“一支队伍管执法”：破解行政执法的三重矛盾——基于对广州市南沙区综合行政执法体制改革的研究

代 凯

（中共广东省委党校行政学教研部 广东 广州 510053）

一、问题的提出

执行法律是行政机构的核心职责。随着经济社会的发展和政府职能的转变，行政执法面临的任务形势日趋复杂，需要处理的工作事项不断增加，进而产生了一系列的结构性问题。深化行政执法体制改革是深化机构改革的重要任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量”[1]。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”[2]。近年来，在中央的部署下，全国许多地方探索推进行政执法体制改革，并取得了一定的改革成效。这其中，以综合行政执法体制改革最具代表性和典型性。

综合行政执法体制改革最早起步于城市管理部门，这项改革也是基于中国城市化的快速发展应运而生的[3]。随着城市管理综合行政执法在越来越多城市的普及，综合行政执法已经不再局限于狭义的城市管理部门，而是朝向广义的城市管理诸多领域拓展。作为一项重要的行政改革实践，综合行政执法体制改革吸引了许多理论研究者的关注。综观已有相关文献，研究的议题主要包括以下方面：一是对综合行政执法体制改革进行理论层面的探讨。例如，王余生和陈越以整体性治理理论为分析框架，探讨了综合行政执法体制改革的内在机理[4]；陶振以从条块治理向整体性治理转变为理论脉络，分析了城市管理综合执法体制顺应整体性治理内在要求的具体体现[5]；王丛虎和刘卿斐从执法依据与执法范围、组织架构与领导关系、执法方式与公务合作等三个维度，提炼了影响城市管理综合行政执法的关键要素[6]。二是对综合行政执法体制改革的典型地区开展实证研究。例如，胡仙芝分析了四川省成都市、浙江省嘉兴市在推进综合行政执法体制改革中的主要做法[7]；陶建群和张晓探讨了青岛市西海岸新区（黄岛区）开展综合行政执法改革的实践举措[8]；李强则研究了J 省R市“局队合一”的综合行政执法体制改革经验[9]。三是对具体公共管理领域的综合行政执法体制改革进行分析。例如，王丛虎从合法性的角度对公共资源交易综合行政执法改革进行了分析[10]；郑宁波和王周户探讨了城市管理综合行政执法体制存在的诸多缺陷[11]；李爱年和陈樱曼则研究了生态环境保护综合行政执法的现实困境[12]。

已有研究从理论和实践两个层面对“为什么开展综合行政执法体制改革”以及“怎样开展综合行政执法体制改革”等问题进行了广泛而深入的研究，这些成果对丰富理论基础、指导实践改革具有重要的参考价值。针对我国行政执法过程中存在的困境，越来越多的实务者和研究者认识到，深化综合行政执法体制改革是一项系统工程，必须从完善立法、厘清权责、优化程序、整合资源、充实队伍、规范行为等方面共同发力。随着新一轮党和国家机构改革的推进，地方综合行政执法体制改革面临一些新的问题和挑战，出现了一些新的创新和发展。本文在剖析当前我国行政执法领域存在矛盾问题的基础上，以广州市南沙区综合行政执法体制最新改革实践为例，从合法性和效率两个层面探讨综合行政执法体制改革的未来方向和可行路径。

二、行政执法领域存在的三重矛盾

随着改革开放尤其是党的十八大以来的多轮机构改革和行政执法体制改革，显著优化了我国行政执法领域的机构设置、职能划分，执法水平和执法效能取得了明显的提升。然而，客观事物的变化总是日新月异，行政执法体制改革始终处于一个不断完善的过程之中。这其中，行政执法领域长期存在一些老的问题可能没有得到完全的解决，而一些新的问题则逐渐暴露出来。综合实践观察和实地调研的情况，我们从执法主体的角度审视我国行政执法领域存在的三重矛盾。

