行政规范性文件的体系化治理论纲

黄学贤

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

一、我国依法行政的不可逾越之道——依文件行政

首先应当指出的是，这里的文件是特指行政规范性文件。尽管学界对行政机关制定行政规范性文件的权力依据以及行政规范性文件的内涵曾经有过争议，但通说认为《宪法》第89条、第90条、第107条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第61条是行政机关制定行政规范性文件的依据。[1]而所谓行政规范性文件是指，除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称“行政机关”)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。(1)对行政规范性文件内涵和外延的界定一直存在分歧。2018年5月国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中，对行政规范性文件作出了明确的界定。本文中的概念即采自该通知。实际上，根据修改后的《行政诉讼法》第2条第2款之规定，还应当包括规章授权组织制定的行政规范性文件。按照现代行政法治的本质要求，行政规范性文件属于行政机关贯彻落实法律、法规和规章，实施行政管理职能的关键方式，是对法律规范的具体细化与补充。行政规范性文件也称之为“规章以下的规范性文件”“行政措施”“其他规范性文件”以及俗称的“红头文件”等。实际上，行政规范性文件的效力具有双重性。[2]一方面，根据我国“金字塔形”的规范性文件效力层次结构，行政规范性文件在整个法规范体系中处于最低的位阶，其效力不如宪法、法律、法规及规章，不能抵触上一位阶的任何法律规范；但另一方面，其对行政管理实践发挥的影响力却很深远。从行政机关及其工作人员的角度来看，当法律规定得不够具体时，他们在行政执法过程中可以或者只能优先适用“红头文件”，此时行政规范性文件在某种意义上获得了“最高”的效力。随着社会治理的日益专业化、精细化和技术化，行政机关运用行政规范性文件参与社会治理的现象便亟待关注。行政机关制定这类文件的行为已经不是一个简单的抽象行政行为，已经成为事实上的准立法行为，这是一个不争的事实。

鉴于行政规范性文件制定主体的多元性，使其在数量层面远胜于行政法规和规章，且在补齐法律规范短板等方面发挥着难以替代的积极作用。实践中行政机关往往会将行政规范性文件作为实施行政活动的直接根据，故现实中的依法行政主要表现为依文件行政，此种情形在基层政府中表现得尤为明显。有学者表示，基层政府侧重于依据文件去落实治理策略，“文件治国”可谓是中国的一大特色。[3]比如，“尾号限行”“房屋限购”“疫情期间居家隔离”等诸多影响公民生活日常的重要制度，往往是由行政规范性文件首先创建或具体规定。当然，也不能就此一概认为此种状况会导致依法行政被虚化，“让法治国家陷入形骸化乃至空心化的境地。”[4]世界范围内行政法治的发展史清楚表明，依法行政的内涵本身也在不断发展中日益丰富。例如，作为依法行政中硬核的“法”体系的不断扩充，法律保留原则的密度和强度正在不断发生变化，行政机关在具体的行政法制度落实上需要探寻秩序理念，其中的“法”内涵会在现实中得到更新。当然，问题的另一面是，由于我国现阶段行政法律制度控制成效的有限性，制定程序上的随意性，致使一些行政规范性文件出现了超越职权、内容不适当、任意克减公民权利、增加公民义务等严重失范的弊端。[5]行政机关能够直接或间接地运用此类文件侵犯行政相对人的合法权益，由此产生的负面效果不可低估。例如，当某一个不适当的行政规范性文件在事实上作为行政执法的依据后，由于其具有反复适用的特质，后续将衍生出难以估量的、不适当的具体行政行为。有些地方政府乱发文件、颁布“奇葩”文件的乱象并不鲜见，严重损害了政府的正面形象，特别是一些违反信赖保护原则而朝令夕改的文件，极大地动摇了政府的公信力。

可以说，行政规范性文件的无序发展已成为推进法治政府建设的重灾区。这也是一个不争的事实。通过有效的治理措施，从源头上根治上述乱象应当是优先考虑的方案。那么，依文件行政的界限在何处？如何将依文件行政的行为纳入法治轨道？笔者认为，即使依文件行政已经在不少方面契合了依法行政的现实需求，但其仍然不得脱离依法行政的内在逻辑——行政权力的运行通过“合法化”而获得“正当性”依据。为严格遵循依法行政原则的基本理念，行政规范性文件在保障和推进社会治理同时，其自身也应当得到有效规制或治理，继而实现双重价值目标的有机权衡。基于行政规范性文件的复杂性构成，以及治理任务的现实艰巨性，其体系化治理机制之建立即是一项不容忽视的课题。

