中国老年教育政策法规的演进

籍献平，马少荣，朱全友

（1.河北广播电视大学，河北 石家庄 050080；2.唐山市广播电视大学，河北 唐山 063000）

改革开放政策的实行和终身教育思潮的影响，催生了我国的老年教育。随着20 世纪末我国进入人口老龄化社会和21 世纪初学习型社会建设任务的提出，老年教育作为我国老龄事业和教育事业的重要组成部分，越来越受到党和国家的高度重视。30 多年来，国家颁布了一系列涉及老年教育的政策、法律、法规，推动了我国老年教育在法治的轨道上创新发展。认真梳理中国老年教育政策法规的演进，对于依法推进老年教育事业发展，提高老年教育治理能力的现代化、法制化水平具有重要意义。

一、中国老年教育政策法规的发展历程

老年教育政策法规是有关老年教育的政策和法规的总称。它包括了政党和国家为了实现老年教育的目标、任务而制定的行为准则和有关老年教育方面的法律、条例、规章等规范性文件，是现代国家实施老年教育管理的基础和基本依据。我国老年教育现行的政策法规是在实践中建立、发展和不断完善的。大致可分为以下四个阶段。

1.蕴意萌芽阶段（新中国成立至1981年）

在这一阶段，我国虽然没有专门的有关老年教育的政策、法律、法规，但“老年教育”蕴意在“公民教育”中。

20 世纪80 年代以前，老年教育还没有形成一种独立的教育形态，因此，老年教育政策法规的产生也就缺乏实践基础。老年人受教育的权利只是间接地出现在《宪法》等法律中。如我国《宪法》第46条规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，这其中就蕴意着老年人的受教育权利是法定权利。《刑法》《劳动法》等法律也规定了怎样保护包括老年人在内的公民的合法权益，但未就老年教育保障问题作出专门规定。而我国有“老而好学”的历史文化传统，“活到老，学到老”的观念自古有之，并内化为整个民族的集体无意识，成为中华民族传统美德之一。新中国成立以后，针对我国文盲比较多的国情，党和国家专门制定了扫盲政策和扫盲规划，这些文件都涉及成人教育，蕴含着老年教育的内容。随着经济条件的好转，国家在保障老年人基本生活前提下，开始鼓励老年人的文化生活，出台的一些政策也涉及老年人学习活动，不过都没有形成专门针对老年教育的相关政策法规。但是，这些无疑为后来我国老年教育政策法规的出台奠定了基础。

2.探索起步阶段（1982—1999年）

这一阶段，随着老龄问题日渐显现，老年人教育引起了党和国家的重视，为老干部服务的老年大学兴起。“老年教育”一词开始出现在国家政策和法律条文之中，老年人教育有了政策和法律依据。

随着1982 年国家干部终身制的正式废除，老龄问题逐渐受到重视。1983 年6 月，山东老年大学的成立，不但成功探索出了解决老龄问题的路径，也开创了中国老年教育的先河。在其引领下，全国各地的老年大学如雨后春笋般相继成立。中国老年教育实践催生了老年教育政策法规的制定。1984年8 月，全国首届老龄工作会议在北京召开，会议确立“老有所养、老有所为、老有所学、老有所医、老有所乐”[1]为中国老龄工作的宗旨。自此，“老有所学”在中国老年教育历史上第一次有了政策依据。1985 年12 月，“全国老年大学经验交流会”在北京召开，时任党和国家领导人李鹏、薄一波、宋任穷等在人民大会堂会见出席会议的全体代表，并和代表们进行了座谈，对老年大学给予了充分肯定。李鹏同志指出，“党和国家应该给予支持，应该不断总结经验，使它能够逐步完善起来。”[2]这标志着老年教育问题已经引起了党和国家的重视，预示着老年教育有关政策法规的制定将被纳入党和政府的议事日程之中。1988 年，中国老年大学协会正式成立。协会组织全国老年大学认真总结办学经验，探索办学规律，整体推进了全国老年教育的实践探索和政策法规的出台。1993 年2 月印发的《中国教育改革和发展纲要》中，充分肯定了成人教育的地位和作用。包括老年教育的成人教育列入了国家教育改革和发展规划。1994 年12 月颁布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》（以下简称《七年发展纲要》），明确提出了要多形式、多层次、多渠道开展颐养康乐、进取有为相结合的老年教育任务。并且就老年教育的组织形式、发展途径、教育内容、发展目标等提出了具体要求。“老年教育”第一次正式出现在我国的国家政策文件之中。1995 年，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）颁布，分别在第十一、第二十、第四十二条中明确规定在全国“健全终身教育体系” “国家鼓励发展多种形式的继续教育，推动全民终身学习” “为公民接受继续教育创造条件”。至此，包括老年教育在内的继续教育的推进和终身教育体系的健全第一次正式纳入国家法律。《中华人民共和国老年人权益保障法》于1996 年8 月通过，老年人有继续受教育的权利得以明确，同时明确国家发展老年教育，要求各级人民政府加强对老年教育的领导和规划，并鼓励社会办老年学校。“老年教育” “老年学校”的概念首次出现在法律文件之中，老年人“老有所学” “国家发展老年教育”首次以法律形式确定下来。这些规定为我国老年教育纲领性政策的制定提供了重要法律依据。

