预算全面绩效管理技术与知识集成初探

〔摘要〕 预算全面实施绩效管理是对我国已开展10多年财政支出绩效评价实践的扬弃，是优化财政资源配置与推进国家治理现代化的内在要求。从过程来讲，预算全面绩效管理需要顶层设计技术体系的架构、功能及运行，优化既有技术模块和建立面向新预算形态及管理环节的技术标准，即将技术模块切割改造并重组为完整、灵活的集成技术系统。从要素与逻辑来讲，需致力于分步构建和不断发展预算全面绩效管理知识库。完整的预算全面绩效管理知识体系建构是一个庞大而复杂的工程，考虑现有技术条件和体制环境，预算全面绩效管理各类知识的集成需要分步实施。就预算全面绩效管理集成技术与知识体系的互动应用而言，一方面，集成知识库可随时为新增的绩效管理需求提供技术支援;另一方面，集成技术体系可作为检索、评估和碎化潜在入库知识的科学标尺。

〔关键词〕 预算全面绩效管理，技术与知识集成，财政预算管理

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）06-0023-11

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年，以下简称《意见》）指出：预算全面实施绩效管理是推进国家治理现代化的内在要求，是深化财税体制改革与优化财政资源配置的重要举措。预算全面绩效管理研究和实践面临内涵界定、推动落实和进程评估三大任务，其中内涵已由《意见》基本阐明，推动落实目前仍存在传统预算绩效评价技术不成熟、新增纳入绩效管理的预算评价技术缺失等核心障碍，进程评估则受制于各级各地各类预算信息和绩效管理信息不共享，无法从总体上检验全面绩效管理目标的完成。为突破这两个方面的难题，笔者尝试从预算全面绩效管理技术体系与知识库构建、完善及应用的角度进行探讨，希望能对预算全面绩效管理进程的动态评估和有效干预提供帮助。

一、预算全面绩效管理技术与知识集成诉求

从技术与知识集成视角解析预算全面绩效管理系统作为一项新的议题，面临十分重要的政策、理论和现实需求。实际上，它深刻嵌入我国现代预算治理核心矛盾缓解与推动预算绩效管理科学发展的工作当中。

（一）落实党和國家重大决策部署的需要

《意见》提供了落实党的十九大关于全面实施预算绩效管理决策部署的具体指南，并明确“到2020年底中央和省级层面、到2022年底市县层面要基本建成预算全面绩效管理体系”的总目标。全面实施预算绩效管理作为我国已开展了10多年财政支出绩效评价实践的扬弃，其关键不仅在于既有评价技术标准的健全，更在于不同层级、地区和领域预算绩效信息的共享互通。因此，完善的技术体系可作为精准衡量与客观分析全口径预算决策、执行、监督绩效的科学工具，从而发现绩效短板、识别原因、以评促建，在局部和整体上提升我国预算管理绩效;不断集成与丰富的知识库将提供验证与优化预算绩效管理技术方案的参照系，并有助于动态把握我国预算绩效管理实践进展，从总体上检验和推动预算全面绩效管理目标完成。

（二）破解财政预算管理核心困局的需要

技术体系是整个预算绩效管理体系的核心，旨在提供量化评估的技术规则，确保预算管理可行、有效和公信。从宏观上讲，我国面临公共服务改善增量投入与实体经济税负、地方负债攀升（财政规模扩张不可持续）的深层矛盾。全面绩效管理要求在原有一般公共预算支出的基础上，将“收支两端”“四本预算”（根据2015年1月1日起正式实施的新《预算法》的有关规定，我国政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成，简称“四本预算”）统一纳入绩效管理，并强化事前预测、事中监控、事后评价及结果应用于一体的综合管理。显然，只有构建全方位、全过程、全覆盖的完整评价技术体系，才可对这些传统和新增预算范畴的各个层次、环节落实以及绩效情况进行精确把控，才能提供衡量财政收支规模与结构变化的科学手段，进而推动央地财政关系理顺，逐步形成规范透明、标准科学、约束有力之现代预算制度。

（三）提升预算全面绩效管理科学化水平的需要

从中微观看，以往预算绩效管理以地方自发为主，缺乏顶层设计，信息化滞后，以致各地各级预算规模结构怎样、已纳入绩效管理的覆盖面多少、评价结果及问责效力如何等，皆难以在面上进行衡量，预算绩效管理科学化水平亟待提升。知识集成和应用致力于全面掌握、客观分析我国预算绩效管理工作现状及其与理想目标的差距，这不仅是个复杂的管理问题，也依赖于强大的技术支持，必须将计算机建模、机器学习和大数据分析等前沿科技与预算绩效管理理论方法进行有机融合，实现预算和绩效知识的系统集成与不断更新。归结起来，预算全面绩效管理知识库作为提炼、检验和优化技术集成的必需平台，集成的技术体系又提供了相关知识精确筛选、科学入库和不断延伸的必要工具。两者相辅相成，互为应用。预算全面绩效管理技术与知识集成都需要多元主体参与、专业技术支持和长期运维保障，两者共同服务于预算绩效管理实践科学化发展和营造共建共享共治的预算全面绩效管理格局。

