外汇管理政策传导的现状、问题及建议

张璐

摘   要：为支持涉外经济健康平稳发展，提升跨境贸易投资便利化水平，外汇局出台了一系列改革措施和便利化政策。本文基于问卷调查，对政策传导的现状及存在的问题进行了分析，从强化制度约束、健全传导机制、夯实传导责任等角度提出对策建议。

关键词：外汇管理;政策传导

中图分类号：F832.5                         文献标识码：A                        文章编号：1674-0017-2020（10）-0091-03

为支持涉外经济健康平稳发展，外汇局推出多项外汇管理新政策，不断优化外汇业务办理流程，提升跨境贸易投资便利化水平。自2019年以来，出台外汇便利化和跨境人民币政策20项，前期开展的多项外汇试点政策也在全国范围内推广，如资本项目外汇收入支付便利化工作等。这在方便广大涉汇主体的同时，也赋予外汇局和外汇从业人员新的工作内涵和责任，如何将最新的外汇管理政策准确完整地传达给涉汇企业、个人和社会公众，并达到预期效果，成为当下急需思考和解决的问题。

一、政策传导的现状

在国际经济、国际产业链不断调整的背景下，我国进入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，内循环的变化是从出口转到消费和投资两条主线上。为认真贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，外汇局制定了相应的外汇管理政策，如《国家外汇管理局优化营商环境实施细则》等一系列促进跨境贸易投资便利化的外汇管理政策的出台实施，激发了外汇市场政策红利的释放，为国内国际双循环相互促进发展提供了制度保障。政策的执行情况直接影响着政策的落地成效，如何准确快速向社会公众传导外汇管理政策就成为打通政策落地“最后一公里”的重要环节。

目前，外汇管理政策传导路径主要有外汇局-银行-涉汇主体、外汇局-涉汇主体两种模式。外汇局、银行成为外汇管理政策传导的双核心。银行即是外汇管理政策传导的供给方又是需求方，其作为外汇管理政策传导需求方，不论是由外汇局外部或者银行内部都可通过健全的传导机制准确及时掌握政策。但涉汇主体作为外汇管理政策传导需求方，获取外汇管理政策的主要途径、形式及咨询方式必须通过外部传导实现。

为准确掌握陕西省辖区外汇便利化政策传导及落地状况，我们选取160家银行营业网点和105个涉汇企业、个人开展样本调查，主要围绕2019年以来外汇局出台的贸易投资便利化政策传导效果开展问卷调查，数据统计见表1。

由表1看，外汇管理政策传导过程中外汇局发挥的作用远大于银行，银行承上启下的传导作用不明显，该短板影响到以外汇局和银行为双核心的政策传导机制效能。

为更深入分析外汇管理政策传导状况，我们把外汇局、银行及非银行金融机构内部自上而下的政策传导定义为内部传导，其余的定义为外部传导。调查座谈显示，目前内部传导机制完善、路径成熟、政策把握准确，基本实现了精准快速、口径一致的传导要求，但传播途径集中，宣传范围较小，无法实现对社会公众和涉汇主体的政策传导。外部传导宣传途径多样、受众面广泛、定向宣传效果好，但外汇管理政策传导的目标和要求未在外汇管理条例等法规中予以明确，加之外部传导中间环节多，容易出现因主观因素而导致政策在传导中出现偏差。综上所述，外汇管理政策在金融体系内的传导主要依靠内部传导，在社会公众和涉汇主体的传导离不开外部传导，内部传导和外部传导机制是相互补充和促进的，两者缺一不可，其优缺点见表2。

二、政策传导存在的主要问题

（一）银行选择性宣传影响外汇管理政策传导。以陕西省为例，截至2019年末，常住人口3876.21万人，年购付汇人次86.57万，涉汇个人占比2.23%;陕西省注册企业92.04万家，涉汇企业8200余家，涉汇企业占比0.89%。全省企業和个人对外汇管理政策需求占比低，银行的外汇业务利润占比较小。银行在业务宣传中重本币业务、轻外汇业务。调查中发现，基于外汇局2019年《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》中关于“及时准确传导外汇管理政策导向，配合外汇局做好政策解读、修订内部制度与规程”的要求，银行基本能够按照当地外汇局的政策宣传安排，开展某一阶段性或临时性的外汇管理政策传导工作，但自发组织开展外汇管理政策宣传的意识较弱，自主开展宣传活动少。个别银行对外汇管理政策抱着“拿来主义”，存在柜台业务用什么、学什么的现象。在政策传导对象和内容选择上，银行倾向于对利润空间大的潜在客户和业务类型的宣传，如外商直接投资业务，银行关注设立前、设立期的多，后期的基本信息变更、注销等，银行给予的关注度较少。

