眉山市彭山区职业农民制度创新实践与思考

袁 野，王 盖，李 培

1.四川省眉山市彭山区农业农村局，四川 眉山 620860；

2.四川省眉山市农业农村局，四川 眉山 620020；

3.四川农业大学 经济学院，四川 成都 611130

2012年中央“一号文件”首次提出大力培育新型职业农民[1]以来，农业农村部先后发布《新型职业农民培训规范》《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，强调建立教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”中国特色新型职业农民培育制度。2017年，国家发改委等九部委联合印发《关于开展城乡居民增收综合配套政策试点以及专项激励计划和收入监测试点的通知》，将彭山区列为全国5个新型职业农民增收激励计划试点之一。彭山区，隶属四川省眉山市，古称武阳，北部与成都接壤。近年来，彭山区立足自身优势，探索创新建立了具有地方特色的新型职业农民培育制度。

一、彭山区职业农民制度创新的要素优势

（一）土地流转规范有序，职业农民“有地可种”

彭山区以2014年全国第二批农村改革试点为契机，建立“三级土地预推-资质审查前置-平台公开交易-风险应急处理”土地流转四步机制[2]，有效保障职业农民土地需求。具体是，土地按“村-镇-区”三级预推，成立国有第三方农业公司整合相关信息在区农村产权交易服务中心挂牌公开选招职业农民流转；第三方公司对职业农民资金实力、经营能力和项目前景事前评估，并在签约时分类收取风险保障金；如出现大宗土地退租情况，则利用保障金兜底处置风险，确保农户土地流转基本收益不受影响。以此解决了长期以来职业农民面对单家独户流转土地的繁琐和低效率问题。到2019年底，彭山区职业农民流转土地面积1.1万hm2，流转率70.8%。

（二）两权抵押机制畅通，职业农民“有钱可投”

彭山区以2015年全国“两权”（即农村承包土地经营权、农民住房财产权）抵押贷款试点为统揽，建立“产权交易、产权评估、风险分担、抵押物处置和产品创新”五大体系，畅通职业农民“两权”抵押融资渠道。具体是，全覆盖开展农村土地承包经营权确权、登记、颁证，筑牢产权交易基础；采取政府部门与中介机构双线并行方式对农村产权进行价值评估，量化农村产权价值；出资3亿元成立政府性融资担保公司、设立0.22亿元抵押融资风险补偿基金，提升银行放贷信心；灵活违约抵押物处置方式，破解产权处置难题；推出多种“两权”抵押贷款产品，满足不同抵押需求。到2019年底，彭山区职业农民“两权”抵押贷款627笔，累计获得流动资金3.69亿元。

（三）培训项目深入实施，职业农民“有技可施”

彭山区深入实施新型职业农民培训项目，有力提升了县域职业农民技术水平。2014—2019年累计接受中央财政资金228万元，培训新型职业农民1 112名，完成省、市下达任务总量的115.6%。其中，采取集中授课与入户指导相结合、理论学习和生产实践交替进行[3]的方式，培训县级新型农业经营主体带头人617人、生产经营型职业农民217人、专业技能型职业农民40人、社会服务型职业农民219人；选送19人现代青年农场主、农业职业经理人到眉山职业技术学院、四川农业大学、四川省农科院等涉农高校、科研院所参加市级、省级调训，赴陕西、云南等地考察学习。2019年，整合省级乡村振兴专项资金42万元，就地培养新型职业农民[4]150人。

二、彭山区职业农民制度创新的实践经验

（一）创新“精选”制度，科学确定职业农民类型

创新制定《眉山市彭山区新型职业农民认定管理指导细则》，以农民自愿为基础，根据所从事行业、工种，科学确定职业农民类型。一是生产经营型，是以农业为职业的人员，占有一定资源、具有一定技能，资金投入能力较强，收入主要来自农业的现代农业从业者。其中，从事粮食生产需达到3.3hm2、经济作物需达到1.3hm2，从事养殖业需保留3年以上的畜禽养殖场或年水产养殖面积2hm2以上。二是专业技能型，是在新型农业经营主体中较为稳定地从事管理工作的人员，80%以上收入来源于此，且具有较高管理水平的农业职业经理人。三是专业服务型。在农业社会化服务组织中或以个体形式直接从事产前、产中、产后农业社会化服务的人员，如动物疫病防治员、动物检疫检验员、农业技术员等，需从事所持有职业资格证书相应行业工作2年以上。

（二）创新“细育”制度，全面提升职业农民素养

创新制定《眉山市彭山区新型职业农民培育管理暂行办法》，建立“专门机构+多方资源+市场主体”多元教育培训体系，着力提升职业农民技能水平和创业创新能力。一是精选培训机构。聚焦农业先进技术、农民紧缺知识，以政府购买服务方式，精选民办培训学校，邀请涉农高校知名专家教授及行业带头人专题授课。二是优选培训内容。建立“公共基础课+专业技能课”培训模式，公共基础课重点培训职业素养、涉农政策法规、农产品质量安全等内容，专业技能课重点培训与粮油果蔬种植、畜禽水产养殖密切相关的关键生产技术、标准化生产、新品种推广应用、病虫害防治、农业机械化等。三是灵活培训方式。采取“系统知识培训+跟踪指导服务”“线上+线下”“本地培训+外地考察”的模式，开展生产经营型不少于15d，专业技能型和专业服务型不少于5d的分段培训。