二、预算全面绩效管理技术集成的体系结构

我国预算绩效管理改革在将不同预算范畴、不同层次、对象和不同实施环节等纳入绩效管理视域已有丰富探索，这些以不同维度呈现的理念、技术和方法实际上构成了预算绩效管理技术体系的不同模块，可为进一步探索其排列组合即技术集成方式提供扎实基础。

（一）技术模块建构的基础

1.绩效管理层次从项目向部门、政策、分类乃至综合财力不断提升。《意见》及其落实方案提出了要将项目、部门、政策、分类以及综合预算等层次逐步纳入绩效管理的展望，这实际上构成递增的评价技术需求。我国预算绩效管理起源于一般公共预算中的项目支出（与基本支出相对）绩效评价，聚焦微观层面，重点关注预算执行合规性与绩效目标完成。2004年广东省财政厅率先出台方案，要求全部500万元以上的省级预算项目支出进行绩效自评，2011年后逐步转为对省级财政专项资金支出开展绩效管理。至2020年，广东每年以各种方式纳入绩效管理的省级预算规模约达2000亿元，占年度预算支出总额逾10%。其他省市趋势与此相近。在财政部《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》等引导下，海南（2013）、广东（2016）、山东（2017）、上海（2019）等地先后启动部门整体支出绩效管理探索，通过试点推广并持续进行 〔1 〕。相对而言，部门整体支出绩效评价开始触及预算资源配置与过程监管的有效性，进入中观视野。同时，不少省市亦尝试对重点领域财政或公共政策实行绩效评价，如广东省人大自2014年起对重要省级专项资金（政策）绩效进行监督，省财政厅随后亦开始此举。另外，一些地区在2017-2019年间实施了针对区域财力均衡（如欠发达地区补偿资金）或地方财政综合效益（如县级财政综合管理绩效）性质的预算绩效评价。政策及分类、综合预算绩效更倾向于对预算必要性、决策科学性和公信力的评价，凸显“决策纠错”功能。

2.绩效管理范围从一般公共预算逐步向另外“三本预算”扩展。无论是项目、部门、政策还是分类支出，大部分仍属于一般公共预算范畴，其绩效评价基本遵循“投入-产出”逻辑，强调预算管理的规范性与效益性。2015年实施的《预算法》和2018年出台的《意见》要求“四本预算”管理无例外地贯彻绩效原则。其实，河北省人大在2019年委托第三方进行了原属政府性基金预算的新增建设用地有偿使用费安排资金支出绩效评价，近两年省市社会科学基金申报项目中出现对我国体育彩票公益金支出绩效评价的探讨。更早时候，包括广东、河北、佛山等省市都实施了对政府投资引导基金运营绩效的考核评价项目。尽管这些不直接等于政府性基金预算，但它们毕竟提供了近似可行的技术经验。针对国有资本经营预算，目前各地更多依靠科技手段试图建立全面精细的监管机制，广东省人大委托第三方研究开发省级国资经营绩效评价的技术方案则属前沿。对社会保险基金预算如何进行绩效管理，现有讨论基本停留在概念层面，但各地前期的养老、医疗、失业等保险提标补差或保费补贴类一般公共预算资金支出绩效评价案例，可提供一定技术参考。应该说，另外“三本预算”实施绩效管理的技术取向仍然存有争议，症结在于如何平衡被评对象的市场主体性、资金使用的风险性以及财政资源“保值增值”要求间的矛盾。

3.绩效管理对象从资金使用单位扩容至包含管理、监督主体的立体结构。预算绩效管理对象依预算管理过程涉及主体来划分。起初的绩效管理由财政部门组织，指向预算资金的使用者（单位或个人），形成资金使用绩效并通过资金投入、过程管理、目标完成及社会满意等技术指标来评价;伴随绩效管理范围扩展与层级提升，专项资金或公共政策等都需由特定政府部门进行规划配置与落实监管，即所谓资金主管部门，衍生资金管理绩效。各地财政在后期评价中意识到两类对象间的差异，故基于相近指标维度延伸出具体指标有别的两类技术方案;进一步由人大等其他方面主导的预算绩效管理中，考虑财政、审计等部门本身亦属资金监督的责任主体，需对资金监督绩效（制定监督规则）负责，故将其一并作为被评对象 〔2 〕。绩效管理的内容也借此扩成三个层面，包括宏观上针对预算决策及管理办法的科学性与可行性、中观上针对预算落实与监管的有效性、微观上针对预算执行合规性评价 〔3 〕。