（一）多头执法却无人负责的矛盾。权责不清和重复执法一直是行政执法领域的老问题。尽管相关职能部门的权责清单制度已经建立起来，但在某些特殊的领域和特定的情境下，多头执法的问题始终没有很好解决。以南沙区为例，由于水文地貌呈现出河涌纵横、水网密布的特点，造就了居民一直就有逐水而居、枕河而立的生活习俗。一段时期以来，南沙区河道违法建设比较多发，执法部门与居民陷入了“猫捉老鼠”的游戏中。按照我国现行相关法律法规的规定，河道管理范围内违法建设查处涉及规划、自然资源、城市管理、水务等诸多部门，在实际工作中很容易出现职责边界模糊的问题。通常而言，查处违法建设是一项棘手的工作，相关部门都不太愿意主动介入，部门之间的推诿扯皮问题也会经常发生。这一案例非常明显地暴露出当前我国行政执法领域多头执法却无人负责的矛盾。事实上，如果针对某一事项的行政执法有明确的责任部门，那么就存在一个清晰的责任追究关系，事情通常可以得到有效处理。问题的关键在于，这一事项的行政执法没有明确的责任部门，似乎很多部门都可以管但却都难管，这就会产生多头执法、重复执法问题或者是推诿扯皮、无人执法问题，久而久之甚至演变成为没有部门负责的情形。

（二）编制有限却配置失当的矛盾。这一矛盾主要是针对职能部门而言的。随着政府职能转变和机构改革的推进，机关行政编制受到严格控制。在此背景下，行政执法部门的人员编制同样受到了严格约束。在经济社会快速发展的地区，市场主体迅速发展，流动人口快速涌入，大大增加了行政执法的范围和业务，但这种编制层面的限制对职能部门开展行政执法造成了一定的影响。以食品、药品管理领域为例。2018年，南沙区食品生产企业115 家，食品经营企业5000 家；药品生产企业9家，药品经营企业271 家；医疗器械生产企业14家，医疗器械经营企业69 家；化妆品生产企业12家。可以想象，如此众多的市场主体仅靠100 多人的食品药品监督管理队伍是很难做到全方位监管的。为加强日常监管，一些职能部门通过市场化机制招聘了一些编外辅助人员，以此来缓解用人紧张问题。然而，按照我国相关法律法规的规定，从事行政执法的人员必须具备行政执法资格，而编外辅助人员是没有行政执法资格的，因此行政执法编制不足的问题并没有得到根本解决。更为关键的问题在于，由于执法部门机关事务的增加，在行政执法编制受限的情况下，很多具备执法资格的人员却从事机关工作而非执法工作，这就更加凸显了编制有限却配置失当的矛盾。

（三）缺乏权限却承担任务的矛盾。这一矛盾主要是针对基层组织来讲的，也就是乡镇（街道）以及村（社区）。相关职能部门在行政执法中存在人员编制有限但却工作任务繁重的困境，导致行政执法人员难以及时全面执法。为解决这一问题，职能部门以属地管理的名义，要求乡镇（街道）以及村（社区）承担相关的行政执法事项，很多工作甚至是“一票否决”。基层组织虽然不想接受上述工作，但是迫于考核和问责压力，只能采取各种变通的方法从事一些行政执法任务。从我国的行政层级设置上看，乡镇是最低一级政府，街道是县区政府的派出机构。按照相关法律法规规定，乡镇（街道）是不具备行政执法权的。村（社区）不是一级政府，而是群众自治组织，更不具备行政执法权。早在2017年，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》就明确提出，“不得将基层群众性自治组织作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体”[13]。基层组织从事行政执法工作凸显了当前我国行政执法领域的基层组织缺乏执法权限却承担执法任务的矛盾，这一矛盾不仅加重基层负担，而且让地方行政执法工作存在巨大的合法性风险。

三、深化行政执法体制改革的理论分析

近年来，随着中央政府的大力推动和地方政府的探索创新，综合行政执法已经成为我国行政执法领域的新模式并取得了一定的改革成效。当然，综合行政执法体制改革在推进过程中并非一帆风顺，依然存在一些结构性的障碍，包括合法性不足、合理性欠缺和效率不够高等。这些问题有的涉及到制度层面，有的体现在操作层面，需在继续深化改革中不断优化和解决。毫无疑问，综合行政执法体制改革必须在法治政府的宏观背景下有序推进，并且满足法治政府建设的原则要求。那么，行政执法体制改革需要满足哪些具体的原则呢？已有研究中，杨丹认为，综合行政执法体制改革应当在职权法定和行政保留的前提下，遵循合理性原则和行政效率原则[14]；杨临宏则认为，综合行政执法体制改革既需要在公共行政“效率”的价值下开展，又需要在行政法“控权”的价值维度下进行[15]。本文认为，在理论层面，行政执法既是一种法律行为，又是一种行政行为。因此，深化行政执法体制改革需要同时满足法律行为中的合法性原则和行政行为中的效率原则。

