生态文明视野下自然保护地规划的研究与思考

陈战是

于 涵

孙 铁

贾建中

1 背景

自2015年中央出台《生态文明体制改革总体方案(2015)》以来，国家陆续颁布了《建立国家公园体制总体方案(2017)》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见(2019)》(以下简称《指导意见》)等政策文件，这些文件都体现和说明了以国家公园为主体的自然保护地体系是生态建设的核心载体，是践行生态文明思想的重要区域[2-4]。

规划作为一种技术手段，一般来说，是对各类空间资源进行前瞻性、科学性的统筹，协调和组织布局，其对自然保护地的保护与管理的重要性也是不言而喻的。因此，在《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》中都明确了规划的法定地位，也强调了规划是做好自然保护区和风景名胜区工作的基础和前提[5-6]。

当前对自然保护地规划的研究主要集中在自然保护地与国土空间规划体系的关系和定位等方面，如赵智聪等从功能、层次、次序等5个方面讨论国土空间规划中自然保护地规划的定位；余莉等提出我国自然保护地规划体系架构；吴亮等提出了我国自然保护地规划体系融入五级三类国土空间规划的路径等。这些研究对自然保护地体系的构建和国土空间规划的衔接都有较为现实的意义[7-10]。

然而面对具体的自然保护地(以下简称“保护地”)，在生态文明的新时代，规划研究的重点应该是什么呢？如何编制一个既符合时代特点，又能解决现实问题的规划呢？这些方面的研究近几年来较少涉及，一方面由于业内关注点主要集中在如何整合和优化保护地的体系；另一方面是因为当前的保护地都有各自的规划标准(规范或技术规程)，如自然保护区总体规划技术规程、风景名胜区总体规划标准、国家级森林公园总体规划规范等。诚然这些规划的标准在数十年来很好地指导了各类保护地的保护和管理，为各类保护地的保护与发展奠定了基础。但随着对保护地认识的不断加深，对各类保护地的特征及存在的问题和不足也有了更深的认识，一些重要的现实特点在以往的保护地规划标准中都较少或没有涉及，如原住民的生存与发展；保护与利用的统筹等问题随着时间的推移逐渐显露出来。更为重要的是，作为践行生态文明思想的重要区域，其规划研究更应以生态文明思想和理念为指引。因此，一方面，应准确把握生态文明思想的基本内涵，要读原著，悟原理；另一方面，保护地规划的编制和研究，不仅应该直面现状特征和自身不足的问题导向，使规划更符合实际，更具有可操作性，而且更应该是基于生态文明战略的目标导向，使得保护地能真正成为生态文明建设的核心载体。

2 规划研究的问题导向——我国保护地现状特征和面临的困难

中国地域辽阔，区域差异较大，不同保护地之间存在明显的区域差异。即使是同一区域内的同类保护地之间也存在个体差异。但在生态文明视野下，其所具有的共性特征及困难应该是关注的重点。

2.1 自然资源富集、生态功能重要——保护的重要性和迫切性

中国是文明古国，早在先秦时期，就已经关注自然资源保护的问题。中华人民共和国成立后，国家对自然保护事业一直比较重视，经过60多年的努力，我国已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。随着我国经济社会的快速发展，尤其近30年城镇化的快速发展，使得自然保护与经济发展之间的矛盾逐渐显现，许多保护地内自然资源遭到破坏甚至损毁，部分保护地的生态系统功能有逐渐衰减的倾向。因此，如何科学有效地对保护地进行保护和管理，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，显得十分迫切和重要。

图1 自然保护地生态敏感性分析(王笑时提供)

2.2 景观优美、大众向往——选择生态为民、科学利用的路径

中国的保护地大多具有优美的自然景观，风景名胜区自不必说，即使是自然保护区，抑或是地质公园、森林公园，这些自然生态空间所具有的丰富多彩、各具特色的自然景观，是最具魅力的自然空间，对大众产生难以抗拒的吸引力。

同时，我国5 000年来所创造的灿烂文明，以及56个民族具有的文化特色、地方民俗等不仅历史悠久、丰富多彩，而且也镶嵌在保护地的山山水水之间。这使得我国保护地自古以来就承载着深厚的文化底蕴，一直是民众体验文化、追求精神信仰的场所。如大众所熟知，我国第一个自然保护区鼎湖山自然保护区就有较为深厚的文化底蕴，神农架自然保护区的神农传说和故事为保护区增加了许多神秘的色彩，至于三山五岳等名山大川所蕴含的人文历史底蕴之深厚就更不必细说了。事实上，当前许多保护地自古以来就是民众主要的户外游憩场所和内心向往之地。因此，如何发挥保护地生态为民的服务功能，如何选择自然资源科学利用的路径，对于中国的保护地来说具有非常重要的现实意义。

