新形势下煤炭资源型城市提高经济抗压能力的路径研究

康晓琴

摘   要：我国是一个以煤炭为能源基础的国家，在全球气候变暖、环保政策逐渐趋严的大背景下，以煤独大的资源型城市经济受到了严重影响，部分城市整体经济下滑明显，劳动力流失严重。本文以榆林市为例，通过深入分析城市发展存在的问题，并借鉴国外发达国家资源型城市成功转型升级的经验，分析我国资源型城市提高经济抗压能力的路径。

关键词：资源型城市;煤炭;去产能

在我国工业发展初期，资源型城市凭借得天独厚的天然优势，得到快速发展，成为各个城市中的明珠。但随着全球矿业经济形势下行，我国产业结构不断转型升级，内外因素叠加，资源型城市可持续发展面临着严峻挑战。当前，我国有262个资源型城市1，部分城市发展已进入衰退期，为避免更多的资源型城市随资源衰而衰，研究资源型城市可持续发展具有重要意义。榆林市是一个以煤炭为主的资源型城市，能源及能化产业产值占全市工业总产值90%以上，经济发展“因煤而兴，因煤而衰”，煤炭行业对其影响是牵一发而动全身。然而，随着环境问题获得越来越多重视，煤炭产业发展将逐渐受限，仅依赖煤炭资源开发难以实现城市的可持续发展。因此，对如何提高资源型城市经济抗压能力，实现资源型城市的可持续发展进行研究非常具有现实意义。本文以榆林市为例，通过深入分析城市发展存在的问题，并借鉴国外发达国家资源型城市成功转型升级的经验，分析我国资源型城市提高经济抗压能力的路径。

一、去产能以来煤炭行业发展的新形势2

2016年以来，随着去产能政策的实施，我国煤炭产业发展逐步回暖，煤炭价格逐步回升。截至2018年底，累计退出煤炭落后产能8.1亿吨，提前两年完成“十三五”去产能目标任务。经过五年时间的行业整合管理，我国煤炭行业呈现出新的发展特点，同时也面临着国际国内新的发展形势。

（一）全球煤炭市场需求量逐年下降

随着低碳时代的到来，2014年以来全球煤炭总产量及总消费量出现明显下滑（见图1）。煤炭需求增长缓慢的原因主要是由于发达国家正在放弃煤炭，煤炭消费量逐年下降，而印度和其他新兴经济体正在转向煤炭，以迅速增加发电量来满足经济发展需要（见表1）;但长期来看，新兴经济体煤炭需求的增长无法抵消欧美等发达国家煤炭消费的下降程度。国际能源署（IEA）发布的《全球煤炭市场报告（2018-2023）》显示，欧盟28国将逐步淘汰煤炭，且各国已制定了相应的煤炭淘汰政策（见表2）。因此，未来世界各国将会逐渐走向无煤化时代。

（二）国内煤炭生产消费比重逐年下降

虽然短期内我国以煤炭为主的能源格局不会改变，但低碳发展是中国的最终目标。在哥本哈根气候峰会上，我国承诺每年以1%的速度降低煤炭在能源消费中的比重。数据表明，我国煤炭生产能源结构占比自2011年峰值（77.8%）以来持续下滑，2018年一次能源生产结构中煤炭占比较2011年下降8.5个百分点;同时，2018年我国煤炭占一次能源消费比例首次低于60%（见图2）。

（三）我国可再生能源产业发展迅速

在绿色环保可持续发展理念的推动下，我国清洁可再生能源生产和消费实现快速增长。《中国可再生能源发展报告（2018）》指出，我国水电、风电、太阳能发电、生物质能、地热能等可再生能源实现规模化发展，截至2018年年底，装机容量达到72896万千瓦，占全部电力装机容量的38.4%，同比增长11.7%。我国清洁可再生能源占比逐年上升，水电、核电、风电的能源生产比重从2009年开始比重超过原油和天然气，成为我国第二大能源供给产品;从2011年开始迅速發展，2018年在一次能源生产结构中的比重为18%，较2011年提升8.4个百分点（见图3）。

（四）煤炭产区走向集中且行业集中度进一步提高

随着去产能政策的实施，我国煤炭开采布局也进一步优化，煤炭生产重心加速向内蒙古、山西、陕西地区集中（见图4）。2017年全国煤炭产量排名前10名的省份占全国煤炭产量的比重接近91%，较2007年上升14.9个百分点。仅内蒙古、山西、陕西三省的产量占比就高达66.7%，较2007年上升19.6个百分点。煤炭产业集中度更高，应对风险的能力越强，对煤炭产量的调整能力也更强。

二、榆林市城市发展现状及存在问题

榆林市位于黄土高原和毛乌素沙地交界处，资源丰富，被誉为“中国的科威特”。全市已发现8大类48种矿产，尤其是煤炭、石油、天然气、岩盐等能源矿产资源富集一地，开发潜力巨大。虽然榆林市有着明显的资源优势，但产业结构单一，产业结构不平衡等问题仍然突出。

