基于自主治理理论的农村环境治理机制研究——以浙江省金华市金东区为例

郑 璞

（广西大学公共管理学院 广西 南宁 530004）

农村环境质量不仅关乎农村的发展，也影响着城市的发展，更是影响全社会持续发展的关键因素。推进农村环境综合治理是推进生态文明建设、实施乡村振兴战略的重要内容，更是改善农村环境质量、优化农村人居环境、满足人民美好生活的重要举措。在我国长期城乡二元结构的区域优先发展战略下，农村发展缺乏必需的资金、技术、人才、相应的基础设施和公共服务设施建设，由此农村陷入了经济发展相对落后、环境破坏严重、环境治理低效的恶性循环。随着党的十九大胜利召开，农村环境综合治理得到高度重视，成为实施乡村振兴战略的首要步骤。在这一系列新变化下，当前迫切需要根据新形势与新要求，在分析内生农村环境自主治理机制的基础上，完善农村环境自主治理模式。

1 文献回顾与评述

改革开放以来，我国工业化与城镇化进程加快，农村经济加速发展，环境恶化问题也日益凸显。我国学者结合具体国情与实际现状，从多方面、多角度对中国农村环境进行了深入研究与探析。查阅近几年的国内文献发现，学者对农村环境治理的研究可以分为以下3个方面：

1.1 农村环境治理现状及政策方面的剖析。刘孝阳、陈博、邵邦(2014)[1]通过宏观分析我国农村环境问题的现状及原因，提出相应环境治理措施；吴惟予、肖萍(2015)[2]面对当前农村环境治理无序化的困局，提出应构建以环境自治契约为核心的农村环境契约管理体系；赵永峰(2017)[3]提出农村环境治理体系应以系统化设计为原则，健全政府行政监管机制、构建全民参与的基层治理机制、引入第三方治理的市场运作机制，完善法律约束机制和宣传教育机制，建立健康长效的生态综合治理机制。

1.2 农村环境治理不同视角研究。肖建华(2012)[4]在总结近年来地方政府环境管理的参与式治理创新实践基础上，提出参与式治理视角下推进地方政府环境治理创新的对策建议；谢中起、缴爱超(2013)[5]提出，农村环境治理应以政府为主导，以农村社区为载体，引导社会各方力量参与，重构社会资本，建立政府、农村社区、社会组织三者互补的环境治理结构；杨浩勃、黄斌欢、姚茂华(2015)[6]通过考察近年来环境问题与环境抗议，提出应加强对政府谋利倾向和市场逐利取向的规制，构建农村环境治理的国家、市场、社会三者平衡体系与协同治理；肖萍、朱国华(2019)[7]认为，引入第三方治理是解决农村环境法律制度缺失、资金技术缺乏、治理主体缺位问题的重要途径。

1.3 农村环境不同治理理论研究。王阳、漆雁斌(2012)[8]基于委托—代理理论，构建了一个农村环保项目实施中的道德风险模型，指出必须在尊重农户主体地位的基础上进行机制创新，充分发挥各种类型农民合作组织的治理优势；肖萍、朱国华(2014)[9]的多元治理理论，比较了政府一元治理、市场一元治理及多元治理模式这三者的利弊，提出政府应以村委会为农村环境综合治理的主体，通过吸纳村民、村经济体、企业与社会团体等各类治理主体，形成互动多元的治理模式；于潇、孙小霞、郑逸芳等(2015)[10]比较了政府治理、社会治理、平行治理、网络化治理4种治理路径，认为应建立以政府为主导，充分利用各种力量和资源的农村水环境网络治理框架。

国内对于环境治理的研究成果较丰硕，很多学者的研究具有理论性、系统性，研究的视角和方法也具有多样性。但很少有学者在现存环境自主治理模式的基础上，结合自主治理理论，通过分析环境治理成功个案背后的启示，构建一个长效健全的农村环境自主治理模式。

