智慧赋能与治理力：智能时代超大城市社会治理创新

摘要：如何提升治理力是智能时代超大城市社会治理创新的新议题。智能时代背景下超大城市由适应造就复杂，并存着风险挑战与战胜挑战的机遇。基于超大城市特点的社会治理创新“上海模式”，将治理理念定位于智慧城市建设智慧公安先行;以“一屏观天下”“一网管全城”作为创新的目标愿景;选择培育“城市大脑”和打造社会治理闭环作为践行治理创新的基本路径。智慧赋能成为智能时代超大城市社会治理实践创新并提升治理力的核心驱动。

关键词：智能时代;社会治理;智慧赋能;治理力;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.006

一个时代的社会治理创新主要取决于三方面要素的交集：一是时代所处的独特发展质态;二是受时代新质态的驱动，社会产生新需求;三是与新驱动和新需求相适应，创新社会治理实践。由此，随着人工智能日益成为新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力，人类正迅速步入全新的智能时代。作为发展的新阶段，智能时代在引发经济社会、人类生活巨大变迁的同时，社会治理领域也随之发生深刻变化。于上海而言，作为超大城市，如何“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子”①，更是成为新时代提出的新课题。

一、治理力提升是智能时代超大城市社会治理创新的新议题

超大城市的基本概念首先是源于城区常住人口数量在1 000万以上②，正是因为海量的常住人口，构建出生产、生活、学习、社交等诸多城市运行系统，这些系统既适应了城市人口的众多需求，又必然表现出复杂的基本特征，从而印证了复杂性科学的先驱者之一霍兰的著名论断“适应性造就复杂性”。按照这一思路，社会治理对于某一时代的适应，主要表现在治理主体、治理手段、治理资源等都必须具备与这一时代相应的、甚至更高层级的协同性、系统性和创新性，这一适应过程中所实现的“需求和能力之间某种特定的调整”“就是我们所说的治理力”。[1]这里的“需求”指的是时代需要解决的问题，“能力”则是解决问题的资源和方法，两者相互之间的“调整”就是一个从适应到创新、到发展、到螺旋式上升的过程，最终的结果表现为某种程度的治理效能，即本文所说的治理力。如何提升治理力是智能时代超大城市社会治理创新的新议题。

（一）社会治理力提升面临着严峻挑战

在智能时代背景下，社会由适应造就复杂，随之而来的是社会治理面临着风险高度集中的严峻挑战，由此构成作为“需求”的需要时代解决的社会问题。

广义上，社会治理是治理主体对一个社会的经济、政治、社会事务等进行管理。时代不同，经济发展阶段不同，面临的社会问题不同，治理的主题和对象、理念和策略、手段和方法也不同。如何应对智能时代背景下出现的新问题、新挑战，是当前社会治理必须正视的问题。

1.智能时代出现了新技术，催生了新问题，带来了新风险

于一个社会而言，科技创新始终领先于制度创新，由此导致的社会问题就是，由科技创新带来的新生事物，往往会由于缺乏制度层面的监管而处于野蛮生长状态，早先的共享单车就是最好的例证。在智能时代，科技蕴涵的力量是前所未有的，任由技术的发展，则可能引发与技术有关的信任问题、隐私安全问题，甚至造成社会秩序的混乱无序。尤其是随着5G网络建设进度的不断加快，未来的社会生态将可能被重构，一些犯罪分子甚至直接运用高科技手段作案，“暗网”和虚拟货币已经成为毒品交易等严重犯罪行为实施的载体，其去中心化、匿名化的技术特点对安全风险的监管提出了巨大挑战。

2.智能时代极大地促进城市经济社会发展的同时，城市要素聚集更加顯著，城市运行管理体系更显脆弱

智能化步伐的加快在直接推动超大城市社会经济迅猛发展的同时，使得城市治理要素出现了总量大、密度高、流动快等鲜明特征，由此极易引起社会安全风险的累积、叠加、传导。由于城市要素的显著聚集，城市运行体系呈现复杂性，传统的社会治理模式已难以实现对人、物、房、点、路、网等诸要素的管全、管准、管住。而且超大城市道路、水路、铁路、航路往往具有点多线长的特点，与市民日常生活紧密相关的水、电、气、网等管线传输集成度高、关联性强，一旦出现故障，轻则影响部分市民生活，重则可能造成全城瘫痪，处置不当，还可能引发更大的次生、衍生灾害。

