优化海关监管 促进多式联运发展

田蔚 林松

随着“一带一路”建设的不断深入，国际贸易往来和产能合作日益密切，对物流服务的品质和效率要求不断提高，多式联运呈现高速发展态势。海关需要主动适应现代物流发展趋势，找准掣肘因素，在筑牢安全防线的基础上着力提升多式联运监管的整体性、协同性和有效性，更好服务“一带一路”国际物流大通道建设。

多式联运建设的阶段性成效

我国交通部等部门将多式联运定义为“依托两种及以上运输方式有效衔接，提供全程一体化组织的货物运输服务”。包括公铁联运、公水联运、铁水联运、海空联运等多种形式。多式联运实行“一票到底”，通过“一个主体，一份合同，一次托运、一次计费、一份单证、一次保险”完成货物的全程运输。

2016年12月，交通运输部等18个部委联合印发了《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》，为新时代推动多式联运发展指明方向。2018年，国家层面又相继印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》《国家物流枢纽布局和建设规划》等系列文件，全国20个省（区、市）陆续出台多式联运工作实施方案，我国多式联运顶层框架设计日臻完善。

截至2019年底，全国已建成12个铁路集装箱中心站，8个内陆铁路口岸，加快推进208个一、二级铁路物流基地建设。全国70多个城市正在规划建设一批具有多式联运、口岸服务功能的内陆无水港，为多式联运中转和組织提供基础平台。同时，加决铁路和公路通道“最后一公里”的开放，全国43个规模以上港口建成了集疏运铁路，沿海和内河主要港口铁路进港率不断提高，一半左右的重要港区接入了高等级公路。

2016-2018年，交通运输部与网家发展改革委联合组织开展了多式联运示范工程3批70个示范项目。运行监测数据显示，截至2019年，三批70个多式联运示范工程项目共完成集装箱多式联运量382万TEU，累计开通线路390余条，与公路运输相比，降低物流成本约112亿元，减少能耗153万吨标准煤，减少碳排放397万吨。

多式联运发展面临的挑战

近年来多式联运发展态势向好，但在多式联运体系建设与多式联运海关监管等方面仍然存在一些问题亟待解决。

标准体系尚不完善。目前，国际性多式联运标准体系尚未形成，全同性标准规范和管理要求还未统一，各地区多式联运发展程度不一，技术手段参差不齐。票证单据尚未完全统一。港口、铁路货场、公路集散中心等枢纽建设规模和布局功能有所差异，铁路集装箱办理场站数量不足且分布不合理，难以实现多种运输方式的无缝衔接，多式联运“最后一公里”和“最后一厘米”问题尚待解决。

信息联动相对不足。“互联网+多式联运”发展滞后，港口、铁路站场、公路集散中心等货运枢纽虽然拥有相对完善的信息系统，但各信息平台之间的协调性不足，信息传输效率低，货物运输各阶段的信息难以实时共享，“信息孤岛”现象较为普遍，尚不能为客户提供一站式全程物流服务。

经营主体发展滞后。现阶段，提供一体化运输组织、一站式便捷服务、承担全程责任的国际化、专业化多式联运经营人还比较少，国内经营主体规模普遍偏小，经营范围零散分散，集约化程度低，与多式联运跨地区、跨国际的大物流运营发展趋势不相适应。

海关监管制度完备性不足。海关对多式联运监管工作介入较早，在2015年就起草了《多式联运海关监管业务流程（征求意见稿）》《海关多式联运监管办法（征求意见稿）》和《海关多式联运监管办法操作规程（征求意见稿）》，但相关制度规范并未落地实旋。随着出入境检验检疫职责的划入，多式联运过程中存在的疫病扩散、核生化有害因子、危化品泄漏等安全风险更是不容忽视。制度规范的滞后不仅与现代物流发展步伐不匹配，也为海关执法带来了新的风险隐患。

监管协同性不足。多式联运跨区域、跨运输方式、跨部门的特点，对实施区域联合监管提出了要求。但目前，全国互联互通的多式联运监管架构尚未形成，“全国海关通关一体化”模式下多式联运监管网络还缺乏制度和技术支撑，进境地、经停地、目的地、肩运地、出境地海关间的物流监控链路断节，无法实现对多式联运开展全方位、全过程的管理和控制，货物在途监管风险仍然较大。

信息联动性不足。现阶段，一体化的多式联运通关和物流监控平台还未建设，舱单管理、运输工具管理、查验管理、监管场所和智能卡口等作业系统尚未集成联通，多式联运经营人需多系统操作，通关环节相对繁琐。同时，海关与交通运输等外部系统的数据交互不畅，多环节、多链条的信息汇集匮乏，无法自动摘取关键节点进行逻辑判断和印证，无法通过有效的智能风险预警辅助监管，制约多式联运协同管理与顺势监管模式的建设。

多措并举促进多式联运创新发展

要适应多式联运发展趋势，促进多式联运物流与监管规划的统一，推动物流与监管场区的融合，推进物流与监管系统的交互，探索物流与监管流程的嵌台，构建“一次交付、一次申报、—单到底”的多式联运物流监管新模式。

一是加强多式联运基础设施建设。优化铁路多式联运枢纽布局，完善枢纽物流中心功能，形成以铁路运输为核心的多式联运体系，推动“门到门”运输，解决“前后一公里”衔接不畅问题。配套建设多式联运海关监管中心，探索用科技手段推动监管链条的“前伸后延”，实现对多式联运“门到门”的全链条监管。

二是加快联运标准化进程。加快多式联运制度规范体系建设，建立健全多式联运技术标准体系。加强国际协作，积极参与多式联运国际标准化工作，探索在多式联运重大基础设施建设、服务规则制定、技术标准统一、信息互联共享和海关监管模式等方面的务实合作。推动多式联运枢纽和海关监管中心建设运营与监管模式的输出，推动在境外重要节点的合理布局，实现境内外枢纽的物流与监管联动。

三是完善信息平台建设。建设多式联运公共信息平台和全程货物追踪信息平台，打通部门间信息系统壁垒，实现物流信息的交汇融合，破除“信息孤岛”现象。加强联运信息监测，使用大数据、云计算等新技术手段，为多式联运提供业务受理、在线订舱、状态监控、电子商务交易、供应链金融等一体化综合服务。建设多式联运协同监管平台，实时采集获取各环节数据，为海关开展多式联运监管提供一体化平台支撑。

四是推动一体化监管。推动全程智能监管，加强非侵入式监管等科技设备配置，探索通过5G、物联网、北斗导航、机器学习等新技术应用，推动对“监管中心+运输工具”的全程监管，实现对风险的实时预警。推动顺势嵌入监管，通过全程物流与通关数据的交互，实现数据、信息的自动采集与比对分析，实现对货物的提前申报、智能审核与自动核销放行，简化企业手续，提高通关效率。推动跨境协同监管，逐步完善主要物流节点之间信息共享共用、协同监管等机制，通过数据跨境提前传输和实时交互，推动由串联管理向并联管理的转变。

（田蔚：满洲里海关;林松：满洲里市委办）