（三）创新“严管”制度，有效保证职业农民质量

创新制定《眉山市彭山区新型职业农民三级人才库管理办法》，建立职业农民基础人才库（Ⅰ类库）、职业农民后备人才库（Ⅱ类库）、职业农民认证人才库（Ⅲ类库）三级人才库，实现职业农民梯度管理。2019年，Ⅰ类库入库返乡留乡农民工、涉农高校毕业生、退役士兵等962人，Ⅱ类库入库家庭农场主、农民合作社带头人、农业企业骨干等365人，Ⅲ类库入库初、中、高级新型职业农民100人。创新制定《眉山市彭山区新型职业农民监测评估制度》，建立规范统一、信息完整、内容真实的信息档案，对享受扶持政策的职业农民进行动态管理。凡存在发生农产品质量安全事件、骗取财政支农惠农补贴资金、有违法行为和不诚信生产经营行为、有破坏生态环境行为、有其他违法违规行为、连续两年监测不达标的，依法予以退出。

（四）创新“优扶”制度，着力保障职业农民发展

创新制定《眉山市彭山区新型职业农民社保补贴申报管理暂行办法》，探索建立职业农民职业退养制度，让“农民”成为体面的职业：对初、中、高级职业农民以个体身份参加社会养老保险的，区财政给予每人每年0.4万元补助；参加城镇职工医疗保险的，区财政给予每人每年保费50%补贴。同时，加大行业、金融支持，让农业成为有奔头的产业：职业农民发展农业适度规模经营，优先享受财政支持的基础设施建设项目和农机补贴政策支持；牵头发展或创办新型农业经营主体，纳入财政出资设立政策性农业担保机构服务范围，优先推荐申报市级以上示范主体；协调区农业政策性平台（或担保）公司，综合职业农民投资和经营情况给予担保贷款支持，并减免担保费用；协调8家金融机构为职业农民授信，贷款利率上浮不超过30%；从事规模种养生产且参加政策性农业生产保险，对其应自交保费部分给予20%补助。

三、彭山区职业农民制度创新的几点思考

（一）实现“职能集中”，推动培育制度连贯运行

彭山区在新型职业农民增收激励计划试点初期，制度创新所涉职业农民教育培训、认定管理、政策扶持等职能职责分属多个不同部门，存在协调难度较大、运行衔接不畅等情况，导致执行效果不佳的问题。到2018年初，眉山市、县（区）农业农村系统机构改革，市级农业农村部门专门设置职业农民与家庭农场发展科室，统筹了职业农民所涉全部职能，彭山区因受编制不足等因素制约，无法设置职业农民与家庭农场发展股室。为合理解决培育体系问题，彭山区根据自身实际，改由农村合作经济股室在原有职能基础上，承担职业农民所涉全部职能，基本形成职能集中、上下对应的行政体系，打开了工作局面。在江苏省昆山市，县、市、省均设有专职专司的职业农民培育指导事业站所[5]，职业农民制度建设走在全国前列。由此可见，形成专门部门科学整合集中职业农民培育职能，有利于将职业农民制度创新推向深入。

（二）做到“因地制宜”，推动扶持政策落地落实

职业农民制度是教育培训、认定管理、政策扶持相互衔接配套的制度体系，认定管理是精准定位到“人”、衔接配套到“物”的基础工作，为初、中、高级职业农民匹配扶持政策，可以达到“既要见物、更要见人”[6]的培育效果。上海市金山区创新职业农民培育制度，认定在册职业农民2 176人，为173人参保缴费职业农民给予年人均1.2万元左右社保补贴[7]；2019年，彭山区认定初、中、高级职业农民100人，由区财政出资为82人参保缴费职业农民兑现社保补贴36万元。由于两地财力水平悬殊较大，金山区年地方财政收入在80亿元左右、彭山区仅为15亿元，财政保障有限。因此，彭山区职业农民认定标准和数量充分考虑地方财力水平，采取提高下限、不设上限的办法开展初、中、高级职业农民认定工作，稳慎推进扶持政策落实落地，在确保职业农民制度创新取得实效的同时，切实维护农村基层稳定。

（三）支持“抱团发展”，推动产业人才深度融合

政策扶持是推动新型职业农民成长的基本动力，是构建中国特色新型职业农民培育制度的根本保障[8]。采取补贴、补助的方式，让职业农民直接得到实惠，有利于提高其个体生产积极性。同时，引导职业农民通过市场行为与地区主导产业深度融合，可激发其群体内生动力，实现经济可持续发展，彭山区职业农民家庭农场联盟发展的模式值得借鉴。2019年，彭山区职业农民领办家庭农场908个，彭山区支持以民办非形式合法注册家庭农场联盟，吸纳职业农民家庭农场会员487个，联盟通过直接对接优质厂商年采购农资800余万元，节约成本100余万元；通过组织申报各类政府扶持项目，52名会员获得奖补资金200余万元。2020年新冠肺炎疫情期间，通过成立区水果中转站，“零接触”配送转运销售晚熟柑橘1 500多万斤，职业农民增收4 000万元以上。到2020年6月，职业农民家庭农场会员自觉缴纳会费总计27万元支持联盟运作，职业农民和家庭农场联盟实现双向支撑、同步发展、互利共赢。