国有土地上房屋征收补偿纠纷及对策探析

蔡建英

摘 要：国有土地上房屋征收是加快城市化进程提升城市气质的关键一环，补偿问题是政府和民众关注的焦点。自2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以来，虽对原有《城市房屋拆迁管理条例》进行了补充和完善，但因征收补偿引发的纠纷依然存在。对此，需要具体分析问题，健全征收条例，规范征收工作，优化奖励制度，完善纠纷解决机制，维护好征收双方的各项利益，使房屋征收工作更加科学、规范、合理，进而促进社会经济发展。

关键词：国有土地;征收补偿纠纷;对策

文章编号：1004-7026（2020）16-0021-02         中国图书分类号：F299.23;F301.2         文献标志码：A

随着城市化进程加快，配合城市建设步伐大规模实施国有土地上房屋征收工作，成为提升城市形象、改善人民居住环境必不可少的组成部分[1]。政府为了公共利益依法征收房屋及其他不动产时，私有财产和公共利益相冲突的情况时有发生。双方均站在各自立场和角度上看待征收工作，征收补偿直接关系到征收人和被征收人的根本利益，若安置补偿未达到被征收人的预期，便会出现争议，处理不当会导致产生矛盾冲突，甚至出现暴力事件，影响城市建设成果。如何平衡双方利益，实现和谐征收和高效推进城市建设，是地方政府不可忽视的问题。

1  补偿制度的实质

2011年新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）中关于“拆迁”和“征收”与之前的补偿制度《城市房屋拆迁管理条例》是两种不同的表述，本质也不相同，一个是行政行为，另一个则为民事行为[2]。

房屋征收是以公共利益为目的，由政府取得房屋及其他不动产所有人的所有权，并给予合理补偿的行政行为。《条例》第13条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。可以看出，房屋征收实际上是国家征用土地使用权。开展征收工作过程中，征收人和被征收人难免产生矛盾纠纷，其对土地使用权的争议实际上是对补偿数额的争议。

2  征收补偿纠纷产生的主要原因分析

2.1  条例存在规范冲突和不足

关于“国有土地使用权是否属于征收范围内的标的物”，《条例》中规定，房屋被依法征收的同时收回国有土地使用权，据此国有土地使用权不属于征收范围内的标的物。而《物权法》第121条规定，用益物权可以被征收并给予相应补偿。土地使用权属用益物权属于征收范围内的征收对象，显然该规定与《条例》规定存在冲突[3]。此外，《条例》存在不少缺失和遗漏，如《条例》第24条只是规定对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿，并没有分清责任区别对待。实践中违法建筑不完全是被征收人责任，有不少是因行政機关不作为或个别企业违法行为造成的，而土地使用权是否给予补偿、违法建筑是否分清责任直接关系到被征收人的根本利益。

2.2  征收人的原因

2.2.1  滥用违法建筑认定程序

《条例》第24条规定，认定违法建筑应在房屋征收决定作出之前进行，而在征收过程中违法建筑的认定在征收决定作出之后的情况时有发生。若被征收人不愿意签订补偿协议，征收人为了追求行政效率，将以启动违法建筑认定程序从而减少补偿或不予补偿为由，向被征收人施压[4]。

2.2.2  征收人影响评估机构

评估报告是补偿的重要依据，评估机构是否客观、独立、公正地开展评估，直接影响到被征收人的补偿金额。房屋评估费用由征收人支付，评估机构因经济利益难免会受到征收人影响。被征收人没有参与征收人与评估机构签订的委托合同，对合同内容知之甚少，而合同中评估目的、时点、方法等内容与被征收人的利益息息相关。

2.2.3  政策法规宣传不够

由于房屋征收补偿相关政策法规宣传不及时、不到位，征收补偿缺乏透明性等原因，有些被征收人希望通过抵抗政府的合理征收行为获得更多补偿金，成为“拆二代”。他们中的大部分人不了解房屋征收制度和相关法律法规，认为越拖越有钱，甚至出现漫天要价的情况，导致房屋征收工作无法顺利推进[5]。

2.3  被征收人的原因

首先，对被征收人来说，征收房屋会使他们失去原有的住房。人一生中处于居所内的时间占据了绝大部分，尤其是在老年和幼年时期[6]。有些被征收人住惯了自己的房子，对邻居和环境依赖性强，特别是老年人舍不得离开。

其次，大部分被征收人期望通过政府征收行为改善住所和环境。如果房屋征收补偿没有达到预期，他们将会产生抵触情绪。

再次，随着房价上涨，收入中低下的被征收人买不起房，直接导致要价提高。部分被征收人的期望值超出了政策规定的补偿范围，阻碍征收工作。

2.4  救济途径不畅，致使维权难

《条例》赋予被征收人对房屋征收决定不服时，拥有依法提起诉讼的权利，却没有对法院如何审查房屋征收行为和补偿决定的标准作出规定。案件审理中，法院主要审查征收行为是否合法，即对受诉具体行政行为是否具有法律依据、征收程序是否合法等形式方面的审查。而房屋征收矛盾纠纷的关键是价值补偿，应对价值补偿进行合理性审查。法院作出裁判前要根据被征收房屋的价值补偿是否符合市场价格作出判决，但在司法实践中启动合理性审查仅限于行政行为是否显失公平、行政机关作出行政行为时有无滥用职权。这样矛盾纠纷的关键点通常难以妥善解决。

