设立生态项目管理办公室ERPO与提升煤炭矿区治理效率的思考

焦英博

(美国项目管理学院 中国首席代表，北京 100083)

我国长期的煤炭开采已经引起了严重的生态环境问题，阻碍着矿区的可持续发展，因此，加强矿区生态建设刻不容缓。探讨政府在矿区生态建设中的规制作用，有助于指导生态建设工作，对矿区人民福祉改善、可持续发展意义重大。

1 煤炭矿区生态治理规制机构现状

目前我国的生态建设存在很多问题，诸如：规制机构多，职能交叉，标准不统一，体系不健全，无法形成治理合力；规制法律体系不完善，复垦土地政策尚未形成闭环。农民不愿意流转收回土地，严重影响复垦进程与整理好的土地交付。同时也阻碍了“既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的战略实施，挫伤了社会各界力量参与环境保护和生态建设的积极性。缺乏独立的政府规制信息采集系统和监控系统。信息传递方法落后，在信息上报过程中难免失真或缺失，导致决策信息系统子系统信息抓取和传递低效，误导高层决策。政府规制机构的规制手段单一，缺少对企业的服务创新能力，导致企业生态探索周期长、生态治理的水平层级较低，治理学费成本很高。政府治理理念和政策滞后于企业因地制宜创新的进程，规制机构的标准缺失导致对规制机构的监管不严，这些都导致生态治理无法形成更理想的业态，无法保证可持续发展的目标。诸多问题的存在，追其根源集中指向政府规制，即生态治理的政府规制体系存在诸多问题。

上述生态建设中长期存在的问题，困扰和阻碍着我国生态治理的效率。在此情况下，国家生态环境部应运而生，国家将原来分散于环保部、林业部、国土资源部等部门相关司局的环境保护职能，直接从原部委剥离后转移到新成立的生态环境部统一管理。从数量上来说，减少了环保类司局的数量，大大提升了环保职能的执行效率。

2 煤炭矿区生态规制、生态治理办公室ERPO

2.1 煤炭矿区生态规制、生态治理办公室设想

本研究认为，生态治理一定要有行业属性，否则很多法规和制度无法高度吻合而使治理效率低下。生态治理离不开从战略高度设立行业主管的生态规制部门，以及由该部门细化各类规范、标准、实施细则、目标制定及运营、协调办公室治理体系。因此，本研究建议从中央政府层面建立一个类似战略层级项目管理办公室的机构，即煤炭矿区生态治理战略办公室。通过按行业建立垂直的生态治理政府规制办公室，把原来横向管制机构，变为更有效率的纵向规制机构，即从国家部委层次向省市级、区县级逐级延伸。从国家级到省市、地方三级煤炭矿区生态治理项目管理办公室统称为煤炭生态建设政府规制项目办公室ERPO(Ecological Regulation Project Office)。

该ERPO办公室，只在煤炭矿区集中地区，或煤炭开发破坏环境欠账较多、生态破坏严重的地区设置，作为我国政府生态治理的垂直规制机构，而不是在每个行政区都要设立。而且，该生态规制办公室ERPO是一种任务导向的临时性组织，是随着项目任务的下达而成立，人员随着生态治理任务的完成而解散或转到其他生态治理部门，或在本地区任务完成后转到生态产业运营部门或政府其他行政部门，是一种典型的项目性组织，并为其中的工作人员设立明确的职业发展路径。通过按行业建立垂直的生态治理政府规制办公室的形式，把原来的横向管制机构，变为更有效率的纵向规制机构。

2.2 部级生态战略办公室ESPO的功能与运行

部级生态战略办公室(Ecological Strategic Project Office，简称ESPO)有四大职能：战略规划，标准和职责划分，资源池建设及信息平台建设，监控与纠偏。① 战略规划职能中的内容有：重点区域治理规划与审批、生态项目组合规划与审批、生态恢复基金规划与募集、ESPO行政及人力资源规划与管理。② 标准和职责划分内容有：制定治理标准(省、市项目集管理标准和区县级项目管理标准、三级ERPO治理成熟度标准)、验收标准、收益标准(经济收益和社会收益)、考核标准。③ 资源池建设与信息平台建设职能主要内容有：资金池建立(公益募集、捐助、社会投资、可持续盈利回报)、技术经验池建设(技术设备、经验池知识库、专业人才智库、专业公司)、信息池、信息化平台。④ 监控与纠偏职能主要内容有：投资监控、社会影响监控、项目管理监控、项目收益监控。