4.绩效管理过程从事后评价转至全链条一体并初步涉及收入预算。前面三点所述基本都是站在事后角度来评价预算支出效果的。《意见》要求中央和地方加快完善预算绩效事前预测、事中监控和事后评价的全过程管理，财政部及部分省市据此陆续出台了预算绩效目标审核与运行监控等相关方案。实际上，江浙和广东的一些市县在近两三年采购预算绩效管理第三方服务的需求中，都已明确包含绩效目标审核、运行监控的内容，有些地区还提出了具体的技术指南。如广东省、珠海市等财政部门要求的绩效事前评审，需从申报必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面考量;东莞、清远等地要求的绩效运行监控，主要针对目标实现程度和预算执行进度两点;广州在每年人大审议预算之前，都通过市人大预算工委组织专家会议来评审论证;上海在更早的时间就规定，预备的重要公共政策需由事前绩效评估来决定是否上马。这些案例的主体都建立了相对完整的技术标准。在中央大力推行减税降费的政策背景下，亦有学者开始讨论收入预算的绩效管理技术，初步建立了评价指标并尝试实证应用，力图以此作为衡量宏观税负降低成效、优化预算收入结构及推动收支平衡的科学工具。

（二）技术集合的任务过程

《意见》主要从全方位、全过程、全覆盖三个角度界定预算全面绩效管理的内涵，“三个全面”对应的正是预算绩效管理系统解析的层次、环节及预算范畴三个维度。在之前的探索中，我国预算绩效管理技术方法在这些维度下（针对不同对象）都有相关建构，部分技术趋于成熟;但是按照全面实施绩效管理要求新增纳入的预算类型、管理环节与组织层次，多数技术却是刚开始探索，仍不完善甚至空白缺失。这样，我国预算全面绩效管理技术集成或需经历一个过程，逐次完成若干任务。

1.顶层设计与总体规划集成技术体系的架构、功能及运行。所谓技术集成，是指按照一定的技术原理或功能目的，将两个或以上的单项技术通过重组而获得具有统一整体功能的新技术的创造方法 〔4 〕。它可以实现单个技术实现不了的需求目的。为此，首先要根据预算全面绩效管理的内涵及要素，明确集成技术体系所需具备的技术模块与其组合方式，即描述一张蓝图;然后锚定技术集成的目标，即通过重组能够让跨组织层级、跨管理环节以及跨预算范畴的绩效管理技术之间相互衔接、彼此融通、取长补短，最终达成整体大于个体的功能;再次要厘清现有各个技术模块的功能状态，分别适用不同的培植、发展与集成策略。

2.整理优化既有技术模块和建立面向新预算形态及管理环节的技术标准。在国家与地方经验基础上，借助集成知识关照，围绕支出预算、项目与部门预算、事后评价等较为成型的技术模块，进一步论证相关评价指标及技术方法合理性，寻找更有效的指标方法;对不断延伸的政策预算、分类及综合财力预算、部门“保运转”经费与政府性基金预算，需要适应其变化特点，尽快形成统一性和差异性相结合的评价技术方案。围绕国有资本经营及社会保险基金预算、事前预测与事中监控等新增单元，可通过知识挖掘，借鉴国内外最新理论与实践成果，在静态上明确其绩效管理的内容层次、关注重点及评分方法，在动态上梳理评价指标使之对应预算管理各环节，科学设置评价标准;尤其是对属性特殊的国资经营和社保基金预算，需在兼顾其效益性与保障性前提下建立评价技术体系，体现关键指标原则。

3.技术模块切割改造并重组为完整、灵活的预算全面绩效管理技术体系。参照技术集成原则，应将对应不同层次、环节与预算范疇的技术模块在更为本质的层面，抽象出它们之间的技术共性，分离其个性，从而依共性找到各个模块相互对接的接口，使之彼此串联、灵活重组以满足新的绩效管理需要，并使不同模块技术能有效交融、优势互补（参见表1）。

（三）技术阵列与组合方式

技术集成的目的是为了技术创新，而技术创新主要源于既有技术模块之间的融通和互补。为什么它们能够融通互补？关键是在集成规则的帮助下，各个技术模块能够抽象本质、提炼共性，基于共性才能对接重组。这里需要对预算全面绩效管理要求的和现有的技术模块逐一进行剖解，尝试找出技术模块之纲，再挖掘纲与纲之间的共性，进而把握技术集成规则。

