产业融合发展。

3.3 巩固提升脱贫攻坚成果

3.3.1 建立解决相对贫困的长效机制 在相对贫困、多维贫困、共享繁荣的理念下，制定城乡统筹的、由多元标准组成的相对贫困标准体系，或者根据经济实力制定更高标准的相对贫困减缓政策[24]，建立解决相对贫困的长效机制。根据致贫原因、城乡区域等因素细化相对贫困人群救助办法，对于病患、残疾和鳏寡孤独等特殊群体实行政策倾斜，为其提供较多的资金补助和营养援助；对易地搬迁的扶贫对象，要完善后续配套政策，提供均等化的公共服务，加大产业扶持和就业创业培训，帮助他们转变生计方式，实现既“挪穷窝”又“换穷业”；对于脱贫主动性比较低的群众，要坚持扶贫与扶志、扶智相结合，可以借鉴国外有条件转移支付的做法，要求受助对象参与力所能及的村级服务事务，鼓励其通过工作换取救助，从而激发脱贫的内生动力[25]。3.3.2 有效切断返贫路径 扶贫办要与农业农村、林业等业务部门、行业协会和相关企业积极对接，建立贫困户返贫风险预警机制，对可能出现的返贫风险制定有针对性的应急预案[12,26]。产业扶贫发挥重要作用的地区，有关部门应从生产、管理和销售等多角度监测风险并制定应急方案。积极开发与涉农产业相关的信贷和保险产品，建立“政府+保险公司+新型农业经营主体”的农业灾害分摊机制，进一步推广保单抵押贷款等金融产品[27]，充分发挥保单作用。着重提高贫困人口保健意识，加强疾病预防培训和健康教育，有条件地区定期对贫困人口和低收入老人体检，降低因病致贫概率。2020年5月京东发起公益活动，计划投入300亿元向全国包括已经脱贫的建档立卡贫困户每人每年提供1000元购药补助。鼓励企业从助农脱贫投身到防农返贫事业中，增强社会保障力量。

3.4 不断优化农村各项改革方案

3.4.1 进一步优化土地制度改革政策 土地延包政策关乎未来农村发展，应在充分考虑农民意愿和诉求基础上进一步完善实施方案，以便减弱政策执行阻力。应当充分听取农民对于土地延包的政策建议，在“大稳定”的前提下给予农民一定自主权，充分尊重“村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意”的决策方式，充分考虑农民的公平诉求和调整意愿，最大限度地调动农民生产积极性。此外，在通过土地流转和社会化服务实现规模经营的基础上，总结推广安徽怀远、河南商丘等地实施“一户一田”的先进经验，通过出台奖补政策鼓励农民通过土地互换并块或者适度调整实现“一户一田”，缓解土地细碎化状况，提高粮食生产效率，释放土地改革红利。

3.4.2 不断深化农村集体产权制度改革 国家应当在一定时期内取消资产纳入账内的相关税收，增强集体经济组织资产纳入账内的积极性。县镇两级政府可以组织专门的资产权属公证队伍，帮助村集体厘清国有和集体之间、村级和组级之间的产权争议，尽可能明晰产权归属。完善以及适度简化农村集体资产填报表格，加强对资产填报人员的业务培训，确保数据准确。地方政府应适时组织集体经济负责人外出学习先进发展经验，根据地方特色，通过物业租赁、乡村旅游、特色产业、优质农业等方式发展集体经济。加强对集体经济组织的支持力度，通过县域内基础设施项目同等条件下优先由村集体经济组织承建等方式帮助其获得经营收益。

3.5 因地制宜推进基础设施建设

3.5.1 进一步加强基础设施建设 严格落实农村饮水安全保障地方行政首长负责制，通过财政专项补助、地区结对帮扶、社会力量资助、农民自发集资等办法实现供水设施升级改造。着重完成“三区三州”和抵边村寨电网升级改造攻坚计划，进一步推进农村电网改造升级，向社会资本放开增量配电网投资管理业务，切实满足农村消费升级、产业发展和“煤改电”用电需求。在完成具备条件建制村通硬化路和通客车基础上，加快推进村组道路、入户道路建设，着力改造断头路、卡脖路，强化道路建养一体化，通过出让冠名权和广告权筹集养护资金[28]。根据需要增加农村公交线路，推进城乡公交一体化建设。持续加大农村移动网络建设力度，推动行政村光纤网络和第四代移动通信网络全覆盖，解决农村网络信号不佳问题，保障学校移动网络质量，推进电商产业所需网络提档升级。

