运用五大发展理念推进外汇管理部门内部控制建设提质增效

喻强 桂山林

党的十九届四中全会从党和国家事业发展的全局和长远出发，对推进国家治理体系和治理能力现代化做了全面部署，并提出明确要求，尤其在金融系统风险陆续出现的当前，防范“黑天鹅”“灰犀牛”更需要强化金融治理体系和治理能力现代化。新时代背景下外汇管理部门要在党中央统一领导下，紧密结合本地区、本部门、本单位实际，在推进改革的同时，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，健全风险防范处置机制，有效发挥和推进内部控制机制建设，通过内部控制提质增效推进外汇管理治理体系、治理能力建设。本文试以习近平总书记提出的五大发展理念为框架，结合工作实际探讨如何更新理念、实现高质量发展的有效路径，以供参考。

一、内部控制是治理体系和治理能力现代化有效工具

所谓内部控制，是指一个组织为实现其经营目标，保护资产之安全与完整，保证会计信息资料之正确与可靠，确保经营方针之贯彻与执行，保障经营活动之经济性、效率性及效果性而在组织内部采取的一系列自我调整、约束、规划、评价及控制的方法、手段与措施的总称。除审计署《规定》和《意见》外，财政部等五部委联合发布的《企业内部控制基本规范》、国资委《中央企业内部审计管理暂行办法》（国资委令第8号）等规定，都从各个方面对组织开展内部控制实施内部审计工作进行了具体规定。可以形象地把内部控制比喻为人体内的免疫系统，反映组织系统的健康状况，是衡量评价治理体系和治理能力重要标准之一。

二、内部控制自身固有局限性导致存在失效风险

COSO在《企业内部控制——整合框架》中指出，判断某一内部控制系统是否有效，主要是基于评估五个要素是否存在以及是否有效发挥作用的主观判断，其中，构成要素也是判定企业风险管理有效性的标准。美国证券交易委员会2003年6月通过的实施SOX法案404节的规则（SEC，2003）以及后来发布的管理层评价指南，都指出内部控制评价的程序必须既能够有效评价财务报告内部控制的设计，又能充分测试运行之有效性。这种方法的基本思路，是以内部控制框架或标准为参照物，根据这种框架的构成要素是否存在来评价内部控制设计之有效性，再通过测试内部控制运行的有效性，最后综合两种有效性情况作出总体评价，评估内部控制目标实现之风险大小，判断重大漏洞是否存在，确定内部控制是否有效。但是从近年来法兴银行、世界通讯以及金融系统腐败大案来看，组织出现重大风险的同时无一不伴随着内部控制失效。

三、外汇管理部门内部控制建设面临的问题与挑战

近年来，我国改革开放步伐不断加大，金融风险伴随积聚，外汇管理部门内部控制工作面临巨大挑战：各级外汇管理部门不同程度存在着内部控制理念不强;内部审计现代化手段不够;内部审计队伍素质专业性不足;尚未建立科学的审计评价标准体系;审计认同感差，审计沟通共享难，现代内部审计风险、控制、绩效、治理理念还未得到广泛接受等难题。

四、五大发展理念应当作为外汇管理内部控制建设的基本遵循

党的十八大以来，习近平总书记对创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”进行了系统论述，要求实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。创新发展处于首位，侧重于发展动力问题的解决，是牵动发展全局的关键;协调发展是制胜要诀，侧重于发展不平衡问题的解决，既是发展的手段与目标，又是发展评价的标准与尺度，方法论上表现为发展重点论与两点论的统一、不平衡与平衡的统一、潜力与短板的统一等;绿色发展侧重于人与自然和谐相处问题的解决，其核心在于推动绿色生产发展方式和生活方式的形成，助力实现人民富裕、国家强盛和生态和谐;开放发展侧重于发展内外联动问题的解决，体现为主动顺应经济发展全球化趋势、主动满足国内国际两个市场的需求;共享发展侧重于社会公平正义问题的解决，坚持以人为本，符合社会主义的本质要求，是践行发展为了人民、走共同富裕之路的重要体现。

科学理念是人们对科学理论的凝练和升华，具有相对稳定性，不会因一定时空变化而发生改变。五大发展理念是从中国社会发展实践中提炼出来的规律性认识，进一步回答了“我们需要什么样的发展、我们应该怎样去发展”这样的全局性问题。以五大发展理念指导内部控制建设要紧密结合外汇管理工作实效，既不能束之高阁虚化，也不能亦步亦趋僵化。因此，探讨如何将“五大发展理念”作为外汇管理内部控制建设的基本遵循，具有较强现实意义。

