草原生态环境立法多维优化论

高思洋

（内蒙古大学 满洲里学院，内蒙古 满洲里 021400）

我国草原立法研究起步较晚，相关问题的研究中，应用性研究多于理论性研究，司法保障性研究多于立法本体性研究，局部性研究多于整体性研究。立法本体研究的滞后直接影响了法律机制的构建，立法价值研究的迟延直接影响着生态环境的整体维护。本文将立足于这些问题，从四个层面深入分析。首先，就立法模式的选取而言，通过对“统一说”与“分立说”优劣的比较分析，提出相对统一的立法模式。其次，检审立法中结果防控理念的妥适性，提出风险防控理念，对事前预防功能的发挥、生态治理理念的贯彻、青山绿水的守护、美丽大草原的建设意义重大。再次，探讨立法本身存在的异化现象并提出相应的举措。最后，通过立法救济手段的优化，构建完善的草原立法保障机制。

习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，从战略高度明确生态文明建设根本大计的历史地位，深入阐述了保护生态环境、建设生态文明的重大意义，明确提出新时代推进生态文明建设必须坚持的重要原则及根本遵循。因此应当以此为重要契机并结合司法实践存在的困惑，从立法优化论的视角检审并完善草原立法，其不仅有利于草原生态环境及生物多样性的维护，也有利于实现人类与草原生态环境的可持续发展，更有利于创建良好的草原生态法治环境，为我国草原生态法制体系的完善提供参考。

一、草原生态环境立法模式的优化

草原生态保护与草原资源利用，实际上是两个不同侧面的问题，草原生态保护是《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）独立调整的侧面，具有调整单一性的特点；草原资源利用是《草原法》与其他相关部门法竞合调整的侧面，具有调整复合性的特点。基于调整范畴的特殊性导致立法模式存在争议，即统一说与分立说。争议的原因为：第一，我国早期相关环境立法深受苏联的影响，计划经济特征明显，缺少统一治理环境问题的意识。第二，政府行政干预强烈，对生态环境问题的保护没有历经从民法演进为环境法的嬗变过程，过多依附于行政强制手段的现象造成环境管理中管理分化较为严重的问题，生态环境与生态环境资源分立管理，欠缺整体维护的理念。第三，环境法调整的范式具有复合性特征，在环境立法发展过程中其调整的范式不断扩大，由单一的环境污染问题延展到生态破坏、资源利用、资源权属、环境保护政策等问题；由环境法单一学科问题逐步演化为环境法、民法、经济法、刑法等竞合型学科问题，因此促成分立与统一主义模式的争论。分立的立法模式以调整生态破坏与环境污染为基本范式，将交叉内容交由其他部门法规定。因此形成了多部法律共同调整生态环境问题。其体现了法理学中的“还原论”的思想①所谓“还原论”是指以是否具有独立的调整对象作为划分法律部门的依据，如民法以调整平等主体间的人身与财产关系为基本范畴；刑法是以犯罪与刑罚为基本范畴等等。。还原论的优势在于将法律知识进行严格的系统化、明确化，区分化，使我们逐步、深入理解法律、认识法律运行的规律，促进相关部门法的建立，形成完善的法律体系。还原论的劣势表现为割离部门法间的竞合关系，把本来相互联系、相互过渡的社会现象离散化、分割化，导致无法对新兴法律现象作出合理解释。统一的立法模式是将涉及到生态环境问题及交叉性问题整体规定在一部法律中，体现“整体论”的思想，防止对环境法学这一新兴学科理解与方法论运用的偏离，同时注重与传统部门法的区别，但是统一论的观点面临着重复性立法所导致的立法资源浪费的问题。如何在坚守统一模式的基础上兼顾好《草原法》与相关部门法之间的关系衔接，尤为重要。