3.快速发展阶段（2000—2015年）

这一阶段的特点是积极应对我国进入老龄化社会和推进学习型社会创建，老年教育政策法规制定工作明显进入快车道，党中央、国务院及有关部门出台的一系列教育、老龄事业、养老服务体系建设、社区治理等与老年教育相关的规划和政策性文件中，都对发展老年教育提出了明确要求。

1999 年我国正式迈入老龄化社会，积极应对老龄化的各项改革进一步提速。2000 年8 月出台的《关于加强老龄工作的决定》，将发展老年教育列入发展老年服务业任务之中，要求“各地要重视发展老年教育事业”，并对多种形式老年教育的发展、各类老年学校的兴办等作出明确规定。2001 年6 月，中组部等五部委联合印发的《关于做好老年教育工作的通知》中，提出了“在本世纪前十年建立健全具有中国特色的老年教育事业体系”的目标，明确规定，由文化部负责全国老年非学历教育并指导各级各类老年大学工作。2001 年7 月颁布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》中，将“大力发展老年教育”作为老龄事业发展的重要任务之一。还提出了制定公布全国老年教育条例、合理安排资金投入、建立示范性老年大学、发展老年电视大学和网上学校等发展老年教育的措施。从2001 年开始，党中央、国务院将“发展成人教育和其他继续教育”，建设“学习型社会”问题均写入国民经济和社会发展“十五”计划和“十一五” “十二五” “十三五”规划中。文化部在2002 年4 月专门发布的《关于进一步活跃基层群众文化生活的通知》中，提出了制定老年教育中长期发展规划、调动与鼓励各系统、各部门以及社会力量参与老年教育的要求，并明确了“逐步实现县县有老年大学的目标”。当年11 月，党的十六大报告明确提出“建设全民学习、终身学习的学习型社会”任务，并将其作为全面建设小康社会的重要目标之一加以明确。2004 年，教育部颁布的《关于推进社区教育工作的若干意见》，将老年人的社会文化活动纳入社区教育的培训活动。2006 年7 月国务院印发的《中国老龄事业发展“十一五”规划》中，提出了“到2010 年，老年大学和老年学校在现有基础上增加1 万所”的任务目标。还提出了“办好老年电视大学、老年网上学校，倡导社区办学，重视对老年农民的培训”等丰富老年教育办学形式与内容的措施。2006 年12 月，在国务院新闻办公室发布的《中国老龄事业的发展》白皮书中，介绍了前期老年教育事业的发展成果。这表明中国已将发展老年教育列入政府议事日程。2007 年5 月发布的《国家教育事业“十一五”规划纲要》中，首次将老年教育列入国家教育整体规划，并将《终身学习法》列入加强教育法制建设规划。2010 年7 月出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中明确提出要“重视老年教育”。这标志着政府开始主导我国老年教育发展。2011 年9 月，国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》，单列“老年教育”一节，一系列规划和目标被提出。以上所述表明，这期间，我国有关老年教育的政策法规的制定处在快速发展期。