表1 行政执法的两项基本原则

所谓合法性，是指行政执法行为需要符合法律法规的基本要求；所谓效率，是指行政执法行为需要以较短的时间和较少的代价完成事项的处置。合法性原则具有两个方面的实践指向：其一，开展行政执法的主体具有合法性；其二，具体的法律适用符合相关法律法规的要求。效率原则同样具有两个方面的实践指向：其一，行政执法主体能够及时全面地发现问题；其二，行政执法主体能够迅速高效地处理事项。在理想状况下，开展行政执法既要符合高合法性，又要追求高效率。然而在现实中，行政执法的“高合法性—高效率”并非常态，甚至在极端情况下呈现出“低合法性—低效率”的问题。例如，部分行政执法部门或人员在执法过程中存在有法不依、执法不严或者是选择性执法、钓鱼执法等问题；有的地方让一些不具备行政执法资格的人员开展行政执法，或者让不具备执法权的基层组织承担执法任务，这些现象显然是违背合法性原则的。再如，在一些地方，一方面，由于职能部门编制有限但管辖范围过大、问题事项过多，容易造成行政执法人员不能及时发现问题和有效处理事项的现象；另一方面，由于同一问题和事项的行政执法可能涉及多个职能部门，而相关部门之间的工作协同性不高，这就影响了行政执法的效率。

早在2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出，“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类……有条件的领域可以推行跨部门综合执法”“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动”[16]。这些重要规定对推进行政执法的“高合法性—高效率”具有重大指导意义。从理论分析层面而言，要想达成行政执法的“高合法性—高效率”必须满足两个条件：第一，让具备行政执法资格的专业人员严格按照相关法律法规的规定开展行政执法，从而实现行政执法的高合法性；第二，通过整合执法队伍和下移执法重心，让更多的行政执法人员驻守基层，第一时间发现问题和处理事项，从而实现行政执法的高效率。在上述两个条件中，第一个条件是首先要具备的。因为，如果行政执法缺乏合法性，那么行政执法的效率就没有意义。从这个角度而言，绝不能让不具备执法资格的组织和个人开展行政执法，这是一个底线要求。在具备第一个条件的基础上，行政执法部门和人员就需要在追求高效率方面做文章。

四、综合行政执法体制改革的实践探索

在我国众多的综合行政执法体制改革地方实践中，广州市南沙区的改革探索颇具代表性。南沙区以党和国家机构改革为契机，以行政执法领域存在的现实问题为导向，充分发挥国家级新区、自贸试验区先行先试的制度优势，着眼于营造市场化国际化法治化营商环境、提升基层治理体系和治理能力现代化的改革目标，积极推进综合行政执法体制改革。2019年3月，南沙区综合行政执法局挂牌成立。2019年5月，广东省政府发布《广东省人民政府关于在广州市南沙区等地开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2019〕113 号），明确南沙区综合行政执法局是广州市南沙区人民政府管理的综合行政执法机构的机构性质，赋予南沙区综合行政执法局行使工商行政管理等21 个领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及与上述行政处罚权相关的监督检查、行政强制职权。随着本轮机构改革的结束，调整后南沙区综合行政执法局共承担行政处罚事项4605 项，行政强制事项192 项。南沙区综合行政执法体制改革以“一支队伍管执法”为主线，从以下方面统筹推进。

（一）整合部门职能与优化机构设置。针对行政执法领域多头执法却无人负责的矛盾，南沙区在推进综合行政执法体制改革中，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的原则，系统整合工商行政管理、质量技术监督管理、食品药品管理、物价管理、商务管理、知识产权管理、盐业管理、水务管理、建设工程管理、国土资源管理、房屋管理、城市管理、粮食管理、农业管理、海洋管理、渔政管理、劳动监察管理、文化市场管理、教育管理、卫生监督管理等21个执法领域的行政处罚职权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职权，将这些职权统一纳入新成立的区综合行政执法局，有效破解了行政执法领域权责交叉、重复执法等问题。在此基础上，南沙区综合行政执法局积极推进行政执法信息化建设，扎实开展广东省行政执法信息平台试点工作，统一立案标准、执法流程、办案系统和执法文书等行政执法要素，一口受理、答复和交办群众举报线索，较好解决了不同行政执法系统数据不兼容、群众多头举报等问题。