笔者基于上文的分析提出相对统一论的观点。相对统一论的立法模式是指以涉及草原保护实质问题规制为主、相关交叉问题规制为辅的立法模式。在《草原法》中，如草原生态问题、资源利用问题、资源权属问题、违法行为行政追责问题等，应被认为是实质性问题。涉及交叉性的问题，要做好前置法与后位法关系的厘定、衔接与定位。在《草原法》修正的过程中对交叉处罚性问题，应建立衔接条款与空白条款，为引用它法做好指示。在遇到多法并罚时，坚持刑法的谦抑性、民法的补充性、草原法的独立性，在诸法适用顺位上刑法要体现保障法的地位，诚如德国刑事社会法学派代表，冯·李斯特的一句话：“刑法是诸法的最后一道防线”。基于《草原法》复合性的特征，交叉性内容应根据相关部门法规制内容的特性，通过量化分析标准及综合评价的方法，最终确定立法定位。要么适用特别法、特别条款，要么建立包容性思维，当法律适用存在竞合且具有包容关系时，包容性的法律优先于被包容性法律予以适用。这一立法模式的优势表现为：首先，在方法论运用的层面，既运用整体论看待《草原法》与传统法之间的关系，也注重还原论对法知识体系建构的合理性，防止其丧失传统部门法的身份与地位。其次，在顶层设计上，相对统一论体现了环境与发展综合决策的理念。再次，在价值提升的层面上，既体现了《草原法》与其他传统部门法的一致性，又赋予了《草原法》新的内涵与价值。最后，在诸法间关系处理的层面上，需要体现《草原法》与相关部门法的“无缝衔接”，如果要真正实现《草原法》与诸法的无缝衔接，除了注重宏观价值导向外，微观条款的设计也十分必要。

二、草原生态环境立法价值转向的优化

（一）结果防控理念的检审

《草原法》立法目的体现了以结果防控为主的生态治理理念，同时在第八章“法律责任”中也明确了这一理念在该法中的地位。所谓的结果防控是指以利益损害为前提，通过利益损害的价值分析提出相应救济措施。笔者对该理念在《草原法》中的适用存疑：第一，通过事后打击的方式增强防控能力不利于生态环境的保护。破坏草原行为实际上与传统的违法行为存在巨大差异，草原生态破坏潜伏期长、治理难、对区域生态环境影响巨大、易导致土地荒漠化，一味地注重结果防控对于草原生态系统的保护十分不利。第二，结果防控理念与环境管理的优化与提升不相契合。环境管理应当经历三个阶段，第一个阶段是环境管理的初始阶段——环境污染防治，以后果为基础。第二个阶段是环境管理的过渡阶段——环境质量管理。最后一个阶段是环境风险管理，只有进入该阶段才能真正实现预防，实现美丽中国建设的目标[1]37。第三，结果防控理念与《草原法》确立草原的可持续利用原则，与生态、经济、社会协调发展的原则不符。第四，草原生态系统是生物群体和草场资源形成的共同体，是具有一定结构和功能的综合生态体系。草原生态的破坏并不是单一性破坏，而是由单一性逐渐演化成包括草原植物、动物、土壤、地下水源等综合性生态破坏，采用结果防控理念不利于生态系统与生物多样性的维护。第五，结果防控理念不利于公平地分配人类世代间的利益，难以达到世代间的公平。世代间的公平即是为未来世代人类保存自然系统，使他们能够像现在这一代那样在同样的生活质量和生活标准中永存，同时为了未来世代人类保存国家重要的区域，因为它们的美学要求、历史性质或生态意义都具有使用和欣赏价值[2]11-12。