（二）部分银行制度修订滞后影响外汇管理政策落地。座谈中发现，一些银行对外汇管理政策调整反应比较迅速，能够根据外汇局出台的外汇管理政策实时调整修订内控制度和操作指引，但也有银行在内控制度修订方面因审批流程相对较长，遇到外汇管理政策变更后，其配套的规范性内控制度比较滞后。由于外汇管理政策变化快、细节多，如配套的内控制度不及时修订跟进，容易在外汇管理政策传导的“最后一公里”留下操作漏洞和风险隐患。

（三）外部传导渠道不完善影响外汇管理政策效果。问卷调查显示，外汇局面向银行、涉汇企业、个人开展的政策传导、咨询和答疑通道都比较畅通，承担了90%以上的外汇管理政策宣传工作。从电话咨询及送政策上门等统计数据看，外汇局占比远大于银行，涉汇企业、个人对外汇局政策传导咨询的依赖程度高于银行。现实中，银行对外汇管理政策的了解程度低于外汇局，无法有效满足涉汇企业、个人和社会公众对外汇管理政策的咨询需求。近年外汇管理政策变化较快，银行网点难以保证对外汇管理政策的全面掌握，导致外汇管理政策传导中对社会公众的渠道不够完善、畅通。

三、改进政策传导的对策建议

（一）加强法规制度约束。根据《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，已明确要求银行业及金融相关业务机构要保障金融消费者的受教育权。随着国内国际双循环相互促进的发展格局形成，以及人民币国际化进程和“一带一路”的持续推进，我国企业参与国际化生产经营的意愿和程度不断提高，社会公众对外汇管理政策的需求越来越强烈。建议修订相关法规制度时，对银行传导外汇管理政策的责任和义务等进行规定。

（二）完善双核心机制。在完整的外汇管理政策传导过程中，外汇局是政策的提供方、传导方和监管方，银行是政策宣传的供给方、需求方，更是外汇业务的办理者和政策执行的落地者，是外汇管理政策有效传导的核心。外汇管理政策的有效落地不仅需要银行及外汇从业人员的有效理解和全面把握，还需要银行向社会公众精准传导落实外汇管理政策。涉汇企业、个人对政策需求大多具有一次性、临时性、实用性特征，涉汇主体更多关注影响其切身利益的单项政策，外汇管理政策有效传导，需要健全以外汇局政策有效供给、强力监管为主导，银行全面落实、广泛宣传的双核心传导机制。

（三）落实银行社会责任。银行要提高社会责任意识，积极开展金融知识普及工作，明确外汇管理政策的传导责任，紧跟外汇局政策导向助推实体经济向好发展，实现国内国际双循环相互促进的经济新格局。

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The Current Situation， Problems and Suggestions of Foreign

Exchange Management Policy Transmission

——A Sample Survey Based on the Transmission of Foreign Exchange

Management Policies in Shaanxi Province

ZHANG Lu

（People's Bank of China Weinan City Center Branch， Weinan， Shaanxi 714000）

Abstract：In order to support the healthy and stable development of foreign-related economies and improve the facilitation of cross-border trade and investment， the foreign exchange bureau has issued a series of reform measures and facilitation policies. In order to accurately grasp the policy transmission and implementation， the author conducted investigations and studies through questionnaire surveys and forums. It is found that the newly introduced foreign exchange management policies are conducive to improving the efficiency of capital use， reducing business operating costs， and broadening the in-depth development of the foreign exchange market. However， in the implementation of specific policies， there are problems such as irregular transmission content and imperfect transmission mechanism. In this regard， this article proposes countermeasures and suggestions from the perspectives of strengthening institutional constraints， improving transmission mechanisms， and consolidating transmission responsibilities.

Keywords： Foreign exchange management; Policy transmission; Laws and regulations

責任编辑、校对：梁艳彬

收稿日期：2020-08

作者简介：张   璐（1979-），女，高级经济师，现供职于中国人民银行渭南市中心支行。

注：本文为作者观点，文责自负。