战略ESPO承担着国家层面的生态建设项目的筛选、审核、生态规划战略目标确定与战略目标分解等任务，具有承上(如生态环境部生态治理战略规划与规制政策、标准的制定等)和启下(战略部署启动，下达省市、区县的治理任务及目标等)的双重任务。这个层面的ESPO工作是属于对战略规划的项目组合和项目集层面的治理，而不是对具体项目的管理。通过治理确保所有项目能够不偏离ESPO的战略规划目标，并且能够为战略规划带来相应的收益。同时，ESPO的主任，可以由部级领导担任，也可以由副国级领导担任，这样可以保证ESPO的规划和决策、需求可以直接向最高管理者汇报或保持信息高效传递。作为一个组织实体的ESPO，负责将生态治理战略规划的目标和任务分解到下一级的项目组合、项目集、重点大型项目中，并监控项目组合和项目集、大型项目如何被分配到省市级生态办公室EPMO (Ecological Program Office)，以确保这些项目组合、项目集、重点项目可以持续地拥有战略上的主动权。ESPO是生态环境部部级规划战略与煤炭生态治理工作之间的关键链接。

2.3 省市级生态办公室EPMO的功能与运行

省市级生态办公室EPMO具有计划、交付及优化提炼三大功能。其中计划职能包括：建立项目组合，优先级，分析和报告、建立和关闭项目群和项目、绩效监控、收益实现管理、生态治理相关方承诺与沟通、生态恢复产能规划与资源管理、规划与预测。交付功能包括监控、评审和汇报；风险、问题和变管理；信息管理(包括配置和资产管理)、项目管理培训；成本与商务(包括供应商管理)；质量保证、金融等职能。优化提炼功能包括：标准和方法提炼优化(流程和工具)、内部顾问、组织学习和知识管理、人员培养和技能提高等功能。

省市级办公室EPMO中，采用项目集管理时，应该通过一个审查和决策机构的行动来执行，该机构可以被称作项目集管理委员会，或项目治理委员会、项目集董事会、监督委员会。该组织的主要职责是确定并执行适合的项目集治理体系和工具、方法，保证项目集执行与政府要求的生态治理的战略目标保持一致，并为支持项目集的正常管理提供指导。项目集管理委员会是由项目集规划发起方(如地方政府或致力公益事业的组织)代表和收益管理代理人、各个利益相关方(政府相关部门、政府项目的投资方、建设方、使用方、受益方等)高级代表、项目集执行机构(如政府指定的项目管理机构)的代表组成。这些组成人员极有可能是来自不同地域和层级组织的决策人或具有话语权的执行人员，为了完成项目集配置给各个角色人的利益而在一起组成项目集管理委员会。这种组成有助于打破地域和层级的界限，实现信息的共享和监控，为保障各自交付的收益而进行高效协作，提高投资效率。

2.4 区县级生态办公室EPO的架构

为了达到上述集社会之力进行环境生态治理的目的和效果，在区县一级建立煤炭矿区生态治理项目管理办公室EPO(Ecological Project Office)。该级办公室是典型的操作层面的项目控制办公室，其所管控的项目有单项目或多项目，是为了完成一个交付物(生态建设产品或服务)的项目单元而创建的临时性组织，主要是做好项目实施过程中的进度、成本、材料、质量、风险等的控制，保证项目按计划要求的交付时间、按照预算的成本交付符合设计要求的功能满足使用方需要的生态治理项目。区县EPO层级的项目管理办公室是项目实施和监控中心，是一个管理标准化和项目可视化管理的推进中心。

这级项目管理办公室对项目经理的能力要求较高，根据项目管理技术在项目管理过程中的应用，关注项目进度、成本、质量等，以达到按时、按质、在预算内完成项目任务，交付项目成果，保证所涉及各方的满意度。

3 研究意义

研究发现，煤炭矿区生态建设政府规制中存在的“九龙治水”局面，导致问题产生的根源是规制体制的系统性问题。本研究详细阐述了在生态环境部下面设立煤炭矿区生态规制办公室ERPO的设想，从部级ESPO、省市级EPMO、区县级EPO三级项目管理办公室的架构、功能和运营机理等设想。

研究表明，所有生态治理活动都可以看成由各个治理主体组成，每个主体都要以生态治理的项目为任务，这种任务是具有起始时间、交付标准和成本投入的项目或项目集群，很多治理任务涉及的利益相关方众多，涉及多资源整合，所以，项目管理中的组合管理被提到了战略管理的层面。从战略层级向下建立项目管理办公室，有助于中央政府生态治理战略目标的实现。

该设想立足政府组织治理的高度，提出政府规制新思路。煤炭生态治理办公室仅仅是作为生态环境部中一个行业领域的生态治理办公室之一，以此作为案例和模型，来阐述本研究对这个治理办公室的设想。以此解决方案为雏形，为生态环境部其他行业生态治理规制办公室的建立提供一个项目化治理的思路。