2 自主治理理论的主要内容

诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆(2012)[11]首次在 《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》一书中提自主治理理论。通过长时间实地考察大量公共池塘资源案例，奥斯特罗姆发现在小范围的公共池塘治理中，存在着一种非正式制度，该制度既不需要划定产权也无需强制执行。在这一制度中，池塘资源占有者在长期的相互沟通中建立信任，自发组织，自觉遵守各项规则，并由参与者相互监督约束。在这种公共池塘自主治理模式中，在信息充分沟通的基础上，制度供给、可信承诺和相互监督3个环节形成了一个完整的自主治理结构，最终该结构中的参与者将“利己”的个人行为变为“利他”的集体行动，进而实现集体帕累托最优。自主治理理论运用实证的方法验证了在一个小范围内，彼此依赖的委托人通过持续的交流，达成一种非强制性的共识，摒弃传统治理中的“搭便车”等机会主义行为，构建一种相互合作、相互监督的自主治理模式。这一模式有2个主要原则：第一，体系内的各个参与者是自愿组织起来的，而非被动强制；第二，参与者之间要相互监督，自主治理才能顺利进行。同时，奥斯特罗姆在案例分析的基础上总结出8个基础要件：公共池塘资源自主组织、自主治理制度的构建需要明确清晰的边界；需要有与当地条件保持一致的占用和供应规则；集体选择的安排；监督；分级制裁；冲突解决机制；最低限度组织权的认可；分权制企业。在此基础上，可总结出将自主治理理论运用在环境治理中应具备的3个基本特征：实现自主治理需要内部自生的协作意愿；自主治理是各个主体间的合作博弈，是实现“共同解”的一种制度安排；个体间相互信任、利他行为是自主治理的基础。

3 问题的提出

纵观我国农村环境治理结构的变迁，按参与治理的主体可将其结构分为内生自主型治理结构和多元主体合作治理结构。尽管现在很多学者提倡农村环境治理主体的多元化，然而，从现实看我国大部分农村环境污染治理模式依旧是内生自主型治理结构，如何在现有的治理结构上完善自主治理模式，自主治理理论为我们打开了一个窗口。

正如费孝通[12]在 《乡土中国》中所说的，农村社会是一个“熟人社会”。分析农村环境治理结构的变迁与发展，离不开独特的乡村社会情境。在我国广大农村地区，乡镇政府、村委会、村民是农村环境治理的主体。三者在乡村事务的实践中，形成一种动态平衡，逐步塑造了政府、村委会、村民这种乡村社会内生的自主治理模式。作为农村环境治理管理者和服务者的乡镇政府，负责制定和倡导环境治理的政策措施，监督和制约村民自治行为，同时依托熟人社会中特有的密集牢固的关系网络和共同情感，逐步改善农村环境治理的效果；作为农村环境治理任务执行者的村干部，也是监督者，在乡镇政府和村民之间充当着联结纽带；作为农村环境治理的主体力量的村民，是农村环境治理的主要行动者。熟悉的乡土情境为乡镇政府、村委会、村民三者之间微妙平衡的社会关系产生奠定了重要基础。这种利用乡村原生秩序及紧密社会关系，将治理策略寓于乡村熟人社会情境的内生型自主治理结构，分散了村民独立治理环境的成本负担，是我国当下农村环境治理的典型模式。然而内生自主治理模式也存在着不可忽视的隐患。

在内生型自主治理模式中，乡镇政府、村委会和村民三者之间其实形成了一种相对稳定的利益博弈的“委托—代理”关系。正如周雪光(2017)[13]提出的“控制权”理论，控制权有目标设定权、检查验收权、激励分配权3个维度。中央政府作为上级委托方掌握着实际的目标设定权，将环境治理的指标分配给各级地方政府，乡镇政府作为管理方实际掌握着农村环境治理的检查验收权，村委会则根据乡镇政府的委托，担负着环境治理职责，严格贯彻落实政策要求，与村民达成协作关系。然而，农村环境的自主治理模式依然存在诸多弊端。乡镇政府权责意识薄弱、村干部双重角色冲突、村民无序行为、三者之间不畅通的沟通渠道等，与内生自主治理模式的共同价值导向相冲突，从而造成治理的混乱状态。因此，我国农村环境治理的内生自主治理模式存在着内在的、结构性的缺陷。如何完善内生自主型治理，并推动其向多元治理主体协同自主治理转变是亟待解决的问题。