2.3 人口众多、分布广泛——应正视原住民的生存与发展

我国当前人口有14亿之多，是美国人口的5倍多，且分布广泛，我国保护地内客观存在众多的原住民。据统计，当前我国国家公园试点区内约有60万人②；自然保护区内约1 256万人②；国家级风景名胜区约1 094万人③。 单个保护地内人口较多的如三江并流保护地有24万余人；即使人口较少的三江源国家公园试点区内也有16 621户，约6.4万人之多②。

如果对现状保护地内的人口不管不顾或管理松懈，就会造成部分保护地内居民点建设过度，当前一些居民点城镇化、人工化倾向明显，其生产和生活的垃圾和污水也造成了较为严重的环境污染。如何对这些居民点社区进行科学有效的管理？还有一些地处边远区域的保护地，其内部的居民点发展滞后，相对贫困，他们需要乡村振兴吗？需要脱贫致富吗？仅仅依靠生态补偿或者生态搬迁能够解决这些困难吗？这些现实的困难不但需要在政策制度层面统筹考虑，而且在各个保护地规划中更应该有针对性地具体研究和思考。

另外，我国保护地除上述较为普遍的共性特征外，还存在各类保护地交叉重叠、土地权属复杂、涉及多元利益主体引起的多方关注等现实问题。其中关于各类保护地交叉重叠的现实，有望在近期的保护地整合优化阶段得到解决。而就保护地内土地来说，许多保护地内不仅包含耕地、建设用地、林地、矿区和未利用地等多种类型，而且各类土地的权属较为复杂，所有权、使用权、管理权、承包权、经营权和收益权等相互交织、相互分离等现象较为突出，这些都给保护管理带来很大困难，也成为一个较为普遍的问题。

3 规划研究的目标导向——生态文明和生态文明思想

生态文明既是人类文明发展所追求的最高形态的理想境界，又是人类文明的生态变革、绿色创新与全面生态化转型发展的具体实践，是理想与现实有机统一的历史生成过程。要实现生态文明，就必须要在政治、社会、经济等各方面建设中践行生态文明的思想和理念[11]。

《指导意见》指出：“建立以国家公园为主体的保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措……”那么习近平生态文明思想的主要内涵是什么呢？依据《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，简而言之，包括但不限于以下几个方面：1)坚持人与自然和谐共生，强调人与自然是人类社会最基本的关系，强调要把天地人统一起来，按照大自然规律活动，取之有时，用之有度；2)绿水青山就是金山银山，即“两山理论”，强调生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系，经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展；3)“统筹山水林田湖草系统治理”，强调要用系统论的思想方法看问题，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道[1]。

图2 自然保护地生物多样性分析(邓武功提供)

4 自然保护地规划重点的研究和思考

在保护地规划编制和研究过程中，如何践行生态文明思想，让保护地成为生态建设的核心载体？这是一个需要不断研究、与时俱进的过程，既要注重目标结果的导向，又具有现实针对性和可操作性，就当前来说，至少应该注重加强以下几个方面的研究。

4.1 强化生态优先的规划方法，推进山水林田湖草的系统保护

自麦克哈格的《设计结合自然》出版以来，“生态优先”或“生态规划”等理念常被提及和使用。那么在未来各类保护地规划中，如何体现生态优先的理念，如何强化生态优先的规划方法来推进山水林田湖草等各类自然资源的系统保护呢？

4.1.1 强化自然生态现状的调查与分析

资源调查是保护地规划的关键性基础工作，在全面科学调查的过程中，选择性应用卫星遥感、航空遥感、地面调查监测等技术手段，不仅需掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和利用状况，还应加强对动植物和生物多样性的调查，并通过科学的生态质量评价，确定保护地内各区域的生态敏感性，使自然生态调查、分析和评价成为规划工作基础和依据(图1、2)。

在调查和监测的基础上，依据保护地的功能定位和资源特点，划定保护分区范围，明确保护目标和措施。这些目标和措施的制定要因时因地因境，要具有针对性和可操作性。要尽量避免现实中一些保护措施和策略落不了地的尴尬困境。如一些保护地明明有许多村庄居民点，且规划期内也难以迁出，在制定保护措施时却想当然地提出禁止人类活动的要求，使得规划中提出的保护措施形同虚设，没有可操作性，也降低了规划和保护制度的权威性。

