济南市粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定研究与实践

高原，孙自伟

（1.济南市农业技术推广站，山东 济南 250000；2.济南市勘察测绘研究院，山东 济南 250000）

2017年国务院发布《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号），明确“两区”划定任务目标和技术标准要求。济南市总面积8 177 km2，市区面积3 257 km2，位于北纬36°40′，东经117°00′，南依泰山，北跨黄河，地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原的交接带上，地势南高北低，北部为临黄带，中部为山前平原带，南部为丘陵带［1］。济南市积极响应国家“两区”划定要求，坚持因地制宜，严格标准，创新实施，通过建立组织领导机制，制定具体工作方案，有序推进任务落实等措施，高质量完成了“两区”划定近20万公顷，探索形成了成熟经验模式，对其他地区做好相关工作提供有益借鉴和参考。

1 “两区”划定意义与工作基础

1.1 “两区”划定意义

“两区”划定是在国家实施乡村振兴战略背景下提出的战略举措。优先把水土资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势产区、优质地块划定为“两区”，是落实国家粮食安全战略、确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”、有效保障棉油等重要农产品供给的现实需要，也是实现农业农村经济持续发展的重要基础。“两区”划定有利于聚焦核心品种和优势产区，将粮食和重要农产品生产区用地细化落实到地块，实现区域布局和要素优化组合，是推进农业供给侧结构性改革、优化农业区域布局的重大举措。“两区”划定有利于集成农业科技和农机推广应用，创新农业发展体制机制，完善农业宏观调控方式，实现强农惠农政策精准定位、精准施策、精准监测和精准评价，更好调动地方政府和农民发展粮棉油生产积极性，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系。

1.2 济南市“两区”划定工作基础

济南市作为省会城市，首先要体现全面走在前列的示范作用，在“两区”划定的任务指标、划定标准和工作绩效上坚持高标准严要求；济南市地形复杂、地貌多样，有山地、丘陵、平原，必须强化技术支持，选用资质高、技术力量强的“第三方”机构参与划定工作；济南市所辖县、区之间差别大，各有特点，需要细化任务责任，发挥各区县优势，调动多方积极性、创造性；济南市在土地资源管理、地质勘探、农业基地建设上有多年、多部门的工作经验和成果，划定工作要整合不同领域和专业的多年积累经验，提高划定工作的效率和质量。

2 “两区”划定的研究

划定工作中采用先进的数字摄影测量技术，将“两区”片块、地块和高分辨率影像叠加比对，获取现状图斑，实现对局部区域的快速获取。采用PD实地勘查、高精度GPS定位，确保调查目标准确，便捷图上采集、属性编辑和实地拍照，实现全要素两区“一张图”；采用ArcGIS 10.2软件拓扑属性功能检查“两区”及其片块、地块是否包含在永久基本农田划定成果内并由专业地理信息人员完善信息数据库，利用国家下发的“两区”划定数据库成果质量检查软件对各区县汇交资料进行检查，保证“两区”矢量数据、栅格数据、管护数据、元数据等内容齐全，属性结构正确，拓扑关系正确［2］。建立“两区”专题数据库，形成市、乡镇、村三级“两区”农田空间分布图，实现相关图件可视化，相关信息可查询，图件比例符合要求，内外要素齐全，图面清晰可读，图件整饰完整规范，为信息化和精准化管理提供基础。

2.1 注重内业与外业相互补充验证

技术单位在外业核查之前，先向当地农业行政主管部门确认有无各个村最新的土地流转信息表或数据库，在实地调查土地流转信息时可以根据相关资料进行数据的完善。有些村流转出去的土地十分零散，同一经营主体可能在一个村内有多块不相邻且面积较小的田块；有些种植大户、合作社、企业承包的土地期限为1～3年，不愿承担管护责任。技术单位就与当地农业行政主管部门商议，将以上情况的管护主体全部确定为村集体，以便于后期责任落实和管护［3］。

2.2 合理处置非指标作物种植

部分划为“两区”地块存在目前种植作物是非指标要求两区作物（例如：作为水稻功能区的地块实际为莲塘）的现象，在上图完成后导致图斑属性中作物类型与实地种植作物不一致。对此在外业调查时，需按实际种植作物填写外业调查表，并对重点区域进行拍照，在数据库中增加“实际种植作物类型”栏目［4］，填写实际种植作物，确保在上图时既可以看到实际种植的作物，又可以为今后当地政府引导农民调整种植结构提供参考。