（二）完善内部分工与下移执法重心。针对行政执法职能部门编制有限却配置失当的矛盾，南沙区将之前分散在相关职能部门的13 支执法队伍归并整合为1 支队伍，充实行政执法人员的队伍规模，由区综合行政执法局统一指挥和调度。在机构内部分工方面，区综合行政执法局设立机关内设机构、区直属执法大队和镇街执法大队等3条系统，行政执法人员按1：3：6 的比例配备。通过梳理行政执法事项，区综合行政执法局将3763 项执法事项梳理划分为一般性事项和专业性事项，并规定由镇街执法大队负责一般性事项的处置，由区直属执法大队负责专业性事项的处置，进一步明确了不同执法队伍的工作侧重点，较好实现了专业执法更加专业、综合执法更加高效的目的。在人员配置方面，按照“宁弱机关、不弱基层”的原则，推进行政执法重心下移，凸显局内设机构“精”、直属执法大队“专”和镇街执法大队“强”的特征，精简机关从事后勤保障等非行政执法人员的数量，将90%的行政执法人员配备到执法一线，不断扩充基层一线的行政执法力量，解决了原部分行政执法编制人员实际未从事行政执法工作的问题。在下移行政执法重心的过程中，加强行政执法队伍与公安、网格管理等队伍的联动，促进行政执法资源与基层网格化中心资源共享。

（三）赋予基层职权与规范属地管理。针对基层组织缺乏行政执法权限却承担行政执法任务的矛盾，南沙区在全区9 个镇街分别下设立1 个综合行政执法大队，派驻行政执法人员至各镇街负责相关综合行政执法工作。镇街执法大队的设立和派驻，标志着基层开展行政执法具备了合法的执法权限和执法主体，这就终止了基层组织承担行政执法任务的非正常状况，大大缓解了基层组织的工作负担，受到了基层干部的一致好评。设立镇街执法大队的目的不仅仅是为了解决基层没有执法权的问题，更是为了及时有效地处理行政执法问题。为提高镇街执法大队行政执法的合法性和工作效率，南沙区积极探索行政执法事权划分方案，合理划分区综合行政执法局与镇街执法大队各自负责的事项。这其中，南沙区在全国首创的行政处罚案件分级审批机制最具代表性。所谓行政处罚案件分级审批机制，是指由区综合行政执法局向镇街执法大队授予立案权、强制措施权、较小罚款数额的处罚权、结案权等权力，由镇街执法大队根据具体情形开展行政执法。这一机制增强了镇街执法大队开展行政执法的自主性和机动性，缩短了行政执法的办案周期，有效提升了行政执法的效率。

五、结语

深化行政执法体制改革对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。当前，我国行政执法领域存在多头执法却无人负责、编制有限却配置失当、缺乏权限却承担任务三重矛盾，制约了行政执法的合法性，影响了行政执法的效率。破解上述矛盾，必须从中央层面进行顶层设计，从地方层面主动探索创新。本文聚焦当前我国行政执法领域存在的矛盾问题，以广州市南沙区综合行政执法体制改革为例，探讨了地方政府推进综合行政执法体制改革的实践探索。基于理论分析，本文认为，深化行政执法体制改革需要满足合法性和效率两项基本原则。从南沙区推进综合行政执法体制改革的实践探索来看，很多改革举措都是着眼于这两项基本原则的要求。例如，通过赋予基层职权和规范属地管理，提升了镇街执法大队的合法性；通过完善内部分工和下移执法重心，提高了行政执法的效率。概言之，南沙区通过健全体制机制、明确上下分工、开展联合执法，提高了行政执法的合法性和效率，构建了一个具有地方特色的“令行禁止、有呼必应”基层行政执法改革模式，破解了行政执法领域存在的矛盾问题，营造了市场化、法治化、国际化的营商环境。南沙区的实践探索开辟了一条推进综合行政执法体制改革的可行道路，体现了行政执法高合法性和高效率的内在要求，对提升行政执法效能与减轻基层负担具有重要的启示意义。