4.1.3 注重自然资源和生态环境恢复等方面的研究

在规划过程中，应针对正在退化或遭到破坏的生态系统，依据各自资源特点或退化和破坏程度，提出相应具有可操作性的恢复、修复或重建的措施。强化生态保护和恢复等方面的研究比重，避免保护地规划仅是强调对建设性管控的规划。

4.2 统筹保护与利用的关系，探索绿水青山向金山银山转化的途径

“绿水青山就是金山银山”是习近平总书记生态文明思想的重要理念之一。《指导意见》也要求各类保护地要践行绿水青山就是金山银山的理念。因此自然保护规划应该加强研究资源利用的模式和方法，探索绿水青山向金山银山转化的途径。

4.2.1 生态旅游和科普教育

虽然为全社会提供科研、教育、体验和游憩等公共服务是各类保护地的功能之一，但由于不同类别的保护地的保护强度有所差异，实行的是差别化管控方式，所以规划应研究在保护地的哪些区域可以开展这些活动，以及如何开展这些活动，然后再研究可以开展哪些活动，以实现生态为民、科学利用的目标；紧接着规划仍要研究确定游人容量与控制游人规模的方法和措施，明确游客总量“天花板”等定性和定量方面的内容，既要统筹好保护与利用的关系，又要促进绿水青山向金山银山的转化。

4.2.2 区域统筹，发展“门户经济”

当规划研究确定生态游憩和科普教育等方面内容后，规划还应站在区域统筹的高度，研究如何统筹“区内游、区外住”的空间布局形态，研究如何利用保护地外围交通和服务等设施，发挥保护地周边村镇的支撑作用。通过发展门户经济，既能为保护地内开展的生态游憩和科普教育等活动提供服务，又能带动周边村镇的经济发展，促进地方社会经济绿色发展、协同发展。

4.2.3 必要的(基础)设施建设

红琴见风影各方面示弱，连性功能也几乎没有，便自高自大起来，觉得自己非常了不起，就连她有一副健全的生殖器似乎也成了骄傲的资本，嫁给他简直就是神赐，像他这样的人，能够娶到她这样的仙子，那是他的造化。风影视作世外桃源的地方，她一天也呆不住，她耐不住茶庄里的寂寞，有事没事总喜欢往村子里跑，于她来说，回村子里就像赶集一样，她的天性里喜欢热闹。她与风影恰恰相反，不像他自造一个虚幻世界，沉迷其中不能自拔，她是哪里人多就往哪里钻，轧闹猛就会入迷，三天不见人，三天不找人神聊，她就会发疯。

当资源保护和利用的方式、区域统筹布局的形式等内容确定后，规划就需研究相应且必要的基础设施建设。具体来说，在宏观的保护地规划(总体规划或专项规划)中应研究哪些基础设施需要建设，然后在专题论证规划中，进一步研究这些基础设施规划建设的可行性，包括怎么建设、如何建设才能对自然生态的影响最小化。在中微观层面的规划(如详细规划)中应研究如何落实总体规划或上位规划的生态保护和建设管控要求，规划确定基础设施建设规模和数量及空间布局等(图3)。

4.3 统筹生态保护与社区发展的关系，促进人与自然和谐共生

4.3.1 规划理念的转变

事实上，作为自然保护领域最重要的国际组织世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)，其对于保护地内的原住民的态度是随着时间一直在转变的。从早期的“黄石模式”中将原住民迁出保护地的模式，到1994年《IUCN保护地管理导则》中提出将“赋予人类和自然同等重要的保护地位”，再到2003年“德班行动计划”强调保障人权，消除贫困、利益共享。因此，我们在保护地规划中是否也应该借鉴IUCN相关的保护管理理念，转变思路，在保护自然生态的同时保障原住民的利益，促进社区参与和可持续发展？对于具有世界上人口最多的我国来说，答案应该是肯定的。

4.3.2 规划应研究确定社区发展和管控的模式

对于内部包含社区④的保护地来说，其规划应深入研究和分析各社区的现状及对保护地的影响。规划过程既要避免对社区采取忽视的态度(或者采取“开天窗”等形式将社区划出保护地范围，通常这也是不值得提倡的。因本文篇幅有限，在此不做过多赘述)，也要避免未做深入调查和研究就草率提出社区搬迁的要求，这2种情况都会造成保护管理中的极大困难。规划中除了确定部分有必要搬迁(如人居环境条件很差、对生态环境影响极大)、也有条件搬迁(地方政府有充足的专项资金、居民有搬迁意愿等)的社区外，多数社区仍将较长时期留在保护地内。对于保留下来的这类社区，规划应以促进人与自然和谐共生为目标，强化统筹协调，并通过控制引导等方式优化完善它们的发展(图4)。

