“十四五”安全生产法规标准体系建设的思考

文/曾明荣

安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局，事关党和政府的形象和声誉。党中央、国务院高度重视安全生产工作，强调安全生产是人命关天的大事，是不可逾越的“红线”，发展决不能以牺牲安全为代价。

近年来，在党中央、国务院正确领导下，通过各方面的共同努力，全国安全生产工作不断得到加强，呈现总体稳定、持续好转的发展态势。但同时，我们也要清醒地看到，我国仍处于安全风险隐患凸显期，安全生产形势依然严峻。造成安全生产形势严峻的原因是多方面的、深层次的，其中安全生产法规标准建设尚未跟上形势发展的需要是主要原因之一。

安全生产法制建设是做好安全生产工作的重要制度保障，在新时期新形势下，全面加强我国安全生产法规标准建设，完善安全生产法规标准体系，提高全民安全法律意识，规范企业安全生产行为，强化安全生产监督管理，对预防各类事故尤其是遏制重特大事故的发生，促进经济发展和保持社会稳定，都具有重要现实意义。

我国安全生产法规标准建设成效

我国安全生产法规规章体系已基本成型

改革开放之后，全国人大及其常委会、国务院、国务院各部委、各地方人大及其常委会以及各地方政府高度重视安全生产工作，分别颁布实施了若干有关安全生产的法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方规章，初步建立了安全生产法律法规规章体系的基本框架。

就当前我国安全生产法律法规规章体系总体状况而言，仍属于“一事一法”和“一阶段一法”并存的混合模式，在这种混合模式下，安全生产法律法规规章体系总体呈现出“2+N”结构，其中“2”是指《安全生产法》《职业病防治法》，“N”是指行业领域安全法规。

《宪法》是我国的根本大法，其第42 条明确规定“加强劳动保护，改善劳动条件”，这是我国有关安全生产方面最高法律效力的规定，也是我国安全生产法律体系的最高层级。

我国安全生产领域现有法律约15 部，包括综合性法律和专项法律两大类。综合性法律目前主要就是《安全生产法》和《职业病防治法》。《安全生产法》适用于所有生产经营单位，是我国安全生产领域的基本法律，规定了安全生产方面的基本准则和基本制度。《职业病防治法》适用于中华人民共和国领域内的职业病防治活动，明确了劳动者的权利、用人单位的义务，以及各级政府和有关行政部门的职责，并对从事与职业病防治活动有关的机构、个人的职责作出了规定。专项法律指具体规范某一专业领域安全生产的法律，其中矿山领域4 部，交通领域3 部，建筑施工领域1 部，消防领域1 部，其他领域4 部。

安全生产行政法规有30 部左右。其中，综合性法规约6 部，专项性法规约20 部，主要涉及矿山、交通运输、建筑施工、消防安全、危险化学品、民用爆炸品、石油天然气等七大行业领域。

根据《立法法》的规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。安全生产领域的部门规章约有90 部，数量较多，涉及具体行业领域较广，根据规章的功能和涉及的领域可将其划分为安全监管、矿山、危险物品、交通、建筑施工、消防、应急等方面。总体来说，我国安全生产领域的法律法规规章共160余部，同时，还有一些法律法规正在进行制修订过程中。

我国安全生产标准体系不断完善

虽然目前我国没有将标准纳入法律体系的范畴，但按照《标准化法》规定“强制性标准必须执行”，强制性标准属于技术法规。国家制定的许多安全生产立法将标准作为生产经营单位必须执行的技术规范而载入法律，因此，标准也可视为我国安全生产法律体系的重要组成部分。

按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，国务院安全生产委员会成员单位以安全生产工作职责分工为基础，组织制定了各自行业领域安全生产相关的标准，这些安全生产标准具体分布在煤矿、非煤矿山、危险化学品、工贸、特种设备、建筑施工、交通运输、能源、农业、国防科技工业、水利、文化、旅游、新闻出版广电、体育、教育、海洋、烟花爆竹、民用爆炸品、医疗、应急管理、消防、个体防护装备、城市运行等24 个行业领域。