（一）产业结构不平衡，第三产业发展滞后

2018年榆林市实现地区生产总值3848.62亿元，一产、二产、三产占比分别为6%、62.8%、31.2%。与全国三次产业分布比较来看，一产占比与全国水平接近，二产占比远超全国22.75个百分点，三产占比低于全国21.02个百分点（见表3）。榆林市产业结构不平衡问题较为突出，第三产业发展低于全国平均水平，而第三产业的发展水平代表经济发展质量的高低，如美国的第三产业占比高达80.05%。因此，榆林市虽然经济多年来快速发展，经济总量较高，但经济发展的质量相对较低。

（二）产业发展集中于初级产业，产业链延伸不足

从分行业数据来看，榆林市GDP贡献率主要来自于工业，占比近60%，且主要以煤炭开采及其相关产业为主，占比46.96%，产业发展单一（见表4和表5）。2018年煤炭开采洗选业、石油天然气开采业工业总产值占规模以上工业总产值58.4%，增加值占规模以上工业增加值71.8%。全市生产原煤4.56亿吨，转化率仅为19.5%，较2015年下降0.4个百分点，煤炭转化率仍比较低，产业链延伸不足，产业层次不高。例如，神木县煤炭资源比重占到全国的1/10，而转化率仅为22%左右，原因是煤化工产业仍然停留在以大宗基础化学品产销为主的产业链中低端和发展的初级阶段，下游深加工发展不足，缺乏终端产品，可获取的附加值较低。

（三）区域经济发展不平衡，南北差距较大

榆林市能源主要分布在与内蒙和山西省交界的北面，北六县拥有资源较为丰富，经济发展较快，包括榆阳、神木、府谷、靖边、定边和横山，生产总值总计3495亿元，占全市90.81%。而南六县没有资源优势，地处黄土高坡，经济发展较为落后，包括绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧，生产总值总计353.72亿元，占全市9.19%，南北发展差距明显（见表6）。区域经济发展这种不平衡状态，一方面，会致使地区间贫富差距拉大，煤炭产区的快速发展会推高整体区域的消费水平，这就使发展缓慢的非煤产区被迫提高生活成本，严重影响经济进一步健康平稳发展;另一方面，房价、人工成本的快速上升增加了本地非煤产业的成本，不利于企业发展，尤其是中小企业。

（四）高新技术产业落后，人才吸引力不足

目前榆林已进入创新转型、跨越发展的关键时期，但高新技术产业发展较为落后和人才引进乏力成为制约全市经济社会发展的重要因素。榆林市高新技术产业规模总体较小，全市高新技术成分仅占全部高新技术产业的19.1%、全部工业的2.56%，且结构水平较低，高技术边缘化趋势明显。此外，由于人才缺乏和客观条件制约，绝大部分企业还难以胜任重大研发活动，技术创新能力比较薄弱，转化科研成果的力度较低。

三、发达国家能源型城市成功转型的经验借鉴

（一）法国洛林地區

法国洛林地区是一个煤炭资源丰富的地区，该地区在二战后迅速发展为法国的重工业基地，以煤炭、钢铁工业为主，产业结构比较单一。1960年以后，随着开采成本的上升及国外能源产品的竞争，洛林地区的资源产业失去了优势，煤炭相关企业大量倒闭，当地经济迅速下滑。在此背景下，洛林地区被迫开始寻求工业转型的道路。其主要做法为：

一是产业转型与体制转轨相结合，以体制转轨带动产业转型。例如，深化煤炭与钢铁企业的市场化程度，对大量国有企业进行改制，转变为股份制公司;大力扶持股份制及私营中小企业的发展，提高市场活跃度。

二是政府建立专门的资金支持平台，为产业转型服务。政府成立了矿区工业化基金，每年提供1500万欧元资金，共提供十年，帮助矿区改善基础设施和发展高新技术产业;建立了矿区再工业化金融公司，为企业提供贷款，引导发展新型产业，优化产业结构。

三是重视解决产业转型带来的结构性失业问题。成立了专门机构负责对下岗职工进行转岗培训，支持结构性失业人员进行创业，对创业人员进行免费咨询、培训，并提供小额优惠贷款。后期，洛林地区的失业率低于法国其他地区。

四是大力吸引外部及外资企业进入，加快产业转型速度，使经济转型和结构调整与国际接轨。广泛开展国际合作，制定了一系列优惠政策，吸引外资企业在洛林落地生根，政府对于外资企业建设给予50%的资金支持。

然而，洛林地区是在危机后开始转型的，因而用时三十多年才转型成功。现在的洛林由衰退走向新生，汽车、电子、塑料加工等产业取代煤炭、钢铁产业成为主要产业。

（二）德国鲁尔地区

德国鲁尔地区是德国最重要的工业区之一，其煤炭资源占原西德煤炭总储量的75%，是一个典型的资源型城市。1960年以后，鲁尔地区同样面临着煤炭销量大幅缩减，经济迅速下滑的局面。不同于法国洛林，该地区最终成功转型成为一个文化城市。其转型经验主要为：