1.按组织层次划分的技术模块及其组合。在项目、部门、政策、分类乃至综合预算等绩效管理层次上，目前各地实践所形成的技术方案相对完整，且大同小异。其中，项目支出绩效评价通常采用资金投入、过程管理、目标完成、社会满意等指标;部门整体支出绩效评价采用部门履职、预算管理、支出效益及其影响等指标;公共政策支出绩效按层级可分为目标决策（科学性与民主性）评价、执行监督（有效性）评价与完成效果（合规性）评价;分类与综合预算绩效评价仿照前者并增加关注内容，一般包含决策机制、资源分配、落实执行、监督管理、目标效益及可持续发展等指标。归纳起来，不同组织层次对绩效管理技术要求的差别，核心在于两点：一是对象规模及结构差异。绩效管理对象即预算管理的责任主体：项目绩效的对象简单，多为一个部门（单位），少数情况下会涉及设计、施工、监理等责任分离;部门绩效的对象略有扩展，需囊括部门所有内设机构或下属单位，甚至延伸至其履职相对人;政策绩效、分类及综合预算绩效的对象则更为复杂，自上而下应包含决策、监督、执行多个层级，成为一条、多条乃至条块结合的组织系统。二是绩效目标或评价内容差异。正因对象不同、责任不同造成其区别：项目绩效评价聚焦于执行（合规）与完成（目标）方面，部门绩效评价加入了资源配置（履职）的考量，政策、分类及综合预算绩效需再触及组织决策与内外环境约束，它们是逐层扩展的内容体系。由此，按绩效管理层次划分的技术模块之间组合或可提炼出来两种逻辑：一是绩效生产逻辑，它使得评价技术必须覆盖目标-行动-结果-影响等环节;二是预算管理逻辑，它使得评价技术必须囊括决策-资源-执行-监督-问责等维度。

2.按预算范畴划分的技术模块及其组合。如前所述，一般公共预算绩效管理中的项目支出评价技术相对成熟，但基本支出（如行政事业费、“三公”消费、工资福利等）评价较少。这些资金的特殊性要求绩效管理必须针对其使用的达标性、及时性、公开性、合规性，并尝试与特定绩效表现相匹配。政府性基金预算绩效管理目前仅有对其小部分内容的探索。以政府投资引导基金为例，评价聚焦宏观层面，一般指向基金规划设立、目标设置、管理架构、运营投资、延续退出与公共属性等方面，其效益主要以资金放大效应和融资帮助效果两个标准衡量;以土地出让金或彩票公益金支出为例，评价重点关注其资金来源、筹集成本、用途选择、使用监管和效益发挥等，亦可分宏观、中观、微观层次。可见，政府性基金预算绩效管理总体的技术建构必须依基金筹集机制、运管规则与效益形式而定。国有资本经营预算绩效管理刚刚起步，依现有经验可将企业或地区作为对象，并按照该类预算收支平衡的管理原则，评价聚焦其投向配置、经营耗用和支出效益（对企业或地区发展贡献）等三个维度。社会保险基金预算绩效管理更为初级，从福建省、三明市、张掖市等公开报道的较早实践看，评价针对基金的收支政策科学、管理使用规范、财务精算平衡、地区结构均衡、运行风险防控等方面，并依托4E原则（经济性、效率性、效果性、公平性）设计指标。若将“四本预算”各自视为预算全面绩效管理的一个技术单元，那么，区分和链接其技术模块的标志就是在现行体制下，“每本”预算的组织决策、目标导向、管理使用（或经营投资）及效益贡献机理异同;进一步提炼当中要旨，则又在于各个预算范畴对财政资金安全保障与市场经营风险承担之间平衡取舍的策略关系。

3.按管理环节划分的技术模块及其组合。传统的围绕预算绩效事后评价的技术建构多以投入-过程-结果或决策-监督-执行为框架，呈现较强共性。但是进一步将“关口前移”，如事前评估的内容尽管丰富，却偏于简单，通常包含申报必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性、筹资合规性等評价指标，有些地区还专门设置目标审核体系（检验其科学性、完整性、可衡量性及数量、质量内容）;事中监控则集中于目标进程和预算进度两点。实际上，预算绩效事前评估应是一个技术性更强的复合系统，至少需将绩效目标评审、方案可行审查、环境风险评估与未来绩效预测四个技术模块嵌入其中，每个模块又都蕴含更加专业的技术标准。绩效运行监控也不应仅当作对已上马项目的跟踪监督机制，那可能是它的狭义内涵;在更为广义层面，它应该是依托已有成熟且持续的评估机制所建立的绩效数据库，借助历史绩效信息（趋势）来实现对特定时点绩效预判和校正的一套技术系统。显然，在多数情况下，后者要求还远达不到。因此，针对预算管理环节的事前、事中、事后绩效评价（评估或监控）技术模块，其相互区别和可能联结的要素就是绩效结果已然与否，尤其是怎样看待、定位和利用绩效信息。相对来讲，事后评价侧重生产绩效信息，事中监控是在集成绩效信息，事前预测则为利用绩效信息，但三者功能与效用也是嵌套和叠加的。

（四）集成技术的功能样态

在传统工业领域，技术集成的主体为企业，目的在于有效集成各种技术要素，故（相对于自主发展而言）能快速提升技术水平，从而建立更高层次的竞争优势。基于要素视角，技术集成与创新通常有拷版模式（复制原有技术模块形成新的模块）、渐进模式（模仿原有技术模块并升级改造）、突破模式（利用原有技术资源开发新的核心技术）等，其实它们本身是一种递进的选择 〔5 〕。在此，可以借用其来描述预算全面绩效管理集成技术体系所构成技术模块之间的融通互补关系，因为它是技术集成产生新功能的关键。