4 浙江省金华市金东区农村环境卫生治理的实践与启示

浙江省金华市金东区，现辖8镇1乡2街道，在推进乡村振兴战略的进程中十分重视农村人居环境的协调治理，不断加大农村生态环境治理力度，按照“全面小康、全域美丽、全民幸福”的要求，从村庄单点整治到全域连线成片整治，建成95个精品村、91个秀美村、206个洁美村，美丽乡村创建覆盖率达77.2%。从金东区农村环境治理的现状看，其治理模式以内生自主型治理结构为主，主要通过提升村内各治理主体之间的参与度及配备相关规定，综合运用行政与经济手段，整合各界力量，取得了显著成效，积累了许多成功经验。

4.1 坚持村民主体地位。当前我国农村环境治理政策中存在一个隐含假设，即政府是农村环境治理的主体及实施者。而埃莉诺·奥斯特罗姆建立的自主治理理论为农村环境治理开辟了解决公共事物困境的第3条路径—自主治理。在小范围公共池塘资源情境中，自主治理指在没有彻底私有化和完全的政府集中控制下，公共池塘资源使用者彼此之间达成一致的契约或者规则，并设计一系列运行机制对这些契约或者规则加以执行。这些契约及其运行机制便构成了自主治理制度。自主治理制度兼具私有特征和公有特征，这一小群公共池塘资源使用者可以组成一个自主治理组织，不同的自主治理组织并不具有统一的结构和其制度安排。实现农村环境治理的自主治理体系，尽管地方政府承担着农村生态治理的主体责任，但是由于农村生态环境污染大多与村民的生产生活方式密切相关，农村环境治理需要广泛动员村民积极参与。农村环境污染源多，污染面广，完全依靠政府的力量进行治理不现实，只有在政府的引导和推动下，充分调动村民参与美好家园的建设和维护的积极性，才能起到事半功倍的效果。目前，金东区按照“群众可接受、财力可承担、面上可推广、长期可持续”的原则，在“两级四分法”基础上，建立垃圾分类6项制度，实现农村全覆盖。根据村民的实际生活情况，尊重村民意愿，采取简单明了的垃圾分类方法(将生活垃圾分为可烂与不可烂)，让村民自发形成垃圾分类习惯，让村民有了更强的主体意识。

4.2 发挥“乡村能人”带头作用。在农村环境治理中，一部分人起的作用更大，这部分人就是我们通常所指的“乡村能人”，他们的倡导和实践是促使农村环保自治制度产生的内部推力。传统“乡村能人”一般指的是农村社区领袖、家族族长、乡绅、有威望者、年老者等。“乡村能人”在村庄自治中发挥着很大作用，以至于费孝通先生把农村社区自治描述为“乡绅自治”。具体在农村环境治理方面，“乡村能人”也能够发挥更大的作用。韦伯将权力的来源分为传统型权威、法理型权威、魅力型权威。“乡村能人”凭借自身优势，获得村民的认可与支持，掌握着更大的话语权，在制定村规民约时能够代表村民意志，进言献策；能够发挥自身模范带头作用，引领村民积极参与农村环境治理，形成良好的治理氛围；能够发挥交际优势，积极引入社会各方力量参与乡村环境治理。当前的农村环境治理离不开“乡村能人”作用的发挥。随着“乡村能人”的不断推动，提高了村民的环保意识，调动了环境治理的自发性，为环保自治制度的产生提供了保障。蒲塘村是金东区最早实行“塘长制”的村子之一，村里每个水塘都设“塘主”，负责日常管理和污染治理等工作，还配有后援团成员。村里党员干部对环境治理的积极参与极大地调动了村民的参与积极性。在曹宅镇寺畈村，在外打拼的乡贤，则通过认捐、捐建、认养等形式参与美丽乡村建设。