作为与法规配套的标准而言，当前，我国安全生产标准体系建设初步形成了以国家标准和行业标准为主，以地方标准、团体标准和企业标准为补充的安全生产标准体系。截至2018年底，据以上行业领域相关标准统计，我国现行安全生产标准3 590 项，标准从设备设施、作业环境、人员管理等方面进行安全技术规范与要求，对预防和控制安全风险、减少生产安全事故，促进安全生产形势持续稳定好转，发挥了重要的技术支撑作用。

安全生产法规标准体系存在的问题

安全生产法规规章体系亟需从结构、内容、技术3 个层面加以完善

法律制度是一个有序、和谐、系统的整体，强调发挥统一功能、遵循一致的价值取向。纵观我国安全生产法律法规规章发展历程，为了摆脱安全生产事故多发的局面，大量法规规章迅速颁布，因而导致法规存在一定的随机性，与法律制度之间的协调性差。随着时间的推移，最终导致安全生产法律法规规章体系内各组织及部门之间的凝聚力无法集中，从而造成法律制度之间配套协调不足，甚至存在一些重叠、不一致的现象。

从结构上看，在安全生产法律法规规章中，对义务责任等实体内容规定较多，但对义务和责任得以履行的有关程序规定较少，目前尚无行政执法程序的专门规定。安全生产监管监察缺乏统一明确的执法程序规定，缺少安全生产法律相配套的操作和执行层面的条例细则、规章规程等，导致执法人员在执法过程中程序不够规范统一，从而不利于严格依法行政。

从内容上看，一是部分法规缺失。随着我国经济社会发展变化、经济结构转型升级、产业结构不断调整，安全生产工作需要面对未曾有过的新情况、新问题、新矛盾和新挑战。目前，安全生产法律法规规章有不少尚未制订，如应急救援、综合监管等领域存在立法缺位，特别是市县基层执法机构设置和队伍建设缺乏统一规定，执法力量薄弱，无法满足安全生产的需要。二是法律法规修订滞后。受立法资源等因素制约，现行有效的安全生产法律法规中，有的颁布实施十余年未进行任何修订，已经不能适应当前安全生产形势的需要。随着上位法的修改，配套的法规规章也亟待修订。

从技术上看，部分规定不够明确，缺乏可操作性。法律规定中如生产经营活动、生产经营单位、主要负责人、安全生产、危险源、隐患、风险、安全生产标准化等基础概念不够明确，某些行政处罚自由裁量幅度过大，缺乏可操作性。法律法规规章之间衔接不够，缺乏整体性。安全生产法律法规规章体系还处在不断完善的过程中，立、改、废等立法活动频繁，法律法规稳定性差，法律、法规和规章之间衔接不足，部分内容存在交叉冲突，缺乏整体性。

亟需强化安全生产标准的编制质量和实施效果评估

标准管理亟需深化。一是标准管理层次过多，导致责任不清和管理存在无序状态，这主要是由于体制及标准制定职责界限不清晰导致；二是部门管理职责交叉，导致标准互相交叉矛盾现象的出现；三是管理缺位、越位、错位问题突出，使得标准指导性不强。

标准质量亟需提升。一是技术水平低，标准内容指导性意见较多，可量化操作内容偏少，部分标准偏教条和形式，许多标准不能够满足现阶段生产安全的需求；二是部分行业领域、关键环节标准严重缺失，特别是有关新产品、新工艺、新业态等领域的安全生产技术标准；三是标准的制定周期过长，标准的研制步伐跟不上新时期、新兴领域、新技术对安全生产的需求；四是我国安全标准的更新速度严重滞后，很多标准都存在标龄长、标准水平与目前生产力发展不相适应的问题。

标准实施评估亟需加强。一是宣传培训工作不到位，致使安全生产标准的效力大打折扣；二是部分标准内容相互交叉矛盾或技术指标规定不一致，使企业无所适从，难以执行，同时给安全生产监管执法带来困惑，出现行政处罚不一致或多个行政部门多头执法现象。三是标准执行过程中，对标准贯彻执行情况缺乏有效的监督检查，致使已经制定发布的标准没有得到有效地贯彻执行，导致标准“落地”困难，标准作用难以充分发挥。

