节约粮食，立法先行

鞠秦仪

近期，习总书记关于“节约粮食”的批示，引发全社会关于国家粮食安全的关心和担忧。对于长期以来随处可见的粮食浪费现象的反思和批评，对于如何建立合理有效的制度以促进“珍惜粮食”良好社会风气，笔者作为一个法律工作者，结合粮食浪费的现状、节约粮食的重要性，进行一些抛砖引玉的探讨。

粮食浪费的现状

提及粮食浪费，很多人首先想到的是奢华无度的筵席、铺张浪费的款待、随意丢弃的食物。2017年相关媒体就上述浪费粮食行为进行过报道。当时全国政协委员、华中科技大学教授郑楚光进行过粗略的推算：在餐饮浪费问题中，仅中等规模以上餐馆的食物浪费量，相当于我国两亿人生活一年的口粮或者食物用量;全国各大中等规模以上的企事业单位、高校食堂每年倒掉的食物足够养活3000万人，个人和家庭日常生活中浪费的粮食达到110亿斤，足以养活1500万人。

虽然上述推算的数字足以让人瞠目结舌，但粮食浪费分为“餐桌外”和“餐桌上”两部分。作为生产消费链末端的“餐桌上”的浪费仅仅是冰山一角，更大的浪费实际发生在“餐桌外”，即容易被忽视的生产、运输、存储、加工等诸多环节中。

比如在运输环节。我国仍然主要采用传统的包装式运输方式，在粮食的采购、贩运过程中都缺乏专业化的运输设备或者工具，基本还是直接采用塑料编织带、麻袋，需要中转、运输时对粮食进行包装，到了存储地又进行拆装分储，这种老旧的方式往往会因为无意中的抛洒、包装物内的遗留、运输过程中的损坏造成高达5%以上的粮食损失率。

又比如在存储环节。据媒体报道，截至2017年，全国粮食企业中就有存储量近2400亿斤的仓库属于老危仓库，这些老危仓库的存储设备落后，存储的条件差、存储过程中粮食损失大，因此造成的粮食损失损耗就超过150亿斤。这几年各地粮仓因老旧失火而造成巨大损失的报道也屡见不鲜。

粮食节约的迫切性与重要性

粮食浪费现象是长久以来就存在的，为什么这段时间又突然开展节约粮食的行动？其实就像习总书记在批示中提及的那样，今年席卷全球，至今未消退的新冠肺炎疫情带来的深远影响给我们敲响了警钟。

近日，联合国粮农组织发出预警：新冠肺炎疫情带来的影响已经导致全球6.9亿人处于饥饿状态，25个国家面临严重饥饿风险，全球或将迎来50年来最严重的粮食危机。造成这次巨大粮食危机的主要原因是蝗灾、疫情和极端天气产生的洪涝，挨饿的国家多集中在非洲，及印度、孟加拉国等人口大国。面对席卷全球的“粮食危机”，目前像俄罗斯、塞尔维亚、越南、哈萨克斯坦等国都已经限制粮食出口。

目前看，我国粮食供应尚算稳定，也有充足的保障，但也存在一定的风险。多年的粮食丰收使我国粮食库存保持充裕，价格总体平稳，但像大豆这类粮食作物还是高度依赖进口。日前《中国农村发展报告2020》中提到，到“十四五”期末，我国大概会出现1.3亿吨左右的粮食缺口，这个缺口主要就是大豆以及强筋小麦、弱筋小麦。

在道德情感上，节约粮食是我们传统文化的一贯要求。“一粥一饭，当思来之不易;半丝半缕，恒念物力维艰。”从小，我们的祖辈、父辈就教导我们珍惜粮食，节约粮食已然成为中华民族的传统美德。然而这些年随着社会经济的发展、消费主义的崛起以及大家生活水平的提高，很多年轻人逐渐淡化了节约粮食的意识，抛弃了“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”的认知，忘却了传统文化的要求。