五、五大发展理念在外汇内部审计工作中的具体运用的思考

五大发展理念集中体现了国家“十三五”规划的发展思路、发展方向与发展着力点，也是今后一段时期内引领和推进外汇管理内部控制建设工作的灵魂、精髓与主线，指导外汇管理治理体系和治理能力现代化。通过推进五大发展理念克服内部控制自身固有缺陷，可以充分发挥组织内部评价和检查等功能，通过监督角度向行政组织的管理者反映其在组织目标实现的过程中每個环节是否存在偏差、偏差的程度以及如何纠正。

（一）创新外汇内审工作理念

在论述五大发展理念的内在联系时，习近平总书记指出，创新发展是方向和钥匙，要瞄准世界科技的前沿，全面提升自主创新能力，要力争在基础科技领域作出大的创新，要在关键核心技术领域取得大的突破。同时，强调创新发展居于首要位置，是引领发展的第一动力。

目前，外汇部门建有货物贸易、服务贸易、资本项目等多个信息系统，涉及到的数据包括金融机构代客数据、金融机构自身数据、企业报告数据、外汇业务数据等海量数据，这为外汇部门运用大数据、云计算和人工智能等新技术提供有利条件，也使构建互联网金融时代外汇管理内部控制评价体系成为可能。随着管理信息化技术发展，外汇业务办理、数据监测分析和事后核查检查等外汇管理工作均实现了系统化处理和信息化管理。外汇管理对信息化技术运用程度的提高，要求外汇管理部门必须创新防范风险思维，主动提高对内部控制认知程度，系统建设必须要进一步加强顶层设计，结合外汇业务流程同步部署内部审计信息系统。

（二）协调外汇内审工作机制

协调发展，注重的是更加均衡、更加全面。增强发展协调性，必须在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

在外汇内审工作中坚持协调发展，推动党内监督与内控管理、专业监督、再监督的协调配合，优化各类监督的定位、重点和频率。 近年来，伴随着外汇管理政策改革的不断深入，外汇管理重心从事前审批转变到事中事后监管，外汇局的管理职能及方式不断转变。外汇局内审工作也正在顺应时代的潮流，转变审计理念，在风险管控中同样体现“党建统领”的原则，强化党支部建设促进内部管理水平提升，将审计重心由“查错纠弊”的合规性、监督性审计理念提升到通过改善组织管理方式、改变组织人员结构、减少审计成本、尝试更加有效的审计方式来增加组织整体价值。

（三）将绿色融入外汇内审工作要求

绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题，绿色发展，注重的是更加环保、更加和谐。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展。

将绿色融入外汇内审工作，要求比较外汇政策实施后的实际效果与政策目标的差异，评价政策目标是否实现，以及是否在最小的成本下实现了既定的政策目标。在各项常规性审计中，将各级管理者决策纳入审计内容，如将财力、物力、人力多种资源耗费纳入经济责任审计内容，对管理者工作效率进行客观评价。同时内审部门要大力推广使用非现场审计，在获取大量数据的基础上，跳出业务本身，开展穿透式分析，提升问题查找精准度，从而大大提高审计效率。

（四）将开放发展运用于外汇内审工作实际

开放发展注重的是解决发展内外联动问题，开放发展，注重的是更加优化、更加融入，发展、透明、公开，宣传，用发展的观点看问题，开放透明的审计程序，及时公开审计结果，宣传审计的作用与效果。

开放发展，一方面要求外汇局按照政府信息公开条例相关规定，积极稳妥地推进外汇审计信息公开，逐步实现外汇审计结果公开，同时，要不断加大审计宣传力度，将外汇审计工作中的好做法、好典型等持续不断地宣传出去，塑造良好的内部审计形象。另一方面要将更多元素纳入审计视野，减少信息不对称。特别是要自觉加强党务部门信息交流反馈，通过多种渠道多个维度增加信息点，给监督对象和业务精准绘像，减少由于信息不充分导致的审计失败。

