国内外城镇燃气行业配气价格制定对比分析及建议

文 | 吕淼

作者供职于北京燃气集团有限责任公司

2017年，国家发展改革委下发了《关于加强配气价格监管的指导意见》，指导各地方进一步加强城镇燃气配气价格监管，并制定独立的配气价格。目前，全国各省市均已制定并公布本地区配气价格管理和定价成本监审办法，部分省市还制定了独立的配气价格。

毋庸置疑，这一改革方向有利于促进建立配气价格联动机制，将气源价格波动及时疏导给终端用户，特别是可以鼓励工业用户与国家管网公司协商确定具体的用气价格。但是要看到的是，由于多方面的困难，多数省市还没有在合理分摊成本的基础上制定分类配气价格。

因为用户类型多、运行主体多、管网闭环运行等特点，使得配气环节的改革较之长输管网更为复杂。实现管网配送和天然气销售业务分离，可能会遇到更多的问题和矛盾。因此，推进配气价格改革，促进全面完成天然气配送环节改革的任务仍然十分艰巨。

我国配气价格管理的现状及存在主要问题

（一）我国天然气价格的政府管理权限

我国对天然气的价格管理实行三级管理体制，第一级是中央负责指导全国天然气价格管理，制定长输管道陆上天然气省级门站价格；第二级是省级负责制定省内短途运输价格或者省内城市门站价格，以及配气成本监审和价格管理办法。其中，部分省份还负责制定省会城市售气、配气价格，直辖市负责制定主城区售气、配气价格；第三级是市县负责开展成本监审，制定本地区的管网售气、配气价格。

（二）各地方配气价格制定方法

2017年以来，根据国家发展改革委发布的《关于加强配气价格监管的指导意见》要求，各地省级价格管理部门陆续制定配气成本监审和配气价格定价办法，指导市县开展配气成本监审和配气价格定价相关工作。

1.用户的分类

目前居民用气实行政府定价，非居民用气实行政府指导价。居民用气定价采取阶梯价格方式，通常按照用气量大小分为三个档位价格，即用气量越大、档位价格越高。此外，对属于非居民用户的公益性服务单位（学校、医院等），也要求执行居民用气价格；非居民用气的一般分类是发电企业用气、供暖季制冷用气、工商业用气、压缩天然气加气母站用气等，价格通常是从低到高。

2.定价原则

配气价格按照“准许成本加合理收益”原则制定，即在确定年度准许总收入的基础上，再除以年度配送气量确定单位配气价格。其中，年度准许总收入为准许成本、准许收益以及税费之和扣减其他业务收支净额。

3.准许成本的归集与核定及准许收益的确定

准许成本（定价成本）包括折旧、摊销及运行维护费（包含合理输气损耗），准许成本的归集与核定遵循合法性、相关性和合理性原则。其中，各类业务的通用型费用，按照固定资产原值、收入及人员比例等方式进行合理分摊。

准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定。准许收益率为税后全投资收益率且不超过7%；有效资产为城镇燃气企业投入且与配气业务相关的可计提收益的资产，由固定资产净值、无形资产净值和营运资本组成。

4.配气价格的定期校核

配气价格定期校核的周期原则上不超过3年。价格制定和调整过程中，如测算的价格水平过高或者调整幅度过大，综合考虑当地经济发展水平和用户承受能力等因素，适当控制价格水平或者降低调整幅度，避免价格过高和大幅波动。对应调未调产生的收入差额，可以分摊到未来年度进行补偿或者扣减。

5.新通气城镇初始配气价格的制定

新通气城镇初始配气价格，运用建设项目财务评价的原理，使被监管企业在整个经营期内取得合理回报的方法核定。

6.联动机制

部分省市建立了终端销售价格调整联动机制。即当上游天然气价格调整时，终端用户销售价格按照以下计价方式做相应同向调整：联动调整额=计算期平均单位购气价格-基期平均单位购气价格；联动调整后的销售价格=现行价格+联动调整额。