1.技术模块之间交互并取长补短。技术集成的产品是搭建一个集合技术系统，它是将原有相关技术模块切割整理后进行横向、纵向、斜向乃至跳跃式重组后形成的多联体，故有技术来源多样化、参与主体多元化、技术功能复合化等特点。例如，项目预算绩效管理擅长于预算执行本身与其绩效生产过程的规范管理，协调两者关系的评价技术已相当完善;部门预算绩效管理以部门履职为基础，关心预算资源是否及如何为组织职能服务并产生效益;作为政策、分类与综合预算绩效管理，实际上是对前面两类要求的叠加，既要科学组织决策、配置资源又要规范预算执行、实现目标，那么前两个、后两个评价维度即可分别借助部门绩效、项目绩效管理的技术优势，将两者的长处有机结合起来，以应对范围更广、更为复杂且多变的评价需求。与此同时，项目预算和部门预算绩效管理两个技术模块之间也能互相借鉴，实现对既有评价技术功能的不断完善。比如，通过一般公共预算中项目支出和基本支出两类评价技术的深入理解与交互融通，可能给某些特殊类型的财政专项资金或内含多种性质预算的部门整体支出绩效管理带来新的有益帮助。

2.技术模块灵活重组和付诸新用。从市场角度看，集成技术体系能够在技术横向灵活组合、纵向持续深化的基础上，为客户提供相应于需求的快速技术匹配，即在短期内生成接口完整、装备合理、造价经济的技术方案。因减税降费而关注的收入预算绩效管理是对以往支出预算绩效管理的延伸，那么后者已有的各个类型、层次、环节等技术要素（尤其是涉及预算执行规范的部分）亦可根据需要灵活延用前者的相应范畴。更为关键地，现有研究多把收入预算视为一项政策管理，即分别从决策、执行和监督层面以及相关主体责任（履职）的视角来研究绩效评价，如宏观上关注税费征收决策与目标设置的科学性及民主性，中观上关注税费征管过程的有效性，微观上关注特定税费征管行为的合规性及目标完成等问题 〔6 〕。这样，其实更多地是将公共政策预算绩效管理的技术体系改造适用于该领域。正如前述，它必须精确考量现有技术如何跟收入预算的各个类型、层次、环节有效匹配，当然也需妥善权衡组织决策、规范执行与成本效益之间的关系（分别为部门预算、项目预算绩效管理的技术强项），就是一个取其精华、打碎重组的过程。若考虑“四本预算”中的“后两本”与“前两本”在绩效管理技术上的联系，较大可能也会是这种状态，如可将一般公共预算绩效管理中以执行规范和安全保障为导向的评价技术，与政府性基金预算中涉及管理架构和市场经营有关的评价技术加以重组并有效衡平，形成新的技术模块。

3.集合技术体系与其他技术系统开放沟通。集成技术系统应当是先进的、开放的和资源共享的。预算绩效事前预测应将环境风险评估纳入，使之为其中一个子系统，但风险评估其实已有一套相对完整的技术方法（囊括风险识别-量化-承受-减控等环节，融合因素分析、模糊评价、概率统计、内部控制等工具），即相当于传统的事后绩效评价与项目风险评估两类技术系统之间开放互通，共同为组建新的事前绩效预测技术体系服务 〔7 〕。广义的绩效运行监控如果界定为依托历史绩效经验的适时绩效预判和校准，则亦涉及本绩效管理系统与其他关联系统之间的协作。不仅如此，预算绩效管理只是政府绩效管理的一种类型，相邻的还有部门履职绩效、政府整体绩效等其他类型，这些都有独特的技术发展。预算全面绩效管理的集成技术体系作为一个整体与这些类型技术系统进行交互，便能更加有效地发现、提取和吸收其中最有价值的成分以为己用。比如在一个地区、一个行政层级的尺度，预算全面绩效管理集成技术系统可以充当政府整体绩效管理技术系统的一个模块，广东、江苏等省最新出台的高质量发展考评/监测方案，将财政预算绩效作为其中一项指标，再下设若干监测及评分内容，实际上就是这一思路的体现。当然，也可将部门履职绩效、政府整体绩效管理中如何实现决策-资源-效益等环节科学链接的技术精髓加以提炼，充分适用于预算全面绩效管理集成技术系统的各个模塊。

三、预算全面绩效管理知识集成的要素与逻辑

预算全面绩效管理知识集成涉及的内容十分丰富，其中最主要的有：一是考察作为集成目标的知识体系结构，二是挖掘知识集成可供参考的经验素材，三是明确知识集成的步骤、难点和破解路径。总之，需把握知识集成的基本要素与逻辑方向两个层面。

（一）知识集成的内容与目标

传统的知识集成主要在计算机科学领域研究，形成了知识库管理系统、知识转化、知识挖掘与知识集成平台等四种基本工具 〔8 〕10。最新的成果多将知识集成应用于供应链系统管理，衍生出诸如本体论、多Agent、小世界网络、资源描述框架、可扩展标记语言和语义网等技术模型。管理领域对知识集成的关注和探索方兴未艾，但仍集中在单个组织层面，如解决大型项目决策论证、进度评估与风险分析等问题。