3.人民群众日益增长的美好生活多元化需求对社会治理提出了新要求

智能时代大大激发了社会活力，民众的需求层次越来越高，这就要求社会治理能提供更加多样化、更具个性化的公共安全产品和服务。为了确保社会整体安全稳定，会采取一些限制性措施，如在公共区域安装智能监控探头、公共交通站点实行强制安全检查，有些地铁线路甚至“逢包必检”等。但如果使用不当、监管不力，则可能侵犯公民的正当权益。由此也倒逼着承担社会安全管理职能的部门亟须建立公共安全与公共效率、公共安全与个人隐私之间的平衡关系。

（二）社会治理力提升存在着新机遇

智能时代社会治理面临巨大挑战的同时，也由于新技术、新手段、新资源的运用而带来了新机遇，由此构成作为“能力”的解决问题的资源和方法。

1.智能化新技术应用于社会治理多领域，极大提升了公共安全、公共管理和公共服务的效能

智能时代的多项新技术日渐成熟。其一是作为海量数据资源和信息资本的大数据技术。智能时代的社会治理首先是一种基于数据分析处理的治理，其内在逻辑是将社会中的治理要素转换成可供分析处理的大数据，并以海量的内涵涌入数据库，由此形成可供决策执行的依据以及公共服务产品的来源。其二人工智能技术的迅猛发展与极速落地应用，使机器设备具备了学习、再学习及深度学习的能力，通过对现有数据的分析处理得出规律，对下一步的行为做出准确预测及实施，从而有利于公共管理领域效率的提升。其三移动互联、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术直接运用于警务实战，更是极大地提升了城市公共安全管理效能。据“澎湃新闻”数据调查，以小区安防为例，目前上海3 400余个居民小区已升级为智能安防社区，加装了智能门禁、“微卡口”、烟感等“神经元”，不仅入室盗窃实现了“零发案”，而且独居老人看护、停车阻塞通道、高空抛物伤人等社会治理“老大难”问题也得到了有效破解③。可以说，正是日新月异、层出不穷的高科技日益与社会治理功能相融合，实现智能时代社会治理所必需的不断升级的硬件设备与软件技术的支持。

2.社会数字化、网络化、智能化程度不断提升，为社会智能治理創造了丰富的物质资源

首先是数字化。数字以其科学、严密、量化的特点，使社会治理更加精准。例如，通过对气候、扬尘、废气排放等数据的综合分析，可以从更为全面立体的角度改善城市空气质量;在危化品生产企业，通过对阀门压力、温度、浓度等实施数字化监测，实现临界点报警，更精准地防控风险。其次是网络化。运用5G技术，编织人人相联、物物相联、人物互联、信息互联的网络，使得社会治理多元主体的联系更加紧密，社会治理的即时性、精准性也大大增强。再次是智能化。对海量数据自动分析甄别，不受主观影响，实现自主思维与正确判断。智能化还具备迭代升级的自我学习功能，在应用中不断调优算法模型，使任务处理更准确高效。例如，对X光成像的智能判图功能，通过机器学习积累样本，逐渐提升识别物品形状和成分的能力，大大提高了安检成效。

3.“互联”特征日渐显著，各类主体协同参与公共事务的意愿更加强烈，有利于壮大社会治理力量

智能时代推动着社会形态日趋向互联发展，在此状态下的社会治理强调的是治理活动承担者的多主体性，不同的社会治理主体有着不同的资源，扮演不同角色，承担不同责任，也就意味着“社会治理活动的行为主体不再是单一的政府机构，而是由政府、社会、公众群体及居民个体等形成的一个多元主体系统，相互之间产生良性互动”，[2]共同在公共事务的治理活动中协商共进，通过力量整合构建共治同心圆。

二、智慧赋能是智能时代提升社会治理力的核心驱动

数据是智能时代生产生活的基本要素，国务院2020年3月30日颁布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》就明确了“提升社会数据资源价值”。智能时代社会治理力的生成与发展需要智慧因素的持续智力支持，在对社会治理需求的动态回应过程中，数据资源发挥着核心作用，智慧赋能成为提升社会治理力，即提升社会治理效能的关键。