4.完善创新阶段（2016年至今）

这一阶段的特点是老年教育政策法规进入国家顶层设计，内容更加全面具体，相关规定又有很多创新。

2016 年5 月27 日，习近平同志亲自主持中共中央政治局会议，围绕我国人口老龄化的形势和对策进行集体学习，并就如何推动老龄事业全面协调可持续发展作出重要指示。这是中共中央政治局首次就我国人口老龄化的形势和对策举行集体学习，也是党和国家最高领导人首次对老龄事业作出明确具体的指示。2016 年7 月，教育部等九部门联合印发《关于进一步推进社区教育发展的意见》，将老年教育列为社区教育的重点任务，提出了发展老年教育的具体要求，并对社区教育协同治理的体制和运行机制作出了具体规定。2016 年10 月印发的《老年教育发展规划（2016—2020 年）》，在总结我国老年教育发展成果和存在问题的基础上，进一步明确了未来5 年我国老年教育发展的战略目标、主要任务、重点推进计划和保障措施。这是国家第一次单独将老年教育发展纳入国家顶层设计。国务院于2017 年2 月印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中，提出要“扩大老年教育资源供给”，要“优先发展城乡社区老年教育”，“促进各级各类学校开展老年教育” “支持鼓励各类社会力量举办或参与老年教育”和推进“远程老年教育”等新举措。2017 年3 月，“办好老年教育”首次出现在政府工作报告中。2018 年12 月29 日，第十三届全国人大常委会第七次会议通过了《老年人权益保障法》（修正版），增加了“把老年教育纳入终身教育体系”，以及各级人民政府应对老年教育加强领导、统一规划、加大投入的要求。2019 年2 月印发的《中国教育现代化2035》，明确了教育现代化的十大战略任务，其中“构建服务全民的终身学习体系”位列其一，把“加快发展城乡社区老年教育”提升到了战略高度。国务院办公厅于2019 年3 月出台《关于推进养老服务发展的意见》，提出了优先发展社区老年教育，建立健全县级及其以下三级社区老年教育办学网络等具体要求，并就如何“建立全国老年教育公共服务平台”，如何“推进老年教育资源、课程、师资共享”，如何“探索养教结合新模式”，以及如何为社区老年教育机构提供支持等提出了新举措。

二、中国老年教育政策法规内容的演进

随着中国老年教育实践的深入和对老年教育认识的深化，中国老年教育的政策法规内容也在不断演进，逐步发展和完善。主要体现在：

1.老年教育的概念不断明晰

最初，中国老年教育不仅没有专门政策法规，而且没有“老年教育”这一专有名词。最早正式提出“老年教育”这个名词并使其成为国家政策概念的是《七年发展纲要》。但当时的提法是“开展颐养康乐和进取有为相结合的老年教育”。老年教育的目的是解决一大批离退休老同志脱离工作岗位后赋闲在家的精神生活需要。老年教育的对象是离退休老干部。可见，福利性、娱乐性、休闲性成为这一时期老年教育的显著特点。此后，从国家各相关部门发布的政策文件中可以看出，对老年教育这一概念的理解是不同的。如教育部门发布的相关政策中将提高老年人的素质和适应社会发展的能力作为社区老年教育的目标，而文化部门发布的政策中将老年教育目标定位于丰富老年人的文化生活，民政部门发布的政策中又将老年教育视为社会福利的重要组成部分。直至《老年教育发展规划（2016—2020年）》才对“老年教育”的内涵和外延作了界定，明确“老年教育是我国教育事业和老龄事业的重要组成部分”。老年教育要包括“思想道德、科学文化、养生保健、心理健康、职业技能、法律法规、家庭理财、闲暇生活、代际沟通、生命尊严等方面的教育”。[3]至此，我们对老年教育概念有了比较清晰全面的认识。第一，老年教育是为满足老年人继续学习愿望，根据老年人的生理和心理特征进行的一种特殊教育，是整个教育事业的重要组成部分。它既是保障老年人权益的重要手段，又是推动终身教育的重要手段。第二，通过老年教育，老年人增长知识、开阔视野、丰富生活、增强体质、实现自身发展并积极适应和服务社会发展。老年教育是积极应对老龄化，推动经济社会发展的重要途径。

2.发展老年教育的主要目标逐步明确具体

老年教育兴办初期，相关政策法规对发展老年教育的目标提得比较笼统，只是“倡导和鼓励发展老年大学”。到1994 年12 月国家计委等10 部门联合颁布的《七年发展纲要》，提出了到2000 年，各省、自治区、直辖市有条件的地（市）、县（市）和大型企事业单位应有老年大学或老年学校，乡（镇）、街道有老年学校的任务目标，发展老年教育的目标趋于具体。2001 年《关于做好老年教育工作的通知》由中央组织部等五部委联合下发。通知提出了“尽快制定老年教育事业发展规划和远景目标”的要求，并明确“争取在较短的时间内实现‘县县有老年大学’”和“在本世纪前10 年建立健全具有中国特色的老年教育事业体系”的目标。2006 年印发的《中国老龄事业发展“十一五”规划》提出，到2010 年，老年大学和老年学校应在现有基础上再增加1 万所。2016 年印发的《老年教育发展规划（2016—2020 年）》，将任务目标规定得更加明确具体，内容涉及老年教育基础能力的提升、老年教育新格局的形成、老年教育管理体制和运行机制的完善、老年教育法规制度的健全等方面。由此可见，我国老年教育政策法规中对老年教育发展目标的确定有一个逐步清晰具体的过程。