7.定价激励制约机制

部分省市还规定了激励制约城镇燃气企业主动降低成本的相关措施，主要体现在限定管网负荷率和购销差率两个重要的技术经济参数指标。各地规定的负荷率指标有一定的差异，多数在40%-50%之间，实际负荷率超过规定的，按照实际气量确定单位配气成本；实际负荷率低的，按照规定负荷率对应的气量确定单位配气成本。另外，各地规定的购销差率略有差异，基本都在4%左右。部分省（河南、江苏、贵州等）要求科学制定标杆成本指标，低于标杆成本指标的，由城镇燃气企业和用户共享。浙江省、黑龙江省还直接规定了购销差率的标杆为2%，低于该指标的，城镇燃气企业和用户各占50%。此外，黑龙江省还规定，对城镇燃气企业的配气价格高于全国平均水平的要从低核定准许收益率。

（三）各地分用户类型配气价格制定情况

由于城镇燃气行业的特征是配售一体，地方制定的独立配气价格并不能够直接用于结算，能够执行的仍然是售气价格。目前，城镇燃气行业在配气环节区分不同类型用户制定配气、售气价格主要情况是：首先区分居民和非居民，一般是居民用气价格较低，非居民用气价格较高。执行居民用气价格的用户通常还包括公益类事业单位等非居民用户。其次在非居民用户中，又进一步区分为电厂用户、供暖制冷用户（主要是集中采暖）、趸售用户、一般工商业用户和压缩天然气加气母站等，上述五类用户的用气价格一般是依次升高。

（四）存在的主要问题

一是居民和非居民用气价格交叉补贴仍然存在。配气管网联系的终端用户较多，用户类型情况比较复杂，既有在高压管道上接气、年用气量过亿立方米的大型企业；也有在低压管道上接气、年用气量只有百万立方米左右的居民用户。全国大多数地方都已经按照居民和非居民类型分别制定了不同的售气价格（包括配气价格），由于不同类型用户耗费的配气管网的实际成本并不相同，因此存在严重的交叉补贴，即居民用户的用气价格低、实际成本高而导致收益低，而非居民用户的用气情况则相反。

当然，交叉补贴的产生有其必然的原因，在一定历史阶段也发挥出了积极作用。但是，随着我国天然气行业的快速发展，交叉补贴的负面作用愈发明显，主要表现在：地方政府多要求城镇燃气企业发展单位气量小、价格低且收益低甚至亏损的居民用户，特别是发展农村居民“煤改气”项目等。相反，城镇燃气企业为了争取更多盈利，则愿意踊跃争夺气量大、价格高或者收益大的非居民用户（特别是大工业用户），而不少非居民用户对用气价格比较敏感，进而导致了上游企业强行抢夺大用户“直供”行为的出现。这种状况对天然气的普及使用产生了非常不好的影响，部分地方甚至出现了管网重复建设和企业过度竞争的状况。

二是各地都没有规定确定不同类型用户配气成本的方法和制定分类配气价格的原则。目前，大部分省市仅提出了按照合理分摊配气成本的原则，即要求市县按照合理比例核定居民和非居民的用气成本，分别制定居民和非居民用气的配气价格。在实践中，市县基本上都是在监审平均配气成本的基础上，以现行价格按照平均配气价格降低幅度倒算确定用户的配气成本，并没有成本分摊的方法和依据。

三是售气价格（包括配气价格）构成单一，无法体现不同用户供气成本的差异，对用户并不公平。价格构成单一是我国当前天然气价格的基本特征。由于天然气供应的连续性与用户使用天然气不连续性的特征，城镇燃气企业必须在用户消费的时间段内向用户供气。一般用户都不是每天24小时均衡用气，而城镇燃气企业为了保证用户需要的时候能够供气，必须按单位时间内最大的用气量准备供气能力。

在用户不用气的时段，就产生了供气能力的闲置。另外，由于用户消费的均衡度是不一样的，不均衡度越大的用户，城镇燃气企业为其准备的生产能力闲置时段越长，其消费单位天然气占用的生产能力就越多。显然，目前单一的售气价格（包括配气价格）体现不出这种供气成本的差异，对各类用户并不公平。