（二）风险防控理念的提出

在环境法语境中，风险指运用现有的科学知识可以得知决策的对象存在着某些具体危险，但又无法肯定针对该危险所采取的对策能够避免该危险及其可能造成的危险状态[3]50。风险防控①风险防控是指在遇有严重或者不可逆转的损害产生环境危险时，应根据风险管理作出科学的风险评估，采取风险防范措施，而不能以缺乏确凿的证据及因果关系的科学推理作为理由，延迟采取有效的预防措施。的价值与运用主要体现在《中华人民共和国土壤污染防治法》中，该部法律将风险管控作为立法的基本原则，在第四章“风险管控和修复”中对风险管控作出了具体的规定。我国90%左右的天然草场出现不同程度退化，中度和重度退化达到30%[4]。草原地区土壤贫瘠化问题仍然很突出。以内蒙古自治区为例，目前仍有70%以上的草原存在不同程度的沙化、退化问题，生态脆弱状况依然严峻[4]。我国《草原法》中并没有明确的预防原则，过度依靠事后补救措施实际上是在纵容经营者对草原资源无限的索取，难以实现《草原法》确立的经济、生态、社会协调发展的立法初衷。我国经济的发展已经达到了一定程度，风险防控理念的立法化将有效地遏制生态环境破坏对于经济发展的反噬，优质的生态环境绝非是中国经济发展的负担，而是中国未来经济发展的创新动力。一些学者对风险防控理念持反对的立场，例如，认为风险防控的界定具有主观性，可能被环境保护决策者、立法者超越科学依据滥用；风险防控实施成本可能过高；风险防控运用可能阻碍科学技术进步等[5]44。笔者不赞成反对论者们所主张的观点。其一，风险依靠主观性来界定这样的结论是令人怀疑的，实害结果与危险状态的法律评判需要借助构成要件去衡量，而法律中的构成要件是由客观与主观、违法与有责统一结合而构成，对风险或风险的可能性的评判标准应当秉承主客观相统一原则，防止主观臆断、风险的滥用。其二，价值成本过高的问题有待进一步考量。风险预防的评估、预测、管理必然增加草原生态维护的成本，但是这一成本在比例原则的制约下会得到合理的控制，同时与结果防控、事后生态修复的价值成本相比，风险防控在时间与金钱的投入上未必高于前者的投入。其三，笔者认为风险防控理念的建立不仅不会阻碍科技的进步，反而会促进企业经营者淘汰落后的生产工艺，研发新技术，最大程度地避免环境风险。因此笔者认为《草原法》在未来修订的过程中其立法价值应当根据草原生态自身的特征发生转向，在立法的价值中融入更多的风险预防理念，应当设立宏观与微观的风险预防条款。在总论中设立风险预防的原则，同时建立草原风险防控专章，对草原生态风险预防的内容、风险评估的程序、风险评估报告的编纂事项、委托评估单位的资质等内容作出明确的规定，不能仅依靠事后对危害结果的反向惩处，被动地推进草原生态的预防。草原不仅仅是生态名词、旅游名词，其既具有气候调节、涵养水源、防风固沙、保护土壤等生态功能，又在维持生态平衡、维系生物多样性、保护人类生存环境发挥着巨大作用。将预防措施提前到危险状态阶段，甚至是危险可能性发生的阶段，对《草原法》预防力的发挥、贯彻生态治理理念、守护青山绿水、建设美丽大草原意义重大。

三、草原生态环境立法本体的优化

（一）《草原法》中存在的异化现象

1.政策性条款过度导致司法适用效力降低

根据有关统计，有研究者对近万份环境资源民事裁判文书、近2 万份环境资源刑事案件裁判文书、5000 多份环境行政裁判文书进行了分析，结果是裁判文书中极少援引环境法律、法规[6]8。也有学者提出是由于我国法院没有设立环境法庭而导致环境法律、法规在司法实践中适用率过低的问题。但上述数据是在贵州、江苏、云南等已经建立环保法庭且环境司法机关专门化推进比较好的地区所得出的结果[7]，这不得不令人深思，我国近30多部环境法规，为什么司法适用率过低，过低的适用率必然导致环境法丧失法律属性，环境法将面临着被法律家族排挤、被边缘化的局面。《草原法》作为环境法的重要组成部分同样面临着这样的问题①笔者通过中国裁判文书网对草原分布主要省、自治区统计的结果。。笔者认为《草原法》中原则性、政策性条款过多一定程度上导致了司法实践中法律的可操作性降低。《草原法》共计75 个条文，除第二章“草原权属”、第八章“法律责任”外，其余章节中均存在诸多政策性条款。适当政策性条款的设置可以弥补具体规则性条款的滞后性、调整范式的狭隘性，但是过度地设立政策性条款必然会导致法律缺乏微观指导、可操作性降低、法律明确化程度被削弱等诸多问题。政策性条款是规则性条款的基础，应在相关政策的基础上设计、派生出若干规则性条款，增强环境政策的立法转化率与适用效率，而不该是现有的二者完全脱离的立法局面。

