村民小组长的责任、义务与权力调查研究——以贵州省兴义市J村为例

苏登飞 周明宇

（1.兴义民族师范学院，贵州 兴义 562400）（2.黔西南州农业农村局，贵州 兴义 562400）

2016年，中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》。2018年中央一号文件再次强调要推动乡村治理重心下移，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。因而有必要对村民小组长的责任、义务、权力等进行研究，力图引起相应重视，助力乡村治理能力的提升和乡村振兴的早日实现。J村位于贵州省兴义市南郊，下辖9个村民小组，面积4.6平方公理，辖区共有664户，3290人，面积较大，各组地理位置、发展水平各异，以该村进行村民小组长责权现状的研究具有较强的代表性。

一、村民小组长的产生

改革开放后，由广西创立的“村管会”率先发展而来的村民委员会开始在全国不断建立，1982年，全国人大常委会总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民委员会一起写进了宪法，正式开启了村民委员会作为国家基层治理重要组成部分的历史。此后，全国绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产小队为基础建立了村民小组。1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过《中化人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）。其中第十条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分为若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”。此后，我国农村基层群众自治组织呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。贵州的行政村和村民小组也在这一过程中发展起来，目前，贵州省设6个地级市、3个自治州；9个县级市、54个县、11个自治县、1534个乡、镇、街道办事处（其中691个镇，758个乡，85个街道办事处）18091个行政村，19.8万个村民组。

J村由原来的2个自然村于2008年合并而来，原来的2个村分别为X村、T村，均由上世纪80年代的生产大队转变而来。原X村有四个村民小组，原T村有五个村民小组，合并后仍为原来的9个村民小组，并未改变村民小组这一基本单位。而这9个村民小组，组了原T村3组为两个生产小队合并外，均为原生产小队转变而来。起初的村民小组长也全部是由生产大队干部或生产小队长担任。党的十六大提出“扩大基层民主”、“健全村党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”以来，J村认真落实，扩大基层民主。村委会成员以提名方式由各组村名选举产生，并由村委会到各组组织群众公开选举本组小组长。选举时由村委会及上届小组长通知和主持，村民直接在空白选票上写5个本小组村民的名字，现场唱票，票数最多者为村民小组长，其余4人为村民代表。如果票数最多者有多人，则新成立的5人组代表开会商议决定小组长人选。新当选的组长与4村民代表以组长为主要带头人，负责本小组各种事务的管理，有重大事务时负责组织召开群众会议商讨解决。

二、村民小组长的责任与义务

《村民委员会组织法》只是对村委会的责任和义务进行了一些规范。如“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济”、“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”、“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策”等等。但其并未对村民小组长的责任义务进行明确。一些地方根据《村民委员会组织法》自行出台了一些规章制度来对此进行规定。如《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中就有对村民小组长有职责的明确规定：“村民小组长的职责是召集和主持村民小组会议，组织本组村民贯彻执行村民会议的决定，完成村民委员会交给的任务和开展各项活动，并及时向村民委员会反映村民的意见、建设和要求，办理村民小组的有关事宜”。而J村所在办事处为了对村民小组长进行更有效的约束和管理，下发了《**街道办事处村民小组长考核办法》，这同时也可以视为政府对村民小组长的责任和义务进行了明确。其内容如下：

（一）做好宣传引导工作，当好宣传员(20分)。

1.积极参加村社区组织的学习中共十八大以来的全会精神和相关的涉农法律法规，并进行大力宣传的；记2分。

2.积极参加各种村社区组干部培训班和会议，及时、准确上报本村民组各种数据材料的；记3分。

3.村民小组每年向村（居）委会汇报一次本小组的思想政治建设情况；记1分。

4.积极配合村（居）委会开展各项精神文明建设活动，将乡风文明的理念深入贯彻到各村民小组。要积极动员和鼓励广大村民到村(居)委会通过农家书屋、远程教育等形式学习最新的政策理论和实用技术；记10分。

5.动员本组村民积极推广新品种、新技术，搞好农业产业结构调整，促进本组经济和谐发展；记4分。

（二）及时梳理各种信息，当好信息员。(20分)

1.及时收集梳理本组村民反映的各种意见和建议，并及时向村（居）委会上报的；记5分。

2.协助村（居）委会做好人口统计工作，落实长效节育措施及时率、有效率分别达90%以上；记5分。

3.做好环境卫生整治工作，配合村（居）委会开展并做好本组白色垃圾整治等活动；记5分。

4.及时发现本组乱搭乱建的情况，及时制止并向村（居）委会汇报；记5分。

（三）及时做好本组矛盾纠纷排查，当好调解员。(20分)