（五）主动共享外汇内部审计成果

共享发展注重社会公平正义问题解决，关注的是社会资源分配的公平和正义，如技术和成果，特别体现在跨行业的技术共享、跨部门间成果共享。

共享理念，要求互通有无。对于外汇内部控制建设而言，一是推进与纪检监察、组织、巡视、人事、财政等相关部门以及国家审计机关间内部审计信息和成果的互联互通，资源共享，拓展监督成果运用，增强监督合力。二是推进审计成果在干部使用、反腐倡廉、节能减排等方面的共享与应用，提升审计工作的外溢效用。三是促进对权力运行的制约和监督，审查政策执行是否到位、分析体制机制性矛盾是否有效缓解、自由裁量权使用是否妥当，从而得出合理化建议，为领导决策提供研究依据，进而推动民生政策的不断完善;四对于内部审计中发现的重大违法违纪问题以及不作为、慢作为问题的要加大揭露、查处力度，助力党风廉政建设和反腐败斗争，为全民共享发展成果添砖加瓦。

六、相关建议

“五大发展理念”，指向五个不同的发展方向，但本质上互相贯通与促进，都符合“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，都是为了坚持和发展新时代中国特色社会主义，因此从操作层面来看看，必须将“五大发展理念”统一贯彻和落实，一同推进和发力，从而实现部门乃至国家治理体系和治理能力现代化。具体到外汇管理内部控制工作贯彻落实“五大发展理念”，本文提出如下建议：

（一）贯彻落实，要与具体业务相融合

贯彻落实“五大发展理念”，首先要转变传统内部控制工作理念，建立以增加组织价值为目标和监督服务并重的理念，将工作重心由原来的合规审计、项目审计，转向绩效审计、风险导向审计，将内部审计角色定位由原来的监督检查，转向更高层次的参谋、助手和提供咨询建议。一是不仅要纠错查弊，更要提高站位，善于发现和揭示制度障碍、制度缺陷和潜在风险，从审计项目立项上贴近组织价值管理，审计业务流程更为科学规范，不断提升审计项目的质量、深度和精度。二是将创新内部审计方法与微观宏观外汇管理方法工具相适应，进一步提高审计效率和整改落实力度，实现审计监督对外汇管理组织价值提升的作用。三是不断拓展外汇内部审计外延，在关注绩效审计、风险导向审计的同时，加大对组织治理、内部控制等方面的关注，保证组织高效平稳运行，实现外汇管理履职目标。

（二）具体执行要抓住重点又要兼顾其他

当前，外汇领域的信息系统运用不断加强，纸质业务资料大幅度减少，而外汇各系统中则产生大量的业务数据信息。从分类角度来看，这些数据信息以银行办理外汇业务如国际收支申报、外债登记等业务数据为主，外汇局受理业务如结售汇市场准入等业务数据为辅。外汇局既要实施微观市场监管，又要开展宏观层面的审慎监管。践行“五大发展理念”，就求外汇管理审计人员探索创新审计新模式，在传统审计模式基础上，探索利用大数据等新手段开展非现场审计，提高审计效率。另外，防范跨境资金流动风险也要求审计人员充分利用外汇业务系统如跨境资金流动监测与分析等系统，开展非现场审计，来综合分析外汇管理领域潜在的跨境资金流动风险，以及是否开展有效事中事后监管，是否进行了有效预警和防范。一是充分利用业务系统的数据流和信息流，通过对业务数据信息的筛选分析，查出异常情况、找出薄弱环节，开展对外汇职能部门的绩效审计和风险导向审计，做出客观评价、发现潜在风险并提出有效建議，实现外汇内部审计价值增值。二是将审计信息技术和工具运用于外汇管理内部审计，如在业务系统建设开发时就考虑嵌入式审计模块，实现对控制事项进行持续监督跟踪，增强内部控制的动态关注，减少在数据抽样分析、分类汇总上的时间，有利于提高内部审计工作效率。

（三）在实践中不断拓展运用范围和水平

当前外汇内部审计管理实行“监督同级、下查一级”的管理方式。总局设置内审司，对分局内部审计工作进行统一管理。分局及中心支局设置审计监督岗，内部审计对象主要针对同级处室及下级局，工作开展主要为审计监督检查，与人民银行分支行内审机构编制和工作内容均有所不同，容易影响外汇管理内部审计履职效果。要不断提升“五大发展理念”在外汇内审工作的则运用范围和水平，就需要推进外汇内审监督体制创新，推动外汇内审组织机构转型发展。一是加强垂直管理，建议将中心支局、支局专兼职审计人员的编制和考核管理上收到分局，由分局统一集中使用，提高分支局审计监督独立性，强化审计监督管理。二是加强与人民银行内审部门沟通联系，积极借鉴人民银行内审工作的成熟经验，与人民银行联合开展绩效审计、风险导向审计，提高外汇内部审计的专业性、规范性、实效性。

作者单位：中国人民银行信阳市中心支行