一是调整升级产业结构。一方面，精细化发展原有产业，合理化工作布局。对煤炭产业实行集约化经营，关闭严重亏损的煤矿，提高机械化作业水平，按照规划引导新建企业向边缘地带迁移;另一方面，重视发展新兴产业，出台优惠政策吸引软件和信息服务等高新技术产业落户。

二是加强基础设施建设，重视环境保护。一方面，完善交通运输网，全方位建设高速路和水运线路，极大提高了运输效率，吸引了更多企业落地;另一方面，大力改善环境，限制污染气体排放，建立空气质量监测系统，建设了大量风景优美的产业园区，吸引大批企业落户。

三是充分挖掘老工业基地的文化资源，大力发展文旅产业，将一个冷冰冰的工业城市转变为一个温暖的文化城市。鲁尔地区利用老工业基地的历史背景，建立了采矿博物馆，将废弃的工业建筑物改造成各种服务设施和文化艺术景点，成为世界上有特色的旅游城市。

经过综合整治，鲁尔地区经济结构趋于协调，工业布局趋于合理，经济由衰退转向繁荣，改变了重工业区环境污染严重的局面，成为环境优美的地区。

四、我国资源型城市提高经济抗压能力路径研究

从国际上转型成功的国家来看，经济转型是一个漫长的过程，不是一蹴而就的。法国洛林地区和德国鲁尔地区工业发展时代较为接近，都是在上个世纪60年代出现危机，然而政府开始全面有力度地支持转型却是从90年代才开始的，因此这两个地区虽然最终成功实现了转型，但却经历了三四十年漫长的时期。我国能源发展远慢于这两个地区，可以借鉴这些成功转型的经验，尽早对资源型城市进行合理规划，及时实现转型升级。

（一）推动体制改革，优化营商环境

为保证资源的合理有效利用，我国的天然资源在某种程度上带有一定的自然垄断性。因此，国有控股企业在自然资源行业里占据了半壁江山，在一定程度上降低了行业发展速度和市场效率。可以借鉴法国洛林地区的改革，一是对国有企业进行市场化改革，大力支持、引导股份制及私营企业的发展，提升市场活跃度。二是不断优化营商环境，吸引更多的高新技术企业落地生根，加快产业转型升级速度。

（二）进一步加强基础设施建设，优化人居环境

“筑巢引凤”，没有完善的基础设施，即使凤凰来了也不会长久。因此，基础设施建设是经济发展的先驱。一是要完善交通网络建设。资源型城市多地处偏远，交通不发达，各类产品的运输成本极高，完善的交通网络可以助力经济发展。二是完善企业生产配套设施的建设，如电网系统、环保净化系统等。三是优化人居环境的建设，提升人才吸引力。提高教育、医疗等公共服务水平，合理控制房价，完善休闲娱乐设施的建设，建设宜居城市。

（三）推动能化产业与新兴产业融合发展，提升产业竞争力

资源型城市的发展要依靠资源，但也要超越资源。一是要深化现有产业的发展，加大高新技术对传统资源行业的投入力度，提高传统资源的生产效率，将现代服务业与传统能源相结合，提高产品附加值。二是要逐步加强非资源产业发展，由从前单一产业过渡到多种产业并举的产业体系，实现多元化发展。应扩大对外开放力度，吸引外商投资办企业，尤其是具有高新技术优势的企业，合作提升本地技术水平，提高当地企业的国际竞争力;出台优惠政策，吸引各类相关产业扩大投资和迁入区内;大力发展中小企业，引导中小企业分布于各个产业，活跃地区经济。

（四）挖掘非资源产区发展优势，优化区域经济结构

资源型地区的资源分布不均匀，会导致经济发展滞后。一是要加强非资源产区产业帮扶，依据自身发展特点因地施策，围绕其特色产业进行帮扶;加强基础设施和产业园区建设，在充分挖掘自然人文資源的前提下，培育新的经济增长点，特别是文化旅游产业。二是非资源产区要营造良好的市场环境吸引外来企业投资，让更多的项目和实力雄厚的企业家通过产业转移、飞地经济等方式与资源地区共建园区、共享资源。

（五）抓住“一带一路”合作机遇，延长产业发展周期

“一带一路”沿线及相关国家多为新兴经济体和发展中国家，普遍处于经济上升期，基础建设、电力缺口巨大，煤炭需求旺盛。我国煤炭资源行业已发展到一个中后期，而东南亚国家的煤炭资源行业还处于发展初期。因此，如果能实现产业转移，延长产业发展的周期，将会给资源型城市争取到更多的经济转型升级时间，不至于遭受迅速的经济下滑带来的伤痛。

参考文献

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[5]杨瑞兰.新常态下资源型城市产业转型与优化路径研究[D].银川：宁夏大学，2017.

Abstract：China is a country with coal as the energy base. Under the background of global warming and increasingly stringent environmental protection policies， the economic development of energy-intensive cities dominated by coal has been seriously affected， and the overall economy of some cities has declined significantly as well as the labor force has been seriously lost. Therefore， it is of great significance to study the development of energy-intensive cities. This article takes Yulin City as an example to analyze how to improve the economic stress resistance of energy-intensive cities.

Keywords： energy-intensive cities; economic stress resistance; coal

责任编辑、校对：吴思绮