3  对策建议

3.1  优化征收条例，提高政策惠民性

建议尽快组织住建、自然资源、财政等部门修订2011年出台的《条例》，细化有关规定。《条例》存在规范冲突时，应根据上位法优于下位法原则处理。《物权法》相对于《条例》是上位法，两者出现规范冲突时，应适用《物权法》规定处理。房屋征收时，建议根据被征收人原依法取得国有土地使用权的剩余年限给予合理补偿。对于违法建筑和超过批准期限的临时建筑，应区别对待。因行政机关不作为或违法行政造成的，应给予合理补偿;因被征收人的全部责任造成的，一律不予补偿。

3.2  加强监督，规范房屋征收行为

首先，权力缺乏有效监督必然滋生腐败。应成立由被征收人代表、社会公众代表和政府工作人员组成的房屋征收补偿督查工作组，建立行政问责制度，以此规制征收补偿中违法行为。明确违法建筑认定必须在征收决定公布之前。

其次，规范评估程序，设置评估机构的准入门槛，加强信用档案管理。可以采用异地评估的方式，既可弥补本地评估资源的不足，又可规避本地评估机构与房地产管理部门的依附关系。选择评估机构时还可以引入公证机构来监督。

再次，做好信息公开工作。对外公布征收范围内的所有房屋补偿标准和价格，提高透明性，让社会来监督征收补偿工作。同时加强征收补偿政策的宣传解释，政策解读要通俗易懂，出现问题时应进行点对点交流、沟通协商化解。

3.3  合理安置补偿，设置奖励制度

重视间接损失，如因搬迁造成被征收人医疗、上学等费用增加的，可通过提高标准来补偿;对造成就业困难的，政府可以通过提供免费培训或提供就近择业机会来帮助被征收人。同时，优化奖励制度，明确奖励金是被征收人获得的额外收入，不得与区域内的签约率挂钩。对于主动配合的被征收人，按照签约并搬迁时间节点的不同，分别给予不同的奖励金额，确保先签约先搬迁的被征收人获得的额外奖励最大化。

3.4  完善纠纷解决机制

首先，强化人民调解的作用。人民调解省去了司法程序，双方各自表达意愿协商解决纠纷，方便当事人处理纠纷。

其次，加大行政复议力度。通过行政复议审查行政行为的合法性、合理性和适当性解决纠纷，比诉讼更快速、便捷，且申请人不需要支付费用[7]。

再次，完善行政訴讼的审查标准。诉讼是最有效解决纠纷的方式，有必要通过合理性标准来防止行政机关不当行使自由裁量权给相对人造成的损害。法院对房屋征收行为的合法性和合理性进行审查，能有效解决双方争议的焦点[8-9]。

4  结束语

房屋是被征收人的重要财产，人们对房屋的需求始终存在。房屋征收工作在完善基础设施和优化城市综合功能中不可或缺。通过提高政策法规的惠民性，加强监管，规范征收行为，科学安置补偿，优化奖励制度，畅通纠纷解决途径，化解征收补偿过程中出现的矛盾纠纷，实现个人利益和公共利益的平衡，达到合作双赢的目标，确保国有土地上的房屋征收工作顺利实施。

参考文献：

[1]洪开荣，苏伊馨.城市房屋征收补偿中极端争议的博弈研究——基于偏好集合均衡视角[J].中南大学学报（社会科学版），2019，25（2）：89-97.

[2]孙璐璐.我国城市房屋征收补偿制度的不足与完善[J].淮北职业技术学院学报，2018，17（2）：73-75.

[3]胡军辉.论国有土地上房屋征收范围制度的问题与完善——基于个案引发的思考[J].政治与法律，2019（2）：88-89.

[4]胡军辉，赵毅宇.论房屋征收补偿协议要式化的困境与出路[J].政治与法律，2020（4）：153.

[5]李国宁.国有土地房屋征收与补偿制度问题分析[J].经济管理，2019（24）：77-78.

[6]邹耀萱.城市房屋征收补偿问题及改进建议探讨[J].工作探索，2019（7）：147.

[7]刘鹏.关于房屋征收纠纷解决机制现状探讨[J].建材发展导向，2019（2）：50.

[8]蒋律.社会工作介入房屋征收纠纷研究——以无锡市Y街道某个案为例[D].南京：南京农业大学，2013.

[9]张陈玲.我国国有土地上房屋征收纠纷解决机制研究[D].合肥：安徽大学，2012.