3.5.2 合理确定改厕目标 上级部门制定的硬性考核任务，是基层改厕工作急于求成的最主要原因。应根据地方实际情况，实事求是制定厕所革命推进方案和任务数，充分考虑农村改厕工作各项难题，坚持分类推进，注重实效。对于厕所建在屋檐下等特殊情况可以暂缓改厕，对于自来水缺乏等改厕难度较大的地区，实事求是确定目标任务，切不可为完成数量而牺牲质量。政府应采取PPP等多种模式，建立粪便处理站，促进粪污资源化循环再利用，通过项目建设减少农户抽液费用和厕所维修费用。加强农村保洁员培训，定期为农民进行厕所故障排查，解决后期维护难题。要以农民满意为出发点，切实考虑农民需求，倾听农民意愿，有序推进改厕工作。

3.5.3 妥善推进能源替代工作 能源替代工作要充分结合当地资源优势和基础设施建设实际情况，宜煤则煤、宜电则电、宜气则气，不能设立指标强行推广。推广清洁煤的地区，政府要严把质量关，杜绝劣质清洁煤蒙混过关，提高采购谈判能力，压低清洁煤采购价格，对在清洁煤招标过程中的违法行为坚决查处，提高清洁煤补贴力度，力求农民使用清洁煤费用不增加。推广气代煤、电代煤的地区，政府要帮助农民算清经济账，不能仅仅补贴管道建设等费用，要详细计算能源替代后的取暖价格，根据农民费用增加情况制定切实可行的补贴方案，确保农民能够支付起新能源的取暖价格。各地政府应开拓思路，善于利用多元化资金筹集渠道推进基础设施建设，通过资金、税收等扶持政策调动社会资本助力农村发展积极性，实现“财政保一块、银行借一块、企业投一块、社会筹一块”的资金模式，多元化解决公共基础设施投入有限的问题[29]。

3.6 推进公共服务提档升级

3.6.1 着力提升农村教育水平 政府应着力充实乡村教师队伍，切实推进县域内教师轮岗交流，定期调配，进一步推进定向师范生培养模式，通过保研、教师编制考试加分等办法鼓励大学生前往乡村支教，为乡村提供充足的师资供给。逐步推进资源共享，组织全国及各省优秀师资拍摄教学视频，通过网课形式弥补乡村学校师资不足难题。此外，国家应当积极发展农村职业教育，通过农业实训、示范基地、网络课程等多种形式培育新型职业农民，以期适应农业农村现代化需求。鼓励周边城镇的教师、医生、公务员等高素质人才下乡居住和生活，辐射带动农民整体知识水平和综合素质上升。

3.6.2 不断完善医疗保障制度 各地应当不断完善乡村医生录用制度，乡镇卫生院可优先聘用符合条件的村医，对于前往边远乡村工作的高校医学毕业生给予生活补贴或者学费补偿、助学贷款代偿，积极推动县域内医生下乡坐诊制度，并将其作为医生评职定级的重要标准。加大对于农村医疗设备的投入力度，积极探索实行网络问诊方案，省市县卫生部门定期组织行业专家进行视频会诊，避免病人奔波和转诊困难。可以将村卫生室纳入城乡居民医疗保险定点医疗机构体系，实行统一招标和药品配送，充分发挥其在农民疾病治疗中的基础性作用。重点完善大病保险制度，确保大病患者住得起院、吃得起药。关注贫困人口医疗问题，减免贫困人口医保缴费数额，降低其住院起付线，跳出因病致（返）贫的恶行循环[30]。

3.6.3 逐步解决农村养老问题 地方政府应当着力推进医养结合，组织乡镇卫生院重点为老人定期查体，对疾病提前预防、及时治疗，防止因病致贫。鼓励农村集体经济组织通过设立“老龄股”等形式，增加老人收入，鼓励适宜地区探索实施“以地养老”，通过对耕地、宅基地流转和转让增加老年人收入。应当以农村居家养老为主要阵地，充分发挥互助养老作用，有条件地区可以建立农村日间照料中心和老年文化活动中心，配套棋牌室、健身器材等娱乐设施，增强老年人的娱乐方式和交流渠道。定期开展大学生志愿者进农村、文化下乡等活动，缓解老年人内心孤独情绪[18,31]。