发达国家的经验及启示

（一）美国

早在2000年，为了推动天然气市场竞争，美国就启动了“用气选择计划”，城镇配气管网向第三方公平开放，大工业用户可以选择上游供气商，居民和小用户也可以逐步自由选择供气商。美国大约有一半州的居民、小用户可以自由选择贸易商，还有一半州的居民、小用户只能从地方配气公司购气，接受售气与配气捆绑式服务。配气公司可以获得向居民收费的许可，但是不能从销售天然气中赚取利润，只能靠投资获取收益。

目前，美国对天然气配气环节的价格管控内容如下：配气公司收取的费率受到州政府部门监管，配气公司卖给以居民用户为代表的终端用户的零售价格受到监管。输配气成本定价模型采用直接固定变动法，这是一种两部制结构的收费方法，成本构成分为固定费用和使用费用。其中，固定费用用来补偿企业的固定成本，与用户的用气量无关；而使用费用主要用来补偿企业的变动成本。固定费用是燃气企业通过预收的方式向用户收取，即便用户在账单期内没有消费天然气，也需要缴纳的费用 。这部分费用包括读表、发放缴费账单、设备折旧、人员工资、设施运营和维修费用等。固定费用在总费用中的占比约为50%以下，低于使用费用。根据美国能源信息署的数据显示，2015年，美国居民天然气配气价格中的固定费用的平均数为11.25美元/月，这一费用在居民用气价格中的占比为19%，大致占配气公司所承担的实际固定成本的比重为46%。

目前，有些州的配气价格管控开始由传统服务成本费率向非传统服务成本费率转变，即鼓励配气公司降低成本，增加的收益由配气公司和用户共同分配。

（二）欧盟

欧盟是继北美后的全球第二大天然气市场。欧盟天然气需求的大部分都需要进口，多数国家存在一家或两家全国性天然气管道公司并拥有上游购买资源的独家专营权，多数国家的管道公司与配气公司之间的界线不是清晰，在很多国家两者完全一体化。

在90年代改革之前，欧盟大型燃气企业纵向一体化垄断经营，效率低下，市场割裂，天然气供应常常处于紧张状态。之后，欧盟逐步颁布法令进行改革，推行“长输管网与销售分离，长输和配气管网向第三方公平开放，所有用户可以自由选择供气商”的市场化改革。燃气销售企业、贸易商等可以从销售中获取利润且不受政府管制，但配气公司不允许从销售中获利，只能通过配气价格补偿管网运营成本，且配气价格受政府严格管制。目前，欧盟天然气配气价格主要由固定费用、容量费用和能源费用组成。固定费用由消费者按照年度、月、日缴纳，用于覆盖查表、管理等实际发生的费用；容量费用是基于配气管网容量的可获得性的费用，通常用每日最大消费量比率来表示。在大多数国家，消费者只有在超过了最大使用量的情况下才需要缴纳；能源费用是用户实际使用天然气量的费用。

根据国际燃气联盟（IGU）的报告显示，近80%的欧盟国家将固定费用作为配气价格的一部分；近90%的国家的配气价格还包含能源费用。

（三）德国

德国的配气价格有两个特点，一是价格不受政府控制。政府要求燃气企业要公布对居民用户的价目表。如果国家经济部门认为燃气企业的价格不够合理，有权力要求企业重新定价。二是天然气价格水平受替代燃料价格的影响。中小用户、大工业用户的购气价格直接与替代燃料的市场价值挂钩。

首先，德国配气价格体系是按年用报量分成多个价格档次。从大的层次上看，配气公司的用户分成两类，一类是执行价目表价格的用户，通常是家庭用户；另一类是执行合同价格的用户，通常是工商业用户。价目表价格是由配气公司制定的，价目表又分为强制性的价目表和选择性的价目表。强制性价目表是为用量最低的家庭用户预备的，其中又分烹饪用户和烹饪热水用户两类价格。烹饪用户的价格，容量价格最低，用量价格最高，容量价格通常占全部价格的5%；烹饪热水用户，容量价格占的比例较高，单位用量价格只及烹饪用户的60%。选择性用户的年用气量高于强制性价目表用户，选择性用户又根据用气量分两到三个档次，容量价格用气量的档次依次上升，用量价格依次下降。选择性用户的最大用气量为每年10万KWH，超过10万KWH的用户，通常是合同用户，多是工商业用户，价格在合同中规定。合同用户也依据用气量的大小分为几个价格区，区域价格依用气量由低到高依次降低，其中容量费用依次升高，用量价格依次下降。