二、目前行政规范性文件的主要治理方式述略

掌握制度现状是解决问题的基础性工作。当前，行政规范性文件的治理方式呈现多层次结构，其中主要体现为人大备案审查、行政自我审查、法院附带审查三个维度。人大、行政、法院作为行政规范性文件的治理行为主体，能够在法定职责内积极作为。梳理好这三个领域的治理方式，既能够描绘出清晰的现实概貌，也有助于指明治理体系完善的方向。

(一)人大对行政规范性文件的备案审查

2006年颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称“《监督法》”)第五章详细设定了规范性文件的备案审查，此为我国备案审查制度的重大发展。当然，《监督法》中的规范性文件不仅仅指行政规范性文件，还包括人大的规范性文件。《监督法》第29条赋予了县级以上地方各级人大常委会审查、撤销本级人民政府颁布的不适当的决定、命令的职权。这是对人大审查行政规范性文件范围的明确规定，即只能审查同级人民政府制定的行政规范性文件。《监督法》第30条从是否超越法定权限，限制或者剥夺行政相对人的合法权利，或者增加行政相对人的义务；是否同法律、法规规定相抵触；是否有其他不适当的情形等几个方面对人大审查行政规范性文件标准作了规定。就《监督法》的上述规定看，目前人大的审查只针对本级政府的行政规范性文件，而不包括职能部门的行政规范性文件。而实践中大量行政规范性文件源自政府职能部门，以及法律、法规、规章授权的组织。与此同时，审查标准也显得较为宽泛，尤其是“其他不适当的情形”，在实践中难以把握。

但地方性规定中针对行政规范性文件的审查范围以及审查标准有所差异。例如，《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》在第3条审查范围的规定中，增加了“其他应当报送备案的规范性文件。”在第8条审查标准的规定中增加了“违反法定程序制定规范性文件的；同本级或者上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的。”与此不完全一致的是，《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》在第3条审查范围的规定中，明确将市人民政府及其相关工作部门制定的与本市地方性法规相配套的规范性文件纳入其中。需要指出的是，对审查范围及标准予以统一，既是维护法制统一的内在要义，也是推动备案审查制度良善运行的客观性要求。

(二)行政对行政规范性文件的自我审查

基于制定机关的立场对行政规范性文件展开监督审查，不管是从政策掌握的要点而言，还是从监督审查的内容上看，都得到了中央与地方的日益重视。着眼于一系列的法律规范及政策文件，我们可以管窥行政规范性文件自我审查的大致样貌。1999年，国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》明确提出，要“从源头上、制度上解决‘依法打架’的问题。”而1999年制定的《行政复议法》第7条，即赋予了行政复议机关对行政规范性文件的合法性进行审查的职权。该条款首次在行政法律规范中确立了行政规范性文件的审查制度，开启了行政法领域审查此类文件的先河。然而，该制度在具体运行过程中出现的审查范围狭窄、方式单一、审查效力阙如等问题有待解决。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》对备案审查机制予以了特别关注，并以政府法制机构为审查机构，从源头上对行政规范性文件的合法性与科学性进行管控，进一步为行政的自我审查提供指引。2008年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》就加强对行政规范性文件的制定、备案、清理等内容作出了较为详细的规定。2013年党的十八届三中全会提出要完善行政规范性文件合法性审核机制。2014年党的十八届四中全会进一步强调，要依法撤销和纠正违宪违法的行政规范性文件。随后，中共中央、国务院在2015年底制定的《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》中，再次对行政规范性文件的完善予以强调，并将提升行政规范性文件的法治化水准作为法治政府建设衡量标准中的重要指标。因此，行政规范性文件合法性审核作为内部监督机制，致力于解决行政系统内部法治意识淡薄的问题，并依靠健全的运行机制，逐步在多个行政领域内得到纵深发展。