预算全面绩效管理知识集成致力于构建和不断发展预算全面绩效管理知识库。所谓知识库（knowledge base），是指依靠专家系统设计的规则集合去收录规则所联系的事实与其信息全体。预算全面绩效管理知识库是将全部跟预算绩效管理有关的知识按一定规则整理收录的集合，它是一个复杂的结构系统（如图1）。从内容看，或包含政策知识、业务知识与实践知识;从过程看，或包含预算管理知识、绩效评价知识与结果应用知识;从载体看，或包含法律知识、制度知识、方案知识、组织知识、过程知识、数据知识、图文知识、语音知识等;从来源看，或包含政府知识、机构知识与社会知识;从层级看，或包含中央、地方与基层;等等。

预算全面绩效管理知识库应有两大功能：一是提供全面掌握、适时监控、客观分析我国预算绩效管理工作现状及其与全面绩效管理目标差距的依据，主要针对的问题是当前各级各地预算的规模结构如何（上级不知下级，更无所谓同级或跨级）、哪些预算模块实施了绩效管理（覆盖面或占比多少）、已有怎样的绩效管理经验（方案/政策/结果/应用）等，在目前没有知识库的条件下无法系统回答;二是作为辅助、验证和优化预算全面绩效管理技术体系并与之共同进步的工具，不断丰富的知识库能让关注者及时获知最新的绩效管理技术进展，评估现有技术是否前沿以及查找何时何地的哪些技术要素能够成为互动借鉴的潜在对象。

从实践角度考虑知识集成的这两个功能取向，可将预算全面绩效管理知识内容划分为四个维度（基本类型）。一是预算知识，指向各级各地各类预算资金规模、流向、执行方式与进度等，聚焦其数量及结构形态;尽管单一制财政体系下不同地区预算构成理应趋近，实则不然（即使上下级预算结构也未必能对应理顺），所以预算知识集成旨在编织一张全国预算执行情况的信息网;受制于财政信息公开总体有限，该网节点信息至少在短期内不可能完整准确，先要依赖技术手段而非组织渠道去进行信息采集，故需借助计算机科学技术来帮助完成，包括对各种可能来源的结构化、半结构化与非结构化预算信息抓取、识别、清洗和装载。二是管理知识，指向预算管理的制度载体和组织载体两部分，前者是各级各地各部门（单位）为预算（绩效）管理出台了哪些方案文件、法律法规、指南要求等，后者是各级各地各类预算（绩效）管理的决策、执行、监督等主体和对象构成及其相互关系;按照渐进生成的技术逻辑，组织载体的知识集成应先试图定义和采集跟预算（绩效）管理关联的主体都有谁（即组织系统），再试图回答他们做了什么（即组织职能）、怎么做的（衍生业务流程），制度载体的知识集成也应先弄清有什么制度，再设法定义和描述其形式和功能状态。三是绩效知识，围绕绩效生产和绩效管理过程，指向其各个环节形成的结果信息（可能通过文本或其他各种形式的记录载体），核心是对预算执行进度及其目标实现进程（效益及影响发挥）的逐阶描述;当然，这种描述需以相应预算绩效目标内容及其目标值的知识作为前提，绩效知识集成本身即可提供关于目标设定的经验检索和辅助参照。四是评估知识，主要是从绩效管理（评价）技术的角度考量，即针对评价的各个环节实际进行了哪些操作，由特定绩效管理活动的范围、对象、流程、效果等信息组成，其结构可参考预算绩效管理技术集成部分的已有论述。

预算全面绩效管理这四种主要的知识类型（集合体）之间具有彼此关照、互相促进的良性关联，比如，预算知识既是管理知识的结果，又是反映管理知识的窗口;评估知识依预算和管理知识而生，是对应于其微观结构的具体存在（通过跟两者比对来衡量其有效性）;绩效知识是融合另外三类知识的独特表现，可反作用于三者持续优化。预算全面绩效管理应当依托知识集成塑造知识理性，使集成的知识体系成为一个自适应和自繁衍的系统，从而持续衍生新的功能样态。总体上，知识集成的基本目标是形成一个囊括不同知识来源、层次、内容、载体和过程的长期运维、不断丰富的预算全面绩效管理知识库。在操作层面，它又至少可分成技术开发、知识装载和管理应用三个阶段，并致力于取得理论成果、技术成果和实体成果三个层面产出。考虑现有资源约束，完整的预算全面绩效管理知识集成研究或将分为线下-扩展-线上多期规划，并且遵循核心知识库向扩展知识库延伸的逻辑。

（二）知识集成的经验及其整合视角

完整的预算全面绩效管理知识体系建构是一个庞大而复杂的工程。文献检索发现，目前尚未有人尝试对之进行系统集成，但针对其中部分模块则有或多或少的总结性概览，大致有三种视角。