（四）日本

2016年日本燃气行业全面市场化，各类用户的天然气销售价格均由供需双方协商决定。按照改革进程，到2022年，东京瓦斯、大阪燃气等企业将剥离配气业务。根据相关法规，日本天然气公用事业公司和管道服务提供商均有义务向第三方天然气供应商授权准许其入网。任何一个管道所有者都必须公布其向第三方提供运输服务的条件和条款，包括日本经济产业省批准的管网准入使用费。

日本的配气价格采取两部制方式，配气价格等于基本费用（基价）+变动费用（单价X用气量）。其中，基本费用涵盖用户设施建设、运营维护、安全和服务，与用户每月实际使用量无直接关系。范围较欧美更多，相应费用也略高，且根据用户用气量的不同设置不同的费用档次，用气量越多费用越高。单价是按照用户实际使用量范围查找用户使用单价，再乘以用户使用量得出。日本采用“倒阶梯”气价的方式，随着用户实际使用量的增加，用户使用单价随之下调。由于用户单价是一个能及时反映出多种价格因素相对变动的燃料单价，为此，东京瓦斯公司专门制定了经过政府部门认可的燃料价格调整制度，该制度的目的是为了在汇率及国际市场燃料价格波动时，按照季度和市场燃料基准平均价格变动幅度来及时调整天然气价格。

（五）启示

总体上来看，以美欧日等发达国家为代表，经过近30多年来的改革，彻底改变了过去天然气市场主要由大型企业高度纵向一体化垄断经营的格局，逐步过渡到目前的“管住中间，放开两头”的价格管理方式，并且经过几十年来的运行已经形成了比较稳定的模式。

天然气商品各环节的交易价格基本全面放开，由供需双方协商确定；政府只对管网的运输价格实行监管，主要根据“准许成本加合理收益”的原则制定价格。

准许成本主要按照服务成本法确定。另外，由于小型用户用气量小等客观情况，在彻底实现管网运输和天然气销售分离方面有较大的难度，部分国家没有实现彻底分离，因而对此类用户的用气价格也仍然实行政府监管，定价的原则也主要依据城市燃气企业的供气成本。

多数国家（地区）的管网配气价格实行区分用户类型管理。区分的用户类型至少包括大工业、一般工商业和居民。其中，特别是对小型用户，大多数国家基本都采用两部制的定价方法。即对用户收取的费用，分别是根据成本与气量或者气价不同维度关系确定的两个或者三个价格组合而成。所谓的两部制价格，是指向用户收取的费用包括两个部分：一是城市燃气企业向每个用户提供服务所发生的费用是与用户的用气量大小及气价高低无关的固定费用（有些国家也称容量费、基本费等），主要包括设备折旧、人员工资等。因此，对同类的每个用户按照时间长短收取费用（一般工商业用户费用标准高于居民）。二是城市燃气企业向用户提供服务所发生的费用与气量大小及气价高低有关的变动费用（有的国家称为使用费），主要包括因用气量增加而带来的非人工运维费用等。对同类每个用户按照实际使用量收取，计价标准随着数量增加还有所降低。

我国天然气配气价格改革的建议

（一）消除天然气价格的福利性，并适当提高居民用气价格，使其与供气成本相适应

对用气量最小的用户实行最高的价格。在我国，首先受到影响的是城镇居民生活用气。居民用气价格由原来最低转变为最高，需要观念上的转变。承受能力可能成为这种转变的最大障碍。当然，可能会有一部分居民承受不住，这是在消除价格福利性时必然会遇到的问题。就像当初取消粮食的价格补贴、取消肉蛋菜的价格补贴等时的情况一样。只要政策得当，实现这种转变应该没有太多阻力。同时，可以按照居民用气量越大价格越低制定“倒阶梯气价”方式，改变目前用量越大价格越高的“正阶梯气价”方式，可以使价格和成本相适应。