4.3 创新村规民约。农村环境自主治理是指在没有彻底私有化和完全的政府统一控制下，村民彼此之间达成提供环保行为的各种契约或规则，通过一系列运行机制设计对契约或规则加以贯彻执行。其中，环保契约或者规则及其运行机制构成了农村环境自主治理制度，一套健全完善的农村环境自主治理制度能够督促村民采取长期合理有效的环境治理行为，使得农村内源性环境问题得到良好治理。同时，自主治理理论强调，为了保证体系的正常运行，需要参与者之间的相互监督。村规民约便是环境治理过程中参与者之间自发形成的用于相互监督的一种规则。当前农村环境问题日益突出，仅依靠政府构建的制度政策来解决会存在一定的困难。作为一种基层自主治理方式的村规民约，能够通过发动村民自行制定规范来约束自身的行为，是基层民主政治的重要成果，也是推进乡村治理的创新方式。充分发挥村规民约的独特作用能够更好地实现我国农村环境治理机制的良性运行。为增强村规民约的针对性和可操作性，金东区创新推出了“五步法”，即村(居)两委联席会议商议确定村规民约征求意见稿→召开村民小组或户主会、上门座谈等形式广泛征求意见→形成表决稿报镇乡(街道)审查→审查后的表决稿提交村民会议或村民代表会议表决通过→正式稿报镇乡(街道)备案并在宣传栏公布实施。村规民约采取了从村民中来，再到村民中去的做法。这种广泛征集、因村制宜的规章制度，不仅为农村环境治理提供了规范，更提升了村民的参与积极性，增强了村民的主体意识。

4.4 建立农村环保自治组织。与政府主导的传统型环境管理模式不同，农村环境自主治理模式强调村民是农村环境治理的主体，在农村环境治理中发挥着主要作用。需明白的是农村环境治理的内容是多方面的，结构是多层次的，主体是多元化的[14]。农村环境自主治理不意味着政府面对环境的不作为。相反，政府应当提供相关的宏观政策支持，如给予农村环境自主治理组织认可和资金支持、提供环境监管信息、协调冲突、普及环保知识等。在农村环境自主治理模式下，农村环保自治组织发挥着重要作用，并且有着多种组织类型。当前我国农村环保自治组织主要有3种模式：环保合作社、环保小组、村民自治委员会。当前金东区主要采取了村民自治委员会这一自治组织模式。金东区岭下镇日辉路村村民自治组织带领村民通过合法程序共同制定了符合当地历史文化背景和环境特点的环保村规民约，如“美丽庭院建设”、“四化标准”等，并通过村民代表大会集体审议且在宣传栏公布实施。监督上，自主建立荣誉榜、笑脸墙进行相互监督。村民自治组织还带领村民建立了永久性的环保宣传栏，让生态富民理念内化为村民的环境意识，奠定了环保自主治理制度存续和改善的基础。

5 总结

浙江省金华市金东区农村环境卫生治理的实践有着一定的自主治理理论逻辑，给予我们一定的启示。自主治理理论在应对公共资源过度消费、生态环境污染难题等方面有着积极的指导作用，为现行的农村内生型环境治理模式提供了一种新的视角。但是由于自主治理理论严苛的适用条件，使得其在指导农村环境治理模式进行完善时也有一定的局限性。比如自主治理模式着眼于在小规模范围内建立一种自主治理制度，小规模范围中的参与者在长期的相处和充分的信息交流中建立信任，最终达成非强制性的共识，这只是一种理想化的社会状态。即使在相对封闭的农村地区，受城镇化进程的影响，使农村社会的不稳定性因素增加，这种小而稳定的社会状态很难实现，这就导致了体系内的参与者很难实现信息的完全交流，进而影响自主治理机制的正常运行，导致环境治理达不到相应的效果，这是在运用自主治理理论分析公共事务管理时不可忽视的一点。本文运用自主治理理论及个案分析，对现行环境治理模式提出了一些实用性的建议，以期对其他地区的农村环境治理有一些启发意义。查阅农村环境治理相关文献发现，关于农村环保自治组织的深入研究不多，且通过观察现行的农村环境治理模式，农村环保自治组织发挥着巨大的作用，这也许是未来农村环境治理研究进一步的发展方向。