2.《草原法》为司法机关适用法律设立隐形障碍

《草原法》第八章中规定，草原违法行为的惩处按照性质、量化标准的不同被划分为行政违法行为与刑事违法行为两种。刑事违法行为依法受刑法调整，行政违法行为由行政主体即县级以上人民政府草原行政主管部门按照《草原法》的规定依法处理。笔者提出的问题是行政机关在依法处置违法行为时可以援引《草原法》的相关规定，司法机关如何做？特别是法院在审判涉林涉草违法案件时如何援引《草原法》打击、惩治违法行为主体呢？第八章中对法律责任追究的设立模式已经被局限为一种或然关系，要么是刑事案件按照《刑法》惩治，要么被归为行政违法案件由县级以上人民政府的草原行政主管部门依法作出处罚。《草原法》中的处罚手段被规定为县级以上人民政府草原行政主管部门专属，法院的适用空间受到了限制，其无形中为法院适用法律条款设置了隐形的障碍，同时也为《草原法》自身的属性、定位引来争议。因此导致司法实践中无法适用《草原法》办理案件，只能借助环境法与民法、刑法等法律解决本属于《草原法》调整的问题。

3.草原监督管理的机构及权责不够明确

本文所谈的草原监督管理机构是指广义的监督管理机构，包括管理、执行、监督机构。在国家机构改革中，中央在原国家林业局的基础上，整合相关部门的草原监督管理、自然保护地管理等职责，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子。这是党中央、国务院从我国社会经济可持续发展的战略高度作出的重大决策，也是贯彻习近平生态文明思想的具体表现。但是草原监督管理机构改革仍然存在一些问题，首先管理、监督、执行部门不够明确。以省级林业草原局为例，其下设草原管理的部门是草原管理处，但是监督部门，执法部门没有明确规定。草原管理处对外职责为指导草原保护工作，负责草原禁牧、草畜平衡和草原生态修复治理工作，组织实施草原重点生态保护修复工程，监督管理草原的开发利用，承担草原资源动态监测与评价工作②参见黑龙江省林业局草原管理处网站。。从行文中可看出其将监督与管理职责合二为一，但对于执法问题没作具体规定。《草原法》在监督检查中未作出明确的规定，进而导致司法实践中出现权力叠加现象①参见《中华人民共和国草原法》，第七章“监督检查”。。执法环节中存在着草原综合执法大队这一执法机构，但其身份属性的定位及其与草业管理部门的关系，《草原法》中也没有明确规定，因此存在着管理机构层级较低、监督管理机构执法主体资格不明确的问题。此外，环境行政主管机关、草原所属的地方人民政府是否有权监督管理，如何厘清、协调各管理部门的职权，若出现跨区域执法监管、跨区域草原生态破坏谁来管、怎么管，草原管理的协调机制如何建立，这些问题都是未来草原法修订过程中需要厘清的问题。

4.立法衔接不够畅通

立法的衔接是构筑完善立法保障机制的基础，是沟通部门法之间的重要桥梁。基于《草原法》调整范畴综合性的特点，《草原法》与《刑法》《民法典（草案）——侵权责任编》等相关法律的衔接至关重要。《草原法》中立法衔接问题比较突出，主要表现为单向立法衔接问题，例如《草原法》与《刑法》的关系。《草原法》在第八章中确立了很多附属条款，如第61 条至65 条。但在《刑法》中却没有设置维护草原生态利益的独立罪名。对非法占用、改变草原用途的违法犯罪行为是通过《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》以非法占用农用地罪定罪处罚的。笔者提出的疑问是《草原法》规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，这里的法应当是指《刑法》而不是最高院的司法解释，司法解释与刑法存在着适用位阶的差异导致单向立法衔接不对等的问题。再如《草原法》与《民法典（草案）—责任侵权编》，《民法典（草案）—责任侵权编》对生态破坏型侵权行为作出了明确的规定，其处罚措施包括设立惩罚性赔偿、生态环境修复责任、第三人追偿责任等内容。但《草原法》法律责任一章中却没有规定相关对接条款，同样存在单向立法衔接问题。