（二）创造条件，逐步实行两部制价格

一部制价格不管用户用气是否均衡，都根据用气量的多少负担固定成本，客观上造成用气均衡的用户补贴用气不均衡的用户的效果；两部制价格构成能在用户间公平分担配送的固定成本。每个用户根据自己占用的管输容量支付容量费用，占用容量相同的用户支付同样数量的容量费用，用量均衡的用户，使用单位气量所要支付的容量费用比不均衡的用户要少，可以体现使用单位气量占用管输容量的差别。用气不均衡的用户要支付较多的容量费用，单位气量的平均价格要高于消费均衡的用户。

实行两部制价格的重要条件，是调研和确认不同用户占用管网最大容量的相关数据，并以此为基础，合理确定不同用户应承担的容量成本。但在实践中，两部分收费的比例，也可以适当高于或低于固定成本和可变成本的比例。容量收费的比例高些，燃气企业可以较容易地回收成本，用户更愿意自己建造储气设施，均衡用气；容量收费的比例低些，对用户节约用气的促进作用更大些。我们认为，实行配气环节的两部制价格，初期可以使容量收费的比例稍低一些，对各类用户实行统一的容量价格。

（三）在有多个气源竞争的地区放开终端销售价格

一个区域多个气源是形成天然气生产领域竞争的重要条件。随着国家油气管网公司的成立，我国已经开始建立起管住中间（管道输送）、放开两头（生产和批发、零售）的天然气管理体制。特别是在东部沿海地区，例如浙江和广东省都建有互联互通的区域管网，而且运行较为成熟，具有包括本地产量、长输管线和进口LNG在内的多个气源，一旦天然气交易枢纽逐渐建立，就将形成具有一定影响力的区域天然气价格指数，届时这些地区可能会出现天然气供给的竞争，从而使放开天然气的终端销售价格成为可能。

（四）加强法律法规体系建设

目前，天然气产业的法律法规主要存在于两种形式，一种形式是普遍适用的法律法规中涉及该产业的内容，如环境保护、质量、土地管理、价格、税收以及工商管理等方面的法律；这些法律是从整个经济运行的角度，从不同方面对各行业的市场主体提出的规则；另一种形式是适用于油气产业的专门法律；如上游生产环节的《矿产资源法》和《对外合作开采海洋石油管理条例》、《对外合作开采陆上石油管理条例》，又如中游管输环节的《石油、天然气管道安全保护条例》，以及《城镇燃气管理条例》。当时，天然气产业作为国家的资源性产业，央企、国企是唯一的市场主体，因而立法的出发点和侧重点是保护国家的利益，规范产业和市场发展中有关各个方面的行为较少涉及。目前，天然气市场主体和市场结构已经发生了根本性的变化，现有的法律法规，很难适应新形势下规范市场行为主体的要求。所以，在天然气产业加速发展和市场化改革中，很可能出现无法可依的局面。加强法律体系建设不仅是必要的，而且十分紧迫。

加强法律体系建设，就是要根据建立社会主义市场经济体制的总体要求，建立公平，公开和公正的天然气市场的“游戏规则”，促进天然气产业上中下游各个环节协调、稳定的发展。所谓公平，一方面是指立法对生产、管道运输、城市配气等领域的市场准入和经营要有明确的规则，通过立法，消除行政垄断赖以存在的政企不分现象，控制管道运输和城市配气等自然垄断领域垄断行为影响的范围。另一方面是指要兼顾上游、中游、下游和消费者的利益，明确其权力和义务；所谓公开，是指要确定市场规则和市场信息公布的范围和时间要求，使市场具有良好的透明度；所谓公正，是指对监督游戏的“裁判”——政府监管部门，制定工作规则和工作程序框架，保证政府监管工作的公正性。

为此，必须加快组织相关部门研究国外天然气法律法规，清理和分析国内现行的天然气法律、法规和政策，评估国内天然气市场发育状况和预测发展趁势，在上述工作基础上，起草“天然气法”并协调相关法律法规的起草工作。