“十四五”时期推进我国安全生产法规标准体系建设的对策建议

建立和畅通安全生产法规规章的立改废释机制

安全生产涵盖的行业密集、范围广、领域宽。而在这其中，最核心、最严峻、最矛盾、问题最多、事故最集中的属于高危行业领域，如化工及危险化学品、矿山、建筑施工、交通运输、金属冶炼等行业领域和特种设备、公共聚集地等场所。构建与完善安全生产法律法规规章体系，就是要将好钢用在刀刃上，从针对性、普遍性入手。

我国安全生产法律法规规章体系应以综合类法律体系构建为依托，针对性地聚焦于高危行业领域。“十四五”时期建议重点健全完善安全生产监管执法体制机制，在《安全生产法》基础上，制定出台《危险化学品安全法》《安全生产法实施条例》《煤矿安全条例》等相关法规，修订发布《生产安全事故报告和调查处理条例》《安全生产许可证条例》《烟花爆竹安全生产管理条例》等。

厘清《安全生产法》与其他安全生产相关法律法规的适用边界

《安全生产法》是安全生产领域的基本法，它与其他特别法律法规在实践中存在适用混乱的问题，最高人民法院有关安全生产答复也对基本法与特别法之间的适用选择存在些许偏差。因此，亟需出台法律法规对此予以明确界定。建议尽快出台专门的《安全生产法律适用说明》，避免法律适用撞车，以增强法律权威。

健全安全生产法律法规的运行完善机制

严格落实《立法法》规定，坚持立法先行，合理分配安全生产法律、行政法规、部门规章等立法资源，构建相互补充、科学完整的安全生产法律法规规章体系。健全安全生产法律法规规章立项、起草、论证、协调和审议机制，推进安全生产立法精细化。健全安全生产法律法规规章的定期梳理审查机制，建立法规定期清理制度，及时修改或者废止不适应发展需要的法规规章，增强立法的完备性、系统性、协调性。

创新安全生产标准管理模式

一是加强对安全生产行业领域标准工作的领导和统筹协调。根据新《标准化法》的相关规定，进一步理顺安全生产标准管理体制机制，国务院标准化行政主管部门将分散于各相关行业的安全生产标准归口到国务院负责安全生产监督管理的行政主管部门进行统一管理，加强对安全生产标准化工作的组织领导，强化安全生产领域重要关键标准的统筹协调及贯彻实施。

二是完善统一管理、分工负责、协同推进的安全生产标准化管理体制。充分发挥行业主管部门和技术支撑机构作用，创新安全生产标准化管理模式，统筹协调相关资源推进安全生产标准体系建设。

三是开展安全生产标准化信息管理平台建设。加强与国家标准委标准化信息管理平台的对接和互联互通，对安全生产相关标准的立项、起草、审查、发布、备案、宣传、实施、复审等工作，以及专业标委会的管理建设，实行全过程信息化管理，进一步规范安全生产标准制修订工作，提高标准制修订效率，提升标准质量，促进标准贯彻落实。

强化和提升安全生产标准质量

一是加快全国安全生产标准化技术委员会缺失行业安全标准归口的分技术委员会建设工作，优化分技术委员会布局，形成协同配合，科学分工的安全生产标准管理组织体系，有效开展相关行业领域安全生产标准立、改、废、转和技术审查工作的协调组织。

二是加强人才队伍建设，建立安全生产技术委员资格的审查评估制度，实施安全生产标准化人才培养计划，加强标准化人员保障，建立安全生产标准化人员资格制度，严格标准化人员专业素质，保障安全生产标准化工作做实、做好。

三是加强对安全生产技术标准制修订机构的管理，进一步吸收相关企业、研究院所、检测评价机构的代表，以形成生产企业、设计单位、科研机构、检测机构和政府监督管理部门多元参与的格局。