近几年以来，行政对行政规范性文件的自我审查在中央政策文件中陆续得到提倡，并有迈向专业化的趋向。2018年5月，国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(以下简称“《通知》”)指出，制发行政规范性文件是行政机关依法履行职权的重要抓手之一。《通知》从严格依法行政、防止乱发文件，规范制发程序、确保合法有效，加强监督检查、严格责任追究等方面，对加强行政规范性文件制定和监督管理工作作出了明确的规定。为进一步提升政府治理能力，2018年12月，国务院办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(以下简称“《意见》”)，该《意见》强调指出，对行政规范性文件展开合法性审核是保证行政机关制定的规范性文件合法、有效的紧要环节。具体而言，该《意见》内涵丰富、主题鲜明，致力于解决实践中行政规范性文件合法性审核标准不统一、职责不明确、责任不到位等弊端。对此，合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任等体系化的内容要素，都在制度规定得到重点关注，旨在确保全部的规范性文件皆通过合法性考验。例如，该《意见》对内容和标准作了详细的规定：要审核制定文件的主体是否合法；要审核文件是否存在超越制定机关法定职权；要审核文件的内容是否符合宪法、法律法规规章和国家政策的规定……。前述规定能够促使行政机关在后续的行政过程环节去约束自身举措，这种行政行为即让“行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为”[6]。值得关注的是，该《意见》还要求审核的机构根据不同情形作出结论，结论是这个文件是合法、不合法还是应当予以修改。起草单位必须结合合法性审核意见对行政规范性文件作相应的完善或者填补。行政规范性文件的法治化不仅需要源头治理，更需要以源头治理为本的多管齐下。不难发现，行政规范性文件合法性审核机制的积极作用不限于法治政府建设领域，其对国家法制统一、政令统一、治理违法文件、防范行政腐败、保障公民合法权益等方面都颇有益处。此种顺应行政系统组织结构所设计的行政权控制机制将在未来释放出更大的功效。概言之，国务院办公厅的《通知》和《意见》，不仅为行政规范性文件的源头治理提供了重要的规范依据，而且给事后监督的行政规范性文件司法审查机制的有效运行提供了有益指导。

近期，行政规范性文件的自我审查机制也在朝精细化、民主化方向发展。以企业生产经营领域为例，先前各地、各部门在制定与企业生产经营活动密切相关的行政规范性文件过程中，存在意见反馈机制不完善的问题，且存在没有足够回应企业合理诉求、保护企业的合法权益不力等短板。为克服前述难题，深入推进政府职能转变及“放管服”改革，保障企业和行业协会商会的各项权利，实现营商环境的法治化、国际化、便利化发展，2019年3月，国务院办公厅印发了《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》(以下简称“2019年3月《通知》”)。2019年3月《通知》明确指出，要加强行政规范性文件出台前后的联动协调，为企业生产经营活动提供可预期性，且应当充分听取企业及行业协会商会的完善意见。2019年3月《通知》还规定，要加强组织领导和监督检查，完善与企业的常态化联系。这一系列的规定彰显了依法行政以及合理行政原则的基本理念。此规定嵌入了“公众参与”的民主化因素，充分发挥行政程序的法律效能。是故，行政机关与私主体之间就行政规范性文件的协同治理效应亦得到观照。

另外，国务院的职能部门和地方各级政府还专门为规范性文件的制定与管理设定了一系列的规则。在统一的行政程序法典出台之前，多地制定了地方行政程序规定。各地制定的行政程序规定一般均就行政规范性文件的规范问题作出了专门的规定。

前述针对行政规范性文件的治理措施显然已经发挥了一定效果。但是，对行政规范性文件的行政自我约束也存在许多问题，如宏观有余、微观不足，抽象有余、具体不足，分散有余、统一不足，文件有余、力度不足等。

(三)法院对行政规范性文件的附带审查

对行政规范性文件的司法审查是行政法学界和司法实践领域长期以来的一个热点问题。[5]1989年《行政诉讼法》制定前后，特别是制定后，该问题的探究就一直未有停息。这一问题在2014年《行政诉讼法》修改之前表现为抽象行政行为可诉性问题的探讨。2014年修订的《行政诉讼法》第53条、第64条首次正式创设了行政诉讼中依申请审查行政规范性文件的制度，且对审查结果作出了最新的规定，即假设经审查认为行政规范性文件的内容有不合法的，无法依此作为判定行政行为合法的凭据，并要向制定机关提出司法建议。换言之，法院的附带审查亦是行政行为合法性审查的延伸，从实质上符合行政纠纷解决、公民权益保障的诉讼目的。新法的这些规定，可视为主事者对学界多年以来呼吁将抽象行政行为纳入司法审查的一种司法回应。如前文所述，《行政复议法》很早就确立了行政规范性文件的附带审查机制，新《行政诉讼法》对此的修法方略，实现了行政规范性文件附带审查由行政复议领域向行政诉讼领域拓展的目标，显然有助于行政复议与行政诉讼之间的衔接机制之完善。