2.3 针对地形地貌采用不同的摄影成像技术

为快速高效划定“两区”，对于交通方便能够快速到达的地区，人工携带平板电脑去实地划定；对于地形复杂、交通不便的地区，利用便携式无人机快速、实时传输“两区”地块现状，便捷图上采集、属性编辑和实地拍照，快速准确地完成划定。

2.4 发挥无人机及配套成像技术优势

采用Professional四旋翼无人机，搭载DJI FC300X相机，实现GPS辅助悬停、实时地图和雷达显示，满足位置可查证、动态可监测的要求。进行外业核查时，利用无人机灵活调整相机的拍照方向和高度，弥补人工在地面拍照时视角不佳、拍摄不全的缺点，同时从高空拍照展现地块的整体情况和周围环境，真实反映地块的土地利用情况［5］。无人机搭载的POS系统采集拍照坐标并记录在照片信息当中，其实时与全面监测保障了检测数据的准确性，并由此实现了对相关变化数据的实时、高效补测，保证了相关数据的准确性与真实性。

2.5 采用互联网+实地核查复合技术完成验收

确定重点核查区域并开展实地勘查，查清“两区”片块和地块空间位置、数量、边界，以及“两区”片块内农业基础设施建设情况、流转情况；工作底图标注信息与实际存在偏差的，核实无误后予以修改，确保划定的“两区”图、数、实地一致。“两区”片块、地块主要采用内业判读、外业调查补测和内业建库相结合的综合调绘方法。高精度遥感影像是“两区”边界范围认定的主要依据。将调查底图套合调查数据库，叠加管理数据，制作外业调查数据。现场认定地类、判定边界范围、记录权属和种植属性等信息。调查采用以互联网+核查为核心辅助高分辨率遥感影像判读的成果质量保障体系，依据实地核查照片进行内业核查，可靠性高，改变以往核查多次反复的现象［6］。利用带定位功能和方向传感器的普通安卓手机或平板，采用A-GPS定位技术，对遥感监测图斑和重点疑问图斑进行核查；使用统一的互联网+核查软件，实地拍摄包含定位坐标和拍摄方位角等信息的照片，报送至控制平台。互联网+实地核查是对依据高精度遥感影像判读和内业审核技术体系的补充与完善。

3 “两区”划定的实践

3.1 建立组织领导机制

2018年初，济南市政府办公厅印发《关于建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区提高粮食综合生产能力的实施意见》（济政办字〔2018〕36号），市直11个部门联合制定《济南市粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作方案》。市政府成立分管领导负责的“两区”划定工作领导小组，召开“两区”划定动员大会，开展动员部署。市级落实工作经费646.2万元，相关部门配合联动，形成分工协作机制和工作合力。通过新闻媒体和多种形式广泛组织发动，在《济南日报》刊发“两区”划定工作专版，共计发行12余万份，印发工作简报两期，为顺利实施创造良好环境。举办“两区”划定工作专题培训班，成立工作督导组，定期调度督导，有效保障“两区”划定工作高质量完成。

3.2 分解具体目标责任

明确“两区”如下条件：坡度在15°以下的永久基本农田，平原地区连片面积不低于33 hm2，丘陵地区连片面积不低于3.3 hm2，农田灌排工程完备，土壤环境质量符合农用地环境质量标准，具有粮食和重要农产品的种植传统，播种面积基本稳定，确保划定质量。

将省分配划定任务进一步分解到县市区、分解到有关镇（街道办）、村。综合各县区现有永久基本农田保护面积、近三年主要粮食作物和棉花等重要农产品种植面积以及产粮大县优势产区等因素，并征求各县区意见，确定各自任务指标。实行指标与任务落地、建护责任联动机制，承担划定任务的县镇村相应启动各项“两区”划定及其建护工作。