城市作为一个系统，其中的人、物、房、点、路、网六要素彼此关联，共同构建起一个普遍联系、相互影响的整体，这一生命体现象在超大城市的运行中更是构成了一张巨网。借助于智能时代所特有的大数据、物联网、人工智能、云计算等信息技术，赋予城市中的各要素、要素组成的各系统、系统组成的各领域以泛在感知、万物互联、精准智能，对城市的运行作出智能化响应和智能化决策。这即是智慧赋能的基本内涵。智慧赋能本质上是一种助推社会治理增效升能的高科技新动力，其涉及产业发展、教育医疗、能源交通、公共服务、生活休闲，以及社会治理等诸多领域。

具体到社会治理领域，关于治理的经典诠释非常多，而且也基本形成共识，即“治理指的是一种由共同的目标支持的活动”。[3]它有四个特征：“治理是一个过程;治理过程的基础是协调;治理涉及公共部门和私人部门;治理是持续的互动”。[4]社会治理，简而言之就是对社会公共事务的治理，主要涉及三个问题：治理什么公共事务、怎么治理、谁来治理。首先，治理什么，即需要在纷繁复杂的城市问题域中锁定社会治理的关键问题。“适应性造就复杂性”的思路使得社会治理问题域必然呈现出种类多样化、关系复杂化、运行动态化的特点，这就要求对社会公共事务的把握需要以数据、信息、知识为基础和前提，而这三者正是“智慧因子的基本内核”。[5]怎么治理，即是在准确锁定治理问题的基础上，选择合适的治理方法。超大城市社会治理问题的复杂性要求有创造性、系统性的治理方法。大数据作为新技术革命的重要成果，催生了智能时代，运用大数据能够增强治理者的洞察发现力、科学决策力和流程优化力，成为提高社会治理力的技术基础，智慧因素同样发挥着不可替代的核心作用。谁来治理，即是在聚焦问题、选定方法的基础上，结合不同治理主体及其承载的资源与能力，通过自治和共治实现多元主体的优势互补，共同提升治理效能。这一过程也可称为是“智慧因素作用下的治理主体和社会的现代化转型，并对新治理力的生成和发展形成持续动力”。[6]社会治理涉及的三个重点问题共同揭示出智慧赋能是智能时代提升社会治理力的核心驱动。

三、基于智慧赋能的社会治理创新“上海模式”

可以说，智能时代已不是一个单纯的技术对抗时代，而是一个需要系统化思维、系统化策略、系统化创新的时代。智慧赋能社会治理的典型表现是智能因素与社会治理的结合，这也“不仅仅是一个技术应用的问题，还是社会治理系统优化的一项庞大工程”。[7]进入智能时代，如何依托智慧赋能实现社会治理的智化和优化，从理念创新到目标愿景，再到路径选择，上海结合自身超大城市的特点，形成了基于智慧赋能的社会治理创新“上海模式”。

（一）智慧赋能社会治理创新的理念：智慧城市建设智慧公安先行

智慧公安建设，“是通过大数据、人工智能、云计算、物联网等高科技信息化手段，驱动组织机构、业务流程、行为关系的优化再造，使公安机关社会治理的层次和水平得到提升，且治理过程更优化、更科学、更智慧。”[8]安全是一切工作的底线，没有安全，一切都不复存在。在上海，以城市安全治理为要务的智慧公安建设成为智慧城市社会治理的保障和基础，要着力建设智慧城市，首先就需要推进以城市安全治理为核心内容的智慧公安建设。这是智慧公安作为智慧城市建设基础工程和主体工程的角色定位。

一方面，当前社会安全的主要矛盾是人民群众对公共安全产品的多样化需求与安全产品供给不充分不平衡之间的矛盾。警务部门作为城市社会安全治理的重要主体，在警力无明显增长的现状下，解决矛盾的措施只能是运用人工智能、大数据等信息技术手段，全面深化公共安全产品的供给侧改革，在更高层次上推进社会治理和城市平安建设。

另一方面，上海建设卓越全球城市的发展定位，要求不断增强城市的创造力、竞争力和吸引力。智慧公安建设服从服务于此，牢牢把握数字化、网络化、智能化融合发展契机，以智慧公安云资源为主体，将公安物联网升级为覆盖全市的骨干感知网，升级打造匹配城市体量、具备超级存储和超级运算能力的城市“运行云”，逐步建成城市运行管理系统。同时，依托四通八达的大数据“高速公路”资源，在公共区域布设连接各类“神经元”，实现整座城市的数字化、网络化、智能化，与承担电子政务服务的大数据中心融为一体，融入智慧城市建设的总体框架，围绕着政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”这一超大城市治理的“牛鼻子”工程，既守牢了城市安全底线，又推动营商环境优化、促进城市管理、社会治理精细化方面提供全方位的数据资源赋能支撑。