（二）《草原法》本体优化的举措

1.平衡政策性条款的数量增强立法的可操作性

政策性条款与规则性条款是《草原法》的重要组成部分，上文中笔者谈到政策性条款过量导致法院审判案件时适用《草原法》过低的问题，进而导致《草原法》适用效力被削弱。针对这一问题笔者提出几点思路：第一，应厘清政策性条款与规则性条款的关系；第二，应建立适当的标准来衡量政策性条款与规则性条款在立法中所占比例问题。政策性条款也称为政策性原则是指在法律中确立国家、政党为实现一定的总体目标而确定的行动准则[6]。其具有政治性、弱化司法性、权利的关联性特征。规则性条款是指规定法律上的权利与义务及责任的准则和标准，是赋予某种事实状态及法律意义的指示、规定，是由假定、处理、制裁三部分构成[6]。政策性条款的适用是以法益衡量为基准，通过释法增强其弱化司法的特点，规则性条款是以全有或全无的方式适用，即要么适用，要么不适用，司法操作性比较强；政策性条款的适用条件及例外是基于宏观、模糊性的特点是不能被完全穷尽列举的，规则性条款的适用及例外事由可以采取具体列举模式完成；政策性条款具有“分量性”，而规则性条款不具有分量性。通过上述分析可知，政策性条款的设立是必要的，但应当坚守比例原则。过度设立政策性条款不仅阻碍了法律规则的建立，而且会导致异化立法、弱化司法等问题。因此坚守比例原则划分政策性条款与规则性条款所占比例，是增强《草原法》司法适用率的重要路径。同时对《草原法》中的部分规则条款要实施必要性优化，去除规则性条款中的不明确因素，实施具体列举式条款设置形式，明确草原管理、监督、执行的主体，完善《草原法》中相关标准与制度的配套措施，根据国家生态治理理念调整不必要政策性条款、僵尸条款，增强《草原法》的适用效力。

2.消弭立法中的阻却性因素为司法机关提供立法支撑

《草原法》第八章中将其强制力的执行主体授予县级以上人民政府、县级以上人民政府草原行政主管部门。问题是法院在审判涉林涉草违法案件时应该如何适用《草原法》，特别是如何适用《草原法》中强制措施？笔者认为《草原法》与其说是一部生态环境法不如说更像一部行政法，生态环境的强制处罚措施专属于行政机关，具有行政处罚的属性。在未来立法修正的过程中应当妥善解决如下几个问题进而消弭立法中的阻却性事由，为法院适用《草原法》提供立法支撑。第一，确立能充分反映环境生态本质的、独立的强制惩处措施。该强制惩处措施应当脱离行政处罚的属性，以专门条款的形式规定，排除启用主体的单一性问题，根据违法行为量化标准的不同，建立相应惩处措施并保障司法工作人员贯彻违法行为与处罚措施相一致的原则。第二，在强制惩处措施的设置上应当协调好生态环境强制惩处措施与民事赔偿、刑罚之间的关系。第三，做好规则性条款与生态环境强制惩处措施的对接，实现违法必惩、适法有据、执法严格的目标。

3.明晰监管机构的职权构建完善的监管体系

《草原法》第56 条规定国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。草原行政主管部门和草原监督管理机构应当加强执法队伍建设，提高草原监督检查人员的政治、业务素质。草原监督检查人员应当忠于职守，秉公执法。根据上述规定，目前我国草原监管执法体系为：自然资源部设立国家林业与草原局及国家公园管理局，草原局内设草原管理司。地方政府下设国家林业与草原局内设草原管理处（科），草原执法机构主要是草原综合执法大队。笔者通过多家林业草原局官方网站了解得知，相关草原监管执法主体仍然存在权责不明的情况，同时对于草原综合执法大队执法主体的属性、权责内容仍然不够明确。因此笔者建议：一是应当通过立法确定管理、监督、执行的分权的模式，形成内外监督，有效执法，保障草原生态环境的目标。二是是要明确权责。《草原法》仅对草原监督检查人员的权责进行了规定，未来的修法中应当进一步明确管理、监督、执行主体的权责。三是对于执法队伍的定性，可以考虑将现有的草原综合执法大队并入森林公安，统一两家执法队伍的层级。