1.预算绩效管理制度与政策知识集成的法制化视角。为了解预算支出绩效评价启动情况，可通过搜集全国各个省（市、区、计划单列市）政府成立的預算绩效管理机构名称和印发的实施方案内容，提炼其中共性和个性元素以供传播。如郑方辉、尚虎平在10年前进行了相关工作 〔9 〕188。也可针对中央与地方层面制定有关预算支出绩效评价的法律法规、政府规章和地方性法规情况加以整理，解构入库 〔10 〕。作为非出版性读本，有研究者制作了《我国财政支出绩效评价文件汇编》并付网传播，内含部分法律法规、财政部和地方印发的相关文件。尽管这些归纳都欠全面，未能提供对全面制度内容的解析或知识编码框架，但毕竟可为规制性预算绩效知识集成累积经验素材。王克强、李洪涛等学者对以地方实践为基础的我国财政支出绩效考评方法进行了研究，具体涉及评价的层次与对象、原则与思路、指标与权重、评分标准等要素，多数是以分类的形式给出。如能借鉴类似基因遗传的编码统计和代际分析方法进一步观察我国政府绩效管理创新机理，比如将各地绩效管理方案的文本载体，利用评估使命、目标、主体选择等若干维度进行编码统计，也许能给本文所论相关知识采集的建模提供更为直接的参考 〔11 〕。

2.预算绩效管理组织与实践知识集成的元评估视角。所谓元评估，即对评估本身的评估，它通过特定技术统计方法来检验既有评估中可能出现的偏差及其对评估结论的影响 〔12 〕。元评估视角对于查找和解析预算全面绩效管理的评估知识、绩效知识甚至一定程度的管理知识带来帮助。尚虎平、吴建南、何文盛等学者的系列研究分别从不同角度提供了对我国政府绩效管理技术和实践的元评估知识，其中囊括大量作为分析依据的地方案例素材。陈汉宣等主编的《中国政府绩效评估30年》一书，通过案例视角对本领域最新的研究和实践进展作了重述 〔13 〕1。孙悦以文献综述方式归纳了我国预算绩效评价结果应用情况及其影响因素。这些都可为预算全面绩效管理不同维度知识集成提供资源。作为知识库建构的尝试，南京大学课题组自2015年启动中国智库研究与评价工作，通过建立网站、审核入库、信息采集与分析应用等方式，每年发布中国CTTI来源智库及其成果评选报告，其本质为一种知识集成的再应用 〔14 〕。

3.预算绩效管理业务与绩效信息集成的大数据视角。针对我国预算和预算绩效管理数据集成，一些学者团队进行了长期跟踪性研究。张光、林慕华等从不同角度对我国相关层级财政预算规模与结构变动特征进行过趋势分析，其必然基于各级各地各部门公开或半公开预算数据的采集积累。上海财经大学公共政策研究中心历年发布的《中国财政透明度报告》，连续10年全面地评价了我国财政信息公开的状况，并主要依赖于客观指标数源。华南理工大学政府绩效评价中心基于参与广东近10年来省市级预算绩效管理研究和实践的经验，从评价范围（资金额）、预算分配（子项目数）和绩效信息（评价结果）等角度对已有资料进行了结构化整理，截至2019年底，仅省级就已形成超过12000个样本、逾20项指标的数据库，并在不断更新中。

（三）知识集成的步骤、难点及突破

由上可知，借助计算机技术的知识集成在预算（绩效）管理领域应用仍在浅层，甚至跟大数据标准都相距甚远。考虑现有技术条件和体制环境，预算全面绩效管理各类知识的集成需要分步实施，如预算知识集成需先依赖技术手段后逐步过渡到组织手段（获得管理组织系统的准入接口或知识开放），管理知识集成应先尝试描述静态图像后慢慢增加动态联系，评估知识与绩效知识的集成范围和使用深度也会经历一个增长的过程。由此可知，预算全面绩效管理知识集成的关键在于：一是知识体系与其集成规则的科学设计，二是知识的全面搜集、装载以及呈现应用。具体可能包含三个任务，如图2。

1.科学设计预算绩效管理知识库的结构以及知识集成规则。面对庞杂的知识体系，需要妥善定义其边界、结构并建立入库规则，包括进行计算机技术（算法程序）的开发应用以满足全面搜集、有效识别、科学存储和呈现相关知识的要求。同时知识库作为一个实体，涉及软硬件建设和长期运维问题，需在资源约束下找到一种可持续的管理模式，包括建立工作团队、链接上线及发布成果等。如前设想，预算全面绩效管理知识库建设可分为三步走，首先是建立一个定期更新、集中存储和离线应用的核心库，然后逐步健全作为知识通道的政府网、统计源、文献集与机构库等扩展库并借助服务器完成链接，最终形成一个自动检索、实时更新、线上存储与智能应用的完善系统。这必然是个长期工程，所需支持很多，绝非一个学科理论方法或一种渠道资源投入所能囊括了的。