（二）智慧赋能社会治理创新的目标愿景：构建“一屏+一网”，实现社会治理能力现代化提升

所谓社会治理能力现代化，就是集成创新应用大数据、物联网、5G通信、云计算、人工智能等现代高科技手段，推动社会治理诸领域朝着全面实现数字化、网络化、信息化、智能化的方向发展，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。“一屏观天下，一网管全城”（本文简称“一屏+一网”）的描述生动诠释了符合上海超大城市特点和规律的社会治理新路④，成为智慧赋能社会治理创新的现代化目标愿景。

“一屏”，即智慧城市的综合展示屏，对于不同社会治理主体，可按其职责任务来设定权限、定制需求，针对性地推送展示内容。这一综合展示屏包罗万象，能够全景展示城市三维地图，全量、即时展示城市的静态基础数据和动态运行数据;能够依规按需向不同社会治理主体展示个性化内容;能够随时、随地通过PC端、移动端等不同载体进行展示。

“一网”，即智慧城市的线上线下网，智能分发、依责承接、高效处置社会治理事务。线上线下交融的这张网能高速传输，连接起“城市大腦”“神经元”等信息基础设施，并全量汇聚、实时传输、按需存取所有与社会治理相关的数据;能组织力量，横向到边、纵向到底、面上到点连接所有社会治理参与者，并整合力量资源实现就近处置;能实现信息流、业务流、管理流等资源高度集成，并完成社会治理科技含量、业务流程、管理手段的迭代升级。

（三）智慧赋能社会治理创新的路径选择：打造“一屏+一网”的核心支撑和落地模式

作为智慧城市的综合展示屏，“一屏”的核心在于以三维地图的形式全量、即时展示城市的静态基础数据和动态运行数据，为社会治理提供数据资源;作为智慧城市的线上线下网，“一网”的核心在于将各类数据精准传输，发挥数据在社会治理中的最大价值。显然，要实现“一屏观天下，一网管全城”的愿景，就需要有相匹配的核心支撑和落地模式，由此也提供了社会治理创新的具体路径。

1.培育“城市大脑”，为“一屏+一网”提供核心支撑

作为智能时代城市最重要的“神经中枢”，“城市大脑”是当下集尖端科技之大成的社会治理工具，可以通过大数据计算，智能判定最佳资源配置，最优化地满足政府部门、企业组织、公民个人参与社会治理的需求，实现城市运行管理和应急处置的定制化、个性化的智慧赋能。

作为“一屏+一网”的核心支撑，上海“城市大脑”的总体架构充分考虑超大城市运行特点，把握四个关键，服务赋能智能生产、智能生活、智能治理的方方面面。一是依托大数据、物联网、5G通信、云计算、人工智能五大核心技术，奠定“城市大脑”的科技基础;二是聚焦精细感知、精确认知、精准行动三大能力，构筑“城市大脑”的核心功能，确保社会治理底数清、动态明、风险觉、响应厉，并形成一系列可复用、可共享的通用服务资源，最终实现响应即时化、应用移动化、服务全域化;三是联通市级、区级、街镇、网格（社区）四级架构，搭建“城市大脑”的逻辑层级;四是构建标准、安全、运维三大体系，确保“城市大脑”建设运行的规范、安全、高效。

2.打造社会治理闭环，构建“一屏+一网”的落地模式

超大城市管理要像绣花一样精细，“需要充分运用人工智能、大数据、云计算等现代信息技术，提高实时感知发现问题、快速有效处置问题的能力，提升科学化、精细化、智能化水平，确保城市更安全更有序”。[9]社会治理科技含量的提升，也会牵引带动治理各环节业务流程的革命性再造。上海依托“城市大脑”赋能，对传统社会治理进行智能化升级，形成了由态势感知—生成任务—指令派发—承接处置—评估反馈五大环节组成的社会治理闭环。

在态势感知环节，以社会面智能安防建设为基础，在各地区、各行业、各领域推进感知神经元建设，拓展形成了完善的城市感知体系。通过智能感知，社会治理不再是“盲人摸象”“以管窥豹”，而是可以实现依托“城市大脑”的精细感知能力，全面掌握城市运行态势，避免治理的盲目性。