4.设计双向的立法衔接疏通部门法间的障碍

笔者在上文中提到《草原法》与相关部门法立法衔接的问题，即单向衔接问题。

以《刑法》与《草原法》为例，建立部门法或条款之间的“无缝衔接”需要考量一些必要因素：一是量化标准的确定。以草原生态环境破坏的程度区分刑事违法案件与环境违法案件，例如，破坏草原的面积、破坏的程度、直接或间接的经济价值作为具体的考量标准。二是实行行为的确立。如何确立刑法对破坏草原生态环境违法行为的调整范畴，笔者通过对农业部草原监理中心2012—2017 数据的分析，将常见的草原违法行为类型总结如下：（1）违反禁牧休牧行为；（2）非法开垦草原行为；（3）违反草畜平衡行为；（4）非法采集草原野生植物行为；（5）非法临时占用草原行为；（6）非法征收征用草原行为；（7）违反草原防火法规行为；（8）买卖或非法流转草原行为；（9）其他非典型性破坏草原行为。针对破坏草原的违法行为，2012 年最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》对非法占用草原，改变被占用草原用途的行为、国家机关工作人员徇私舞弊非法批准征收、征用、占用草原的行为作出规定。但是否应当将上述提到的草原违法行为类型均扩充为刑法的实行行为，还有待刑法学进一步研究。三是建立双向的衔接。一方面《刑法》作为《草原法》的保障法，根据刑法谦抑性的理念，对超越《草原法》保护范畴的内容应以独立罪名的形式加以规定；另一方面《草原法》作为《刑法》启动惩处犯罪人的前置法，应做好《草原法》自身条款的设计，形成与《刑法》的衔接呼应，真正建立起双向衔接的桥梁。

再以《草原法》与《民法典（草案）——侵权责任编》为例，《草原法》在第八章中，应该建立《侵权责任编》的对接条款，将破坏草原生态型侵权行为直接指向民法的调整，建立立法的双向衔接。同时笔者建议在《草原法》法律责任一章中细化《侵权责任编》相关惩处制度，如：惩罚性赔偿、生态环境修复责任等，建立可操作性的细化标准，增强对草原生态侵权人的处罚力度。环境法与民法是两种完全不同的法律规范体系，民法以个人主义安身，环境法以整体主义立命；民法以保障个人权利为圭臬，环境法奉行维护公共利益为主旨；民法关照一棵棵小草，环境法照拂整片草原[7]。这种对立的观点忽视了环境法调整范式综合性的特点，环境法具有公法属性，民法具有私法属性，但是这并不代表民法可以拒绝履行保护环境的义务，环境法体现公益主义价值，民法体现个人主义价值，也并不代表公益主义价值与个人主义价值不会产生互动与转向。私法的公法性，公法的私法性正是《草原法》与《民法典（草案）——侵权责任编》应当正视的问题。在现行立法的基础上，应进一步拓展环保功能，一方面是侵权责任法已经成为民法典分则的有机构成部分，按照“绿色原则”完成了相关制度的优化，实现民法典“体系效益”的内在需求；另一方面，在责任追究环节拓展了环保理念的内涵，充分发挥了侵权责任制度的行为后果评定功能，确保生态文明建设民法典“绿色”目标和价值理念在具体制度设计与运行中得到落实，有效地避免了“绿色原则”沦为空洞的口号[8]127。