3.3 创新方式方法

在“两区”划定工作中创新提出“四环十步”工作法：“四环”即明确“两区”建设“划、建、管、护”四大环节。“划”是指以永久基本农田划定和农村土地承包经营权确权登记颁证为基础，将“两区”细化落实到具体地块，全部实现精准建卡落地；“建”是指按照集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好要求，配套推进高标准农田建设。培育新型经营主体、发展适度规模经营，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效农业社会化服务体系；“管”是指充分应用现代信息技术，做到“两区”地块全部建档立册、上图入库，形成粮食和重要农产品种植结构“一张图”，实施精准化、动态化管理；“护”是指通过加大对“两区”的政策支持，增加基础建设投入，完善财政政策，创新金融支持政策，形成有力度、有约束的政策体系，激励和引导各级政府和农户重农抓粮不吃亏、得实惠。

“十步”是指要求各区县按照“制定方案、确定技术支撑单位、底图资料收集、底图制作、实地勘查、面积量算、分布图编制、公告公示、上图入库、检查验收”十项工作步骤逐步推进，层层落实到位。

3.4 精准建卡落地落实

各县区根据土地利用、农业发展、城乡建设等相关规划，按照全市统一标准和分解下达的“两区”划定任务，结合农村土地承包经营权确权登记颁证、城市（城区、城镇）总体规划编制成果，以第二次全国土地利用现状调查和永久基本农田划定的图件、影像等数据资料为基础，将划定任务落实到具体地块并统一编号，标明“四至”及拐点坐标、地块面积、灌排工程条件、作物类型、承包经营主体和土地流转情况等信息。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，建立电子地图和数据库，建档立卡，登记造册，确保每一地块均能在图上找到图斑，每一图斑均能找到相应地块。划定工作完成后，能即时实现对“两区”划定成果的核查校核，确保任务落地落实、通过多方评估检验。

3.5 分层级开展绩效评估及核查验收

在经常性调度督查和分级验收基础上，以招标方式确定市勘察测绘研究院作为第三方，对全市“两区”划定成果进行验收，对存在问题及时整改完善，形成市级验收报告存档备查。开展“回头看”和例行巡检制度，发现问题立即修改纠正。同时巡检“两区”管护责任书签订和更新情况，确保责任内容完整明确、要件齐全。

4 “两区”划定的绩效及政策建议

2019年底，全市“两区”划定工作及成果获得省级验收优秀等次。“两区”划定的功能和效果呈现多种积极变化，值得有关方面认真总结和借鉴。各级政府、有关经营主体以及村级组织和承包农户均对划定“两区”表现出积极的管护意识，“两区”相继纳入经济社会发展总体规划，相关支农惠农政策集中投入区内，改善设施条件，形成粮食和重要农产品稳产保供的政策合力。但总体看，后续政策还相对薄弱，没有建立相对稳定的政策支持体系，影响到“两区”划定成效的持续发挥。建议如下：

一是尽快将划定“两区”纳入国土空间发展规划，实现优先、永久保护。市县两级主动对接规划编制，优先把“两区”纳入严格保护红线，巩固划定成果，形成保护硬约束，确保质量、生态、布局同步优化提升。落实相关保护措施，确保“两区”功能稳步提高。

二是设立专项激励政策形成稳定、持续支持。建立同“两区”规模、质量、贡献等相挂钩的激励政策，并实现稳定支持，持续增强支持力度，切实形成有利于“两区”发展的良好政策环境。

三是培育现代产业经营体系，实现生产、经营同步提升。深化土地“三权”分置改革，明确土地所有者、承包者、经营者对“两区”的利用保护责任。培育规模适度的家庭农场和以生产托管为主的服务组织，规范农民合作社发展，建立与“两区”发展相适应的现代经营体系，不断优化“地”与“人”两大要素的耦合互动。

四是压实管护主体责任，确保产能稳步提高。镇村组织以及土地的实际经营者是“两区”管护的直接责任主体，必须明确管护的责任内容和失责追究机制，形成奖优罚劣的内在约束机制。上级政府不断完善对“两区”管护情况的督查机制，从维护国家粮食和重要农产品有效供给的高度，持续加大对“两区”的正向激励和负面约束。

五是完善技术与工程支撑体系，稳步提升“两区”持久生产能力。坚持藏粮于地、藏粮于技，坚持高标准农田基本建设，面向“两区”增产增收的实际需求，建立形成相应的技术支持和工程支持体系，确保“两区”稳健发展。