在生成任务环节，将情报主导理念运用于社会治理中，应用智能研判模型，自动提示异动，自动生成任务，最大程度避免人工判断时的主观影响，提升治理的精准性。

在指令派发环节，依托作为“城市大脑”核心组成的城市运行管理和应急处置系统，由机器替代人工判定任务性质和责任归属，确保指令派发的秒级完成，通过指挥调度的全程可视化，实现治理资源配置的最优性。

在承接处置环节，通过“传统+技术”，组织动员政府、企业、街镇、社区等各种力量参与社会治理，并为多元主体提供更加便捷、迅速、适配的工具和渠道，增强其在智能化环境中参与社会治理的能力，让适配的人在第一时间做正确的事，确保治理效果的最优性。

在评估反馈环节，依托智能移动终端，将社会治理主体任务处理的情况予以量化，并将数据反馈至系统后台，成为提高治理能力、评估治理效能的重要参考依据，实现系统功能优化的可持续性。更重要的是，此环节生成的数据又成为新一轮态势感知环节的数据来源，由此社会治理闭环构建出“一屏观天下，一网管全城”的落地模式。

四、结论

在《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》中，明确将“创建面向未来的智慧城市”定位为“上海建设‘四个中心和具有全球影响力的科技创新中心的有效支撑”。上海社会治理的创新实践，就是探索智能时代背景下超大城市在适应城市复杂性过程中如何实现“需求和能力之间某种特定的调整”，如何提升智慧赋能下的治理力成为智能时代超大城市社会治理创新的新议题。

研究结果表明，在智能时代背景下，社会由适应造就复杂，随之而来的是社会治理面临着风险高度集中的严峻挑战，也由于新技术、新手段、新资源的运用而带来了新机遇，智慧赋能成为智能时代提升社会治理力的关键，本质上是一种助推社会治理增效升能的高科技新动力。基于智慧赋能的社会治理创新“上海模式”，首先，将理念创新定位于智慧城市建设智慧公安先行，以城市安全治理为要务的智慧公安建设成为智慧城市社会治理的保障和基础;其次，通过构建“一屏+一网”，实现社会治理能力现代化提升，以此作为智慧赋能社会治理创新的目标愿景;再次，通过培育“城市大脑”，为“一屏+一网”提供核心支撑，通过打造社会治理闭环，构建“一屏+一网”的落地模式，此为智慧赋能社会治理创新的有效路径选择。本研究结果揭示出，智慧赋能是智能时代超大城市社会治理实践创新并提升治理力的核心驱动。

注释：

①2017年3月5日，习近平总书记在参加上海代表团审议时指出，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。

②2014年11月20日，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕第51号文件），其中规定城区常住人口1 000万以上的城市为超大城市。

③澎湃新闻《上海警力比例全球一线城市中最低，为何却能评为最安全城市？》https：//news.sina.com.cn/o/2019-09-03/doc-iicezzrq3152734.shtml。

④“一屏观天下，一网管全城”是2019年上海市委市府对上海智慧城市建设，尤其是城市运行管理和应急处置系统建设提出的建设标准。

参考文献：

[1][3][4]俞可平主编.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]朱志萍.社会治理新常态下法治公安建设的若干思考[J].公安学刊（浙江警察学院学报），2016（3）：104-108.

[5][6]张欣.智治之维[M].北京：中国社会科学出版社，2017.

[7]文习明.人工智能时代的社会治理：机遇、挑战与总体框架设计[J].岭南学刊，2019（3）：83-88.

[8]上海公安学院智慧公安研究课题组.“智慧公安”建设的理论思考[J].上海公安高等专科学校学报，2018（2）：5-17.

[9]谈燕.加快建设城市运行管理平台系统[N].解放日报，2019-09-18（01）.

Wisdom Empowerment and Governance Efficacy： Innovation of Social Governance in Megacities in the Smart Era

Zhu Zhiping

（Shanghai Police College ，Shanghai 200137，China）

Abstract：How to improve governance efficiency is a new issue of social governance innovation in

megacities in the smart era. In the smart era， megacities are complicated by adaptation， and challenges and opportunities coexist. Innovating the "Shanghai Model" of social governance based on wisdom empowerment， the governance concept should prioritize smart public security in smart city construction; the innovation prospect should be “see all through one monitor screen” “manage the whole city online”; the basic path to innovate governance should be paved with the cultivation of “City brain” and configuration of closed loop of social governance. Wisdom empowerment has become the core driver of social governance innovation and improvement of governance efficiency in mega cities in the smart era.

Key words：smart era; social governance; wisdom empowerment; governance effectiveness ;Shanghai

責任编辑：王明洲