四、草原生态环境立法救济手段的优化

（一）草原生态利益与诸法间的关系

1.草原生态利益与宪法的关系

无论一国《宪法》采用何种形式规制生态环境利益，一个不争的事实是随着生态文明建设的全球化，越来越多的国家在《宪法》的层面确立公众生态环境利益。我国《宪法》第26 条第1 款规定国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。该条款是对生态环境利益的确认，但生态环境利益的属性在理论上仍然存在争议，包括公益属性、私益属性、公益兼顾私益属性。笔者在上文中谈到《草原法》抑或相关环境法具有综合属性的特点，环境利益兼顾了公益与私益的属性。就草原的整体维护而言，草原的权属关系、建设与规划、监督与防控均体现了公益性的特点。然而，基于草原生态破坏导致草原承包合同无法有效履行进而导致农业、畜牧业减产、减量及对公民生态环境权的侵害又涉及到私益性的特点，第26 条明显体现公益的属性，从国家职权的层面强调生态环境利益的价值。过分强调环境法的公益性，不仅影响到环境法律基本制度的良性演进，而且还给环境法学的基本理论造成不良后果[9]67。鉴于此，笔者赞成相关学者的观点，我国宪法应同时从“公民基本权利及其相配套的义务”以及“国家权力及其相配套的义务”两个层面对环境利益进行综合保障[9]68-69。

2.草原生态利益与基本法的关系

基本法含义的确定是依据《立法法》第7 条，将基本法确定为由全国人大制定和修改的刑事、民事、国家机构和其他基本法。草原生态利益与基本法之间存在着必然的关系。法律规范是以调整特定社会关系为前提，并以保障该种社会关系为其自身存在的价值。草原生态利益具有“绿色”的属性，这一绿色的属性与人的活动密不可分，而现代法律的制定需要最大限度地体现对公民的法益保护。相关法律在最大限度保障个人法益的同时，会间接为生态环境利益提供保障，如《民法典（草案）——侵权责任编》在保护公民因环境污染造成人身与财产的损失时也间接保护生态环境；再如《刑法》在惩治环境犯罪时、在维护社会法益时，对生态环境也起到间接保障的作用。那么，既然生态环境问题可以通过其他基本法给予保障，环境法存在的价值是什么？西方环境法发展历史的演变过程很好地解释了这一问题。在西方国家，基本上是先有成熟的法治体系后有环境法。大规模环境污染爆发之初（如八大公害事件）①本文所指的八大公害事件为旧八大公害事件：比利时马斯河谷烟雾事件(1930 年12 月)、美国多诺拉镇烟雾事件(1948 年10月)、伦敦烟雾事件(1952 年12 月)、美国洛杉矶光化学烟雾事件(二战以后的每年5—10 月)、日本水俣病事件(1952—1972 年间断发生)、日本富山骨痛病事件（1931—1972 年间断发生)、日本四日市气喘病事件(1961—1970 年间断发生)、日本米糠油事件(1968 年3—8 月)。，大多作为一种纠纷进入法院，法官们力图在侵权法范围内解决；但往往是想尽办法也无法圆满解决，导致社会运动，催生专门环境立法，通过环境立法创造了很多传统法律无法设计的制度。可见其他基本法只能基于环境综合性的特征，当环境法益、社会法益、个人法益产生竞合时才具备间接保障的效果，纯正的生态环境法益的保障仍然需以建立专门生态环境法律予以保护。

3.草原生态利益与《环境保护法》的关系

《环境保护法》是环境法律体系中的基本法，对《草原法》具有宏观指导意义。但就《环境保护法》自身定位而言其不属于我国《立法法》中规定的基本法。环境基本法是环境立法的顶层设计，与相关部门法应当具有等同的地位，以调整保护与改善环境、防止污染和其他公害、合理开发利用与保护自然资源为基本范畴[10]68。环境基本法可以宣示国家的可持续发展战略，明确“权力与权利”配置的基本原则，建立“人与自然”和谐发展原则，平等协调环境法与相关部门法综合保障效力的发挥，构筑生态环境法治保障多维体系。因此《环境保护法》应当提升立法位阶将其纳入基本法，其内部修改中应增加生态篇，重视生态系统方法（Ecosystem Approach，简称：EA）①生态系统方法（EA）不是一种具体的生态系统管理方法，而是一种综合各种方法来解决复杂的社会、经济和生态问题的生态系统管理策略。和综合生态系统管理（Integrated Ecosystem Management,简：IEM）②综合生态系统管理（IEM）,它提供了跨越部门、地域、政治可持续发展自然系统的框架。从生态系统尺度上,将跨部门的参与方法运用到自然资源管理的计划和实施中。它有利于确定大范围所需要的政策改革、投资和其他一系列的活动,并根据工作重点进行战略排序。并为《草原法》预留宏观指导性条款，真正实现基本法角色的转化。同时刑法与民法要根据《环境保护法》的发展作出必要的调整，就刑事立法而言，增加破坏草原型犯罪并配置具有生态修复特点的特别刑罚，合理调整环境犯罪立法体例，在小章节立法体例中确立环境污染与生态破坏型犯罪的专节规制模式[11]121-122，实现《刑法》对生态破坏型犯罪与环境污染型犯罪的分类规制，发挥其威慑力。就民法而言，《民法总则》第9 条规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，明确了民事活动应遵循的“绿色原则”。“绿色原则”的确立为未来民法典之侵权编奠定了绿色的基调，未来侵权编应当纳入生态侵权行为，并为草原侵权所产生的民事问题做好立法准备。