认真做好信访工作，积极调解本组内的各种纠纷，化解矛盾，维护安定团结。

1.本组内无越级上访，无重特大纠纷械斗，未发生重大刑事案件和重大治安灾害事故；记5分。

2.积极做好本组的矛盾纠纷排查，对排查出来的问题能够及时调处或者向村（居）委会上报协助调处，有规范记录；记5分。

3.引导本组村民遵守村规民约；记5分。

4.做好普法工作，积极配合村（居）委会宣传法律法规工作；记5分。

（四）努力协助村（社区）两委开展中心工作，当好管理员。（20分）

协助村（居）委会做好村民农村养老保险、合作医疗等费用征缴，带领村民开展“一事一议”。

1.协助村（社区）两委做好本组内村民农村养老保险、合作医疗等费用的征缴，做好农补存折等的发放；记10分。

2.积极配合村（居）委会开展“一事一议”工作，及时听取群众对公益事业的意见和建议。做到“量力而行、群众受益、民主决策”；记10分。

（五）参与决策并监督村有关工作，当好监督员。（20分）

积极参加各种会议，参与决策并监督村委会的有关工作。

1.积极参加村民代表会议，并积极献言献策；记5分。

2.参与决策村（居）委会召开的各种会议，熟知组内事务，做到上情下达，下情上报；记5分。

3.认真协助村（社区）两委执行村党务、村务、财务公开制度，加强公开栏管理，协助做好村级财务规范化管理工作；记5分。

4.协助做好村级各类制度、计划的健全，并做好落实。村级办公、村民活动场所整洁，活动规范有序；记3分。

5.认真督促村（社区）两委开展好共青团、妇联、关工委等群团工作；记2分。

这一考核办法对村民小组应处理的事务有了较为细致的规定，但在村民自治的背景下，村民小组长主要地还应为本组村民负责，而该考核办法中未能体现这一点。由于村民小组长工作的特殊性，是很难完全明确其责任与义务的边界的。正如“三农”问题研究专家贺雪峰老师所言，“在基层，责任是无限的”。我们只能根据各地关于村民小组长的规定和乡村治理实践，将其责任与义务总结为以下几点：第一，向村民宣传贯彻党的方针、政策和国家的法律、法规。这其中包括自上而上各级政府只要须下达到村民群众或是村组干部的方针、政策和国家的法律、法规都需要组长来开展，因此，这也是近些年村民小组长最重要的工作之一。如今年以来的决胜脱贫攻坚政策的宣传与落实、抗疫与防疫政策的宣传贯彻、“六稳六保”政策的宣传落实、防金融诈骗的一系列宣传教育工作等。第二，协助村委会办理本村的公共事务和公益事业。如社保和医保费用的催收，火灾、洪灾等的预警、排查与施救，其他金融普慧、爱心帮扶、公益体检救助等公益事业。第第三，向村委会反映本组村民的意见和建议并向本组村民传达村委会作出的有关决定。在当前村委会行政化趋势背景下，村民小组长实际上承担着村民与政府之前的沟通协调之责，起着“润滑剂”的作用。第四，由于村民小组长是村民民主选举产生，他还必须承担起为本组村民争取各种利益的责任，特别是村或更大范围的整体利益与本小组利益发生冲突时，否则其将很快失去信任基础。第五，其他应由小组长负责的村民小组相关事务，如开户籍、房产、贫困、大病等各类证明、协调村民之间的各种矛盾纠纷、协助处理各类紧急情况等。此外，不少村民小组还拥有单独的组集体土地或其他资产，这种情况下小组长还有管理本村民小组集体所有的土地和其他财产的责任和义务。

三、村民小组长的权力

村民小组长处于国家治理体系的最末端，作为村民自治与行政管理的缓冲地带，具有一定的特殊性。不仅法律未就其具体权力有过明确，各地出台的组长相关管理制度，也很难具体界定村民小组长的权力。甚至按照政治学理论的观点来说，政治权力这种“人们选择以力量对比和力量制约方式作为实现和维护自己利益要求的过程中，聚集形成的一种力量”本身就是模糊的，没有切确的边界的。《村民委员会组织法》规定“村民委委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。因此，可以说村民小组长的权力实际是本组村民赋予的，只要本小组成年代表的三分之二参加村民会议，并过半数同意执行的事情，村民小组长就有权力去做。

但从J村实际乡村工作中的调查研究来看，村组事务并不简单轻闲，既无必要也无可能总是开会，所以村民小组长的权力更像是在生活中因村民的信任而产生的一种“家长式”的权威体系。具体到哪些事情需要村民会议来决定，哪些事情可以由村民小组长直接决定，完全是在实践中摸索出的一种“自然存在”，因人因事而异。若必须要概括一下的话，村民小组长的权力应主要包括：管理本村民小组集体所有的土地和其他财产的权力；支持和组织村民小组村民发展经济的权力；办理涉及村民小组的公共事务和公益事业的权力；协调解决各种村民纠纷和矛盾的权力；开据各种证明材料的权力等。

四、结语

总的来说，“在基层，责任是无限的，而权力和利益则是有限的”，“在责权力不对称的情况下面，基层要完成几乎无限的责任，就必须在机制方面进行创新”。这意味着村民小组长权力的行使更像是走钢丝，无论脚踩到哪里，都是边界，也都面临着一定风险，但却不得不勇敢地前进。在基层治理末端无限责任与有限权力的矛盾下，村民小组长乡村治理功能的有效发挥，有待对其责权问题进行更广泛深入的研究。