3.老年教育的管理主体逐步理顺

随着实践发展，我国老年教育政策法规中对老年教育管理主体的规定不断调整并逐步理顺。起初，老年大学的主办单位基本上是各级党委老干部管理部门。虽然在1994 年、1999 年和2001 年，全国老龄工作委员会、文化部和中组部等五部门曾分别发文明确规定老年的非学历教育工作由各级文化行政部门统一负责。但是，在老年教育发展实践中，各级文化部门对老年教育的管理主要侧重于宏观管理，并没有真正发挥出主导性作用。在老年教育发展过程中，随着社区老年教育、老年网校、老年社团等多种形式老年教育的发展，老年教育主体的主管部门涉及组织部、老干部局、老龄委、教育、民政等多个单位和部门，老年教育呈现了多头管理的局面。到2016年国务院办公厅印发的《老年教育发展规划（2016—2020 年）》明确提出“建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制”。虽然没有明确指定教育部门为老年教育工作的主管部门，但通过文件中对各相关部门的排序及分析相关政策内容，可以发现教育部门将成为主导性部门的政策趋向。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》以及《中国教育现代化2035》中，老年教育均被列为我国教育事业的重要组成部分，都对老年教育发展提出了规划。老年教育发展水平成为衡量教育现代化水平的重要指标，这些都进一步表明教育部门开始主动承担起发展老年教育的职责，标志着老年教育管理体制逐步理顺。

4.推进老年教育的措施逐步细化具体

30 多年来，适应老年教育的发展创新，老年教育的政策法规在推进老年教育的措施方面也越来越细化具体。纵观《七年发展纲要》《老年人权益保障法》《关于做好老年教育工作的通知》、中国老龄事业发展的“十五”至“十三五”规划、《老年教育发展规划（2016—2020 年）》等政策法规，可以看到老年教育资源供给、高质量老年教育教师队伍建设、老年教育发展路径拓展以及完善经费投入等保障机制、老年教育发展机制创新等措施方面逐步细化和具体化。

三、对中国老年教育政策法规进一步完善创新的思考

健全与完善的老年教育政策法规是推动老年教育健康发展的重要保障。30 多年来，中国老年教育政策法规虽然在老龄事业发展和老年教育实践中不断得到发展，体系初具雏形，但不论与先进发达国家相比，还是在适应我国老年教育发展实际需要方面，都还亟待进一步完善创新。

1.加快老年教育立法，使老年教育真正有法可依

目前，中国老年教育政策法规体系大多为政策层面，见诸法律的只有《老年人权益保障法》，但其中只有宏观上的原则性的规定，缺乏刚性规定和具体要求，在现实生活中缺乏可操作性。当前急需一部完整的老年教育法律。建议以《老年人权益保护法》和《教育法》为依据，加快《老年教育法》或《终身教育法》的立法进程，明确规定老年教育事业发展的若干重大事项，将老年教育纳入法制管理轨道。

2.进一步明确教育部门在老年教育管理体制中的主导作用

老年教育虽然涉及很多政府部门，但从长远发展来看，必须从法律上、政策上确定一个主导性的政府执行部门，以统筹开展老年教育工作，理顺老年教育工作体制机制。[4]《老年教育发展规划（2016—2020 年）》虽然对老年教育管理体制作出了新的规定，突出了教育部门的位置，但我国老年政策法规制定部门多，老年教育机构归属杂乱，缺乏统一管理问题依然没有得到根本解决。各级教育行政部门在老年教育中起主导性作用还缺乏明确的政策法规依据。根据老年教育的本质属性和我国国情，应该建立健全党委领导、政府统筹，教育行政部门主管、相关部门密切配合的老年教育管理体制。在全国各级教育行政部门建立起上下对口、职权分明、名副其实的老年教育管理机构，负责全国各级各类老年教育的管理与协调工作。

3.制定具有科学性和可操作性的具体政策法规

老年教育的政策法规既应有明确方向的总体规划，也应有专门针对某一方面制定的具体规定[5]，加强科学性和可操作性。当前，我国有关老年教育的法律条文较少，而且原则性太强。现行老年教育政策又是纲领性政策居多，在如何具体操作层面虽有所阐述，但实施细则与配套执行措施方面缺乏刚性要求，规定不够具体，可操作性差，容易导致政策执行过程中的短期性、随意性、烦琐性等问题。在我国老年教育立法相对滞后的情况下，更应注重制定一系列具有科学性和可操作性的具体政策法规，比如在老年教育的经费投入保障机制、老年教育师资队伍建设与管理、老年教育资源有效供给、老年教育机构专业化设置的多元发展等方面，急需具体的政策规定。

4.推动老年教育政策法规的理论研究

理论研究成果能够为修订我国老年教育政策法规提供理论依据和科学、全面的指导。而我国老年教育实践发展是先于理论研究的，老年教育立法研究也相对滞后，这就意味着在我国老年教育发展是缺乏理论指导的。这势必影响老年教育的可持续发展和老年教育政策法规的推进。加强法学和成人教育专业研究者加盟的老年教育政策法规的理论研究，对于推动老年教育政策法规发展具有积极意义。