（二）草原生态环境立法救济路径的优化

在分析草原生态利益与诸法间关系的基础上，笔者主张多元优化的救济路径，并将其划分为公力救济和私力救济两大类型，其中公力救济包括刑事救济、行政救济、政策性救济。公力救济路径主要是基于《草原法》自身强制措施的规定及《刑法》中涉及草原保护条款及相关环境治理政策，依靠诉讼、行政执法所形成的救济路径。环境政策在环境保护方面发挥重要作用。近些年来我国在大气污染、水污染防治及生态环境治理方面均取得了长足进步，这与我国国家决策层面出台的保护生态环境政策是密不可分的。但笔者强调草原生态治理的政策应该由传统的政府强制型政策逐渐转向以市场为导向的经济手段与行政强制相结合的政策。为了更好地管理、保护大草原，国家也意识到了经济手段对于监管草原的重要意义。提升牧民保护草原的积极性,往往需要与提高他们的经济收入和生活水平同步进行。这样的做法才能真正实现让牧民看到保护草原所带来的益处。国家实施“草原补奖政策”，但由于“草原补奖政策”落实的相关法规与监督措施等配套制度不完善，滋生了牧民们领取补奖款后不禁牧、“昼禁夜牧”的现象。这些问题都是在政策转向中需要面对的。在程序法中，设立专门的环境司法机关正在逐步实施。我国环境法庭的建设，早在20 世纪90 年代已有萌芽，截至 2017 年4 月，全国各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956 个。其中，专门审判庭296 个，合议庭617 个，巡回法庭43 个。全国有18 个高级人民法院、149 个中级人民法院和128 个基层人民法院设立了专门环境资源审判庭[12]17。私力救济包括民事法律及草原生态习惯法为内容形成的救济路径。如“藏族民众相信草地是大地的皮肤，禁止随意动土、不许用金属农具、划拨了土地被视为死土，禁止在草原放火，如果纵火熏洞被发现，即被罚九头牲畜，如果纵火延烧草地或烧死牲畜的，照数赔偿”。

多维救济路径的建立还应当正确处理救济路径间的关系，既要承认救济路径间的交叉关系，又要承认彼此间的补充关系；既要瞻前顾后，又要明晰兼顾与包容的重要价值。详言之：在一起草原生态破坏案件中，刑法的救济手段应当居于最后，与其它救济路径形成补充关系。行政救济手段与民事救济手段应当并行，要处理好两者兼容与交叉的关系。国家生态治理战略性决策应当有条件、分步骤地转化为相关法律，同时在法律适用过程中要兼顾草原生态习惯法的价值，最终形成较为完善的草原生态环境保障体系。

草原生态环境立法多维优化论的提出对于我国草原生态环境治理和生态文明法律体制建设意义重大。未来《草原法》的立法修正不能仅仅停留在制度的提升、政策转化的层面，要更多地关注草原生态环境的价值内涵、环境伦理、生态预防理念等内容。要根据我国生态治理能力现代化进程，适时性地优化《草原法》本体性的内容，注重《草原法》立法价值的转向、立法模式的选择，域外立法的镜鉴与本土化的关系，建立《草原法》与相关部门法的协调机制。只有在这样的逻辑思路上，才能让《草原法》摆脱“冷法”“边缘法”的困境，真正发挥其法律效力，实现建设美丽大草原的目标。