4.3.3 规划应研究社区适合的生产方式

对于留在保护地内的社区，规划应该重视和研究适合的生产方式。首先规划应列举生产方式上的负面清单，引导居民坚决摒弃损害生态保护的生产方式。从经济学的角度来说，这必然会影响乃至损害社区居民的经济利益；同时保护地的生态服务功能，受益的不仅仅是其内部的社区居民，而是更大范围的群体，从这两方面来说，应该给予社区居民必要的利益保障和生态补偿机制。其次，规划应研究提出与自然环境友好型的生产方式，鼓励和扶持有利于生态或对生态较低影响的生产方式。如漓江喀斯特保护地内的传统农业和渔业生产，就与当地的自然环境和生态条件较为协调，体现了人与自然和谐共生的美丽图卷。另外，当前的一些研究也发现传统农业生产和田间作物对于一些野生动物如朱鹮、黑颈鹤等鸟类的迁徙和栖息非常有益。

4.3.4 规划应研究如何管控和优化内部社区的生活空间

对于留在保护地内的社区，在编制保护地规划中就要研究如何在保护自然环境的基础上统筹社区合理发展的诉求，管控和优化社区生活空间的建设。一方面规划(总体规划层面)应依据分区管控的原则和要求，研究明确社区建设用地规模、位置布局、建设高度等内容，另一方面规划(详细规划层面)中还应对居民住宅(体量、形式、色彩及风格等)提出详细的控制原则和指导意见，为社区的发展和建设管控提供依据(图5)。

另外，对于土地类型多样、权属复杂的保护地，其规划还需在对土地资源统一调查评价的基础上，与所在省(市、县)域国土空间规划统筹衔接，重点研究各类土地及其所承载的各类自然资源资产的产权主体，理清各类自然资源资产所有权、使用权、管理权和收益权等权属的边界，为自然资源的整体保护和科学利用提供决策依据。

图3 自然保护地内(生态旅游)步行游览道

图4 四川大熊猫栖息地⑤社区居民点分布示意

图5 自然保护地社区住宅风貌控制与引导(梁庄、邓鑫贵提供)

图6 各类自然保护地的规划重点

综上，在生态文明视野下，在协调和衔接国土空间规划的基础上，自然保护地规划研究的主要方向和内容框架是基本类似的。当然，按《指导意见》要求，各类自然保护地在生态价值和保护强度等方面有所不同，所以，各类自然保护地规划的侧重点，以及对保护管理的措施和要求会有所差异。如国家公园规划应以保护国家代表性的自然生态系统为主要目的，突出自然资源的科学保护和合理利用，并注重对居民社区的调控和引导；自然保护区规划在其技术规程的基础上，也应加强对内部居民社区的调控与引导；风景名胜区规划在其规划标准的基础上，应进一步强化和细化对自然生态资源保护和修复的具体措施和项目的规划；自然公园规划则在相关标准规范的基础上，强化对服务设施建设的规划管控和引导(图6)。

5 结语

习近平总书记曾指出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。这就需要我们不断地提高保护地规划编制的科学性。尤其在当前生态文明建设的历史大潮中，保护地的规划编制不但要深入实际，正视现实，把握每个保护地的特点和难点，而且要以生态文明战略为目标导向，积极践行生态文明思想和理念，因地制宜、精准施策，破解各个矛盾和困难。既要强化对自然生态的保护，又要统筹好人与自然、保护与发展等关系，避免为“规划”而规划，以及“图上画画，墙上挂挂”的窘境，使规划既成为各个保护地工作的基础和管理的依据，也成为生态文明建设的重要技术手段。

注：文中图片除注明外，均由作者拍摄或绘制。

注释：

① 因自然保护地体系的整合优化等工作仍在开展过程中，因此本文中各类自然保护地(包括风景名胜区在内)仍使用原名称。

② 引自《第一届国家公园论坛成果汇编》，2019。

③ 引自中国城市规划设计研究院，2012。

④ 本文中社区主要指乡村居民点。

⑤ 四川大熊猫栖息地(世界自然遗产地)由卧龙自然保护区等多个自然保护区和风景名胜区组成。