2.系统完整地搜集、筛选与装载预算全面绩效管理知识库。这方面主要借助计算机建模、网络爬虫、机器学习与大数据管理等智能化技术，辅以人工干预、知识清洗与定向补充，不断推动知识库健全及其扩容升级，逐步形成和链接政府、统计、文献与机构等知识源流。前两者需要克服法律和安全方面的限制，中者需突破文本识别等技术障碍，后者则需全新搭建，并完成专业团队的建设和培训。参考南京大学CTTI等同类经验，机构库可作为知识库建设的重要载体。可通过预算绩效管理理论和技术研究的权威主体，进一步联合政府主管部门、行业协会及主流媒体成立一个类似“预算绩效管理研究和服务智库联盟”，逐步吸纳不同地区和层级相关机构加入并（通过网站）共享其业务信息，服务于总体知识库的不断扩充。

3.利用技术与知识互动评估、发布和推进预算全面绩效管理进程。可基于在库知识，利用指标挖掘、频度与层次分析、控制缺省分析等方法对各类预算绩效管理技术体系进行验证和优化，并从中获得启示，帮助健全新预算形态的绩效评价指标体系;同时，启动我国不同层次（维度）预算绩效管理工作的“元评估”，适时发布“中国预算全面实施绩效管理进程评估报告”，包括其分项评估报告，绘制我国预算全面实施绩效管理进度地图，动态掌握该项事业进度及总体目标实现情况，为其有效干预提供科学依据。

当然，知识集成的各环节还将面临若干难点及障碍。初期的离线模式面临知识定义及全方位搜集的超大工作量，计算机建模与机器学习需经反复调试才能提升效能;中期的扩展库建构面临实体或非实体层面的复杂约束，比如链接官方知识需通过法律及安全审查、链接学术知识需克服图文识别等技术障碍、链接机构知识则需专门建库与获得共享;后期的上线应用将受到团队组建和成本约束的严格挑战。总之，作为一项长期研究，面对困难既要周全规划以合理规避风险，也需在实施中权宜应对和妥善解决。

四、预算全面绩效管理集成技术与知识的互动应用

加快预算全面绩效管理技术与知识集成具有明确的研究价值。在学理层面：一是聚焦预算全面实施绩效管理的基础和关键问题，涉及我国预算绩效管理技术发展的顶层设计，并为扩展的预算范畴提供科学有效的绩效评估标准和管理技术保障;二是将知识集成的科学技术与预算管理理论方法深度融合，推进预算绩效管理相关政策、业务与实践经验的系统总结并实现跨层级、跨地区贯通比较，加速其信息化建设，并为地方乃至全国预算绩效管理“元评估”搭建平台。

就两者互动的具体方法及其结果输出而言，一方面，预算全面绩效管理集成知识随时为新增的绩效管理需求提供技术支援。基于结构化的知识体系，可将新增需求的本质还原成特定技术逻辑，使之与既有技术模块理念一致、内容有别从而可互联相鉴，得以运用有关技术方法实现对其绩效管理。例如针对重大政策/项目的绩效事前预测：一种思路是沿用指标体系测量方法，如将风险评估具体分成政策风险、法律风险、技术风险和环境风险等维度，分别提炼相应指标，并通过知识库查找数据，进行约束条件下的最优化求解;另一种思路是借助机器学习、计算机仿真实验、经济学演化分析等新的技术手段，进行更高效率的科学预判。两者无疑都依赖于成型的知识库作为基础。另一方面，预算全面绩效管理集成技术作为检索、评估和碎化潜在入库知识的科学标尺。通过日益健全的一次评估及元评估技术体系，任何层级、地区、范畴和对象的预算绩效管理知识（主要面向评估知识、绩效知识和管理知识）一经识别，都可立即获得对其历史重合度或先进程度的对比评估，借此为其入库方式、所置层次和在库形态提供依据。这种技术体检的过程可方便为相关知识的结构化、半结构化乃至非结构化解析找到思路，进而给其入库装载提供精确导航，实际上也是为知识库扩容指明规范的路径。在技术与知识集成条件成熟后，关于我国预算全面绩效管理发展的各类信息应当实现自动检索、实时监控、智能比对和按需输出等功能。

此外，集成的技术与知识体系在互动中不断进步，动态评估及定期发布我国预算全面绩效管理进度报告。作为技术体系和知识库的1.0版本，在综合运用计算机算法、网络爬虫、文本挖掘与识别等工具取得我国各级各地各类预算绩效管理知识基础上，通过机器学习辅以人工清理，并按照当前主流的大数据模式即HDFS + Hadoop + Hive/Hive QL体系架构进行装载，可视化表达与按需输出我国预算全面绩效管理知识图谱与实践进展。随后不断推出技术体系与知识库的2.0、3.0及更高版本，可依需求持续发布我国预算全面绩效管理进程总体和分项评估报告，有效测量与推动“到2020年底中央和省级层面、到2022年底市县层面基本建成预算全面绩效管理体系”目标完成。

参考文献：

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责任编辑 周 荣