珍惜粮食是我们尊重劳动的体现，更是维护国家安全的具体行动。“取之有度，用之有节，则常足;取之无度，用之不节，则常不足。”节约粮食看起来只是个人的小事，但只要我们14亿人每个人都把这件小事踏踏实实做好，那么既保持和发扬了我们民族的优良传统，也捍卫了我们国家的粮食安全。

加强立法监管，促进节约粮食

关于加快“节约粮食”方面的立法，建立完善的制度来监管这件事，并不是最近才提出来的新鲜话题。早在2009年，全国人大代表、浙江省台州市人大常委会主任薛少仙就曾建议，要尽快出台“粮食节约条例”，减少粮食生产、储藏、消费等环节的浪费。他还提出可以在中小学校开设粮食节约教育课程，从小教育孩子们节约粮食、爱惜粮食。2013年，国家粮食局局长任正晓在接受媒体采访时，也明确表示国家粮食局将落实节约粮食的要求，及时编制《粮食行业节粮减损行动实施方案》，制订节粮减损技术标准和设计规范。同时还要探索如何为节约粮食、反对浪费粮食立法，并且会在《粮食法》中明确节约粮食、反对浪费条款，以法律手段约束、整治浪费粮食的行为。

从国际社会上看，很多国家早已有通过立法以促进节约粮食、严惩浪费方面的具体举措。比如2001年，日本就开始实施《食品循环法》，要求食品生产企业减少废弃物排放，尽可能进行循环再利用;2019年10月，日本实施《食物浪费削减推进法》，规定政府有责任推进避免食物浪费的相关政策，并要求从食品生产到消费等各环节减少浪费。意大利将每年的2月5日定为“全国反对食物浪费日”，并在2016年通过了《反食品浪费法》，力图减少在食品生产、加工、分配、消费等整个链条上产生的浪费。根据2020年的最新数据，自这项法律出台以来，意大利剩余食物的回收率已经达到23%以上，在欧洲国家中名列前茅。法国也出台了《反浪费食物法》，抵制浪费食物行为。

虽然我国《宪法》明确规定“国家厉行节约，反对浪费”，但执行过程中因缺少具体可以执行的法律配套或者强制措施，只能停留在鼓励、号召的层面。笔者认为，在当下，为了落实节约粮食的要求，应当尽快采取制订“粮食节约条例”等立法行为。我们上文曾经提到在“餐桌外”“餐桌上”等不同环节都出现浪费粮食的问题，所以在制訂法律法规或者规章制度时，应当尽量细化，要从粮食的生产、运输、存储、加工、消费等多个环节来规定有关节约粮食的具体内容，把所有环节的参与者都纳入制定的法律法规或规章制度中。比如在粮食生产阶段，要促进农业生产效率的提高，加大科技对于粮食增产增收的促进作用;在粮食运输和存储阶段，立法推动加大储粮的科技研发和投入，支持和鼓励科研院校、生产企业设计出规范、科学、实用和低投入的家庭储粮仓并加以推广，推动老危仓库的改造、修缮和条件的提升，防范风险;在粮食的加工环节，立法应当督促相关部门和企业严格把控粮食加工标准，有效地控制粮食过精、过细加工，提高粮食成品率;在消费环节，应当督促各类餐饮供应机构提供“半份菜”等精细化服务，建立鼓励“光盘”的奖励制度，同时对严重的餐饮浪费行为要有相应的处罚措施。

此外，笔者认为“粮食节约”方面的立法，应当尽量由各地方政府结合当地的实际经济发展程度、生活水平和饮食习惯等制定地方性的规定，因地制宜地落实，尽量避免“一刀切”的粗糙规定和简单粗暴的执法。

法律作为一种社会规范，其作用可以分为指引作用、评价作用、强制作用、教育作用等。进行“节约粮食”方面的立法，可以为所有社会成员规范正确对待粮食的模板，指导大家如何用正确的方式节约粮食（指引作用），对于积极节约粮食的行为给予赞扬，对于浪费粮食的行为进行批判乃至惩罚（评价作用、强制作用），在全社会形成珍惜粮食的良好风气（教育作用）。所以，回到本文的标题，我们应当明确“节约粮食，立法先行”。