2017年11月由最高人民法院审判委员会通过的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称“《行诉解释》”)，其中多个条款设定了法院对行政规范性文件的附带审查规则。首先，第148条从职权因素、程序要点、法律依据等维度，对行政规范性文件的司法审查内容作出了全面规定，并列举了行政规范性文件超越职权、抵触上位法、违法增减权利义务、程序违法以及其他违法情形等五类不合法的类型。该条实际上就是法院对行政规范性文件的审查标准。《行诉解释》第148条之规定，使得法院对行政规范性文件的审查有了一个基本明确的标准，标志着行政规范性文件司法审查制度的一个重大发展。其次，《行诉解释》第149条的意义更是非同小可。该条对法院审查行政规范性文件的处理结果作了明确规定。行政规范性文件合法与否，成为了法院认定行政行为合法的关键依据，并由此形成了合法性判断、选择使用与拒绝适用相衔接的处理效果。不仅如此，作出生效裁判的法院还应当向行政规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送与制定机关有关的其他的相应机关。不难发现，这是一种以司法建议为抓手的间接处理方法。该条款虽然离明确的裁判尚有一定距离，但却使得法院对行政规范性文件的司法审查更具有了实质意义。复次，《行诉解释》第150条在上述规定基础上进一步规定了经审查认定行政规范性文件不合法的内部备案机制，这一规定更加扩大了法院对行政规范性文件司法审查的积极效果。另外，《行诉解释》第147条还规定了行政规范性文件附带审查听取意见的机制。这一规定既突出了司法的权威性，又表现出司法的谦抑和对行政权的尊重。该举措出发点是为了有效审查涉案行政规范性文件的可适法性，但同时衍生出额外程序、制定机关出庭身份存疑、增加法官办案压力等挑战。综上，虽然新《行政诉讼法》及其司法解释一定程度上解决了主体、程序、对象、标准等相关问题，但司法实践中折射的问题依然有进一步完善的空间。

需要强调的是，法院对行政规范性文件作出附带审查，面临着职权有序增长与实效性不足的二元并存局面。从《行政诉讼法》及其司法解释可以看出，法院系统对行政规范性文件已享有审查权、评述权、适用权、司法建议权。“尽管，法院目前还不能直接在判决中宣布规范性文件无效或者废止，但可以通过对规范性文件的审查对今后的司法实践产生影响，通过对规范性文件的评价、实际上的不适用以及给相关机关提出建议等方式推动有关机关对相关的规范性文件进行重新审视或作出修改或给与补正。”[7]但是由于种种原因，现行行政规范性文件的司法审查制度仍然存在诸多问题。对此，行政规范性文件的司法监督失灵便成为有待探究的现实问题，继而又在很大程度上引发了行政审判活动的不确定性。行政诉讼中对规范性文件疏于审查衍生的副作用不少，在立法层面无法促使上位阶的法律效力传导至行政规范性文件中，在司法层面法院对行政机关的理想监督效果会被现实情况所阻碍，随后行政相对人权益受损而得不到救济的概率大为增加。[8]司法实践中，行政规范性文件的司法审查面临着严峻的实效性难题。其原因主要有两个方面：其一，由于法院系统比较注重政策的切实贯彻，科层制的权力组织结构与司法权的行政化倾向等要素影响着法官们的行动策略，致使法院对行政规范性文件的附带审查技能比较微弱；其二，权力自身遇到了正当性、合法性顾虑，则加剧了法官运用该权力的消极程度。新《行政诉讼法》的施行只能解决后一方面的难题，法院展开的司法审查机制所面对的诸多困惑，依旧要寄希望于司法审查标准的完备、甚至于推进宏观层面的司法制度改革加以化解。[9]也就是说，科学的、有效运转的司法审查机制亟待改进。

如果说，党中央、国务院的一些重要文件只是就治理行政规范性文件作出宏观指导，那么，人大、行政、法院则作为治理行政规范性文件的行为主体，均在各自职责范围内开出自己的治理良方。但正因为目前治理主体的多元，不仅各自自身存在问题，而且各途径之间缺少有机联系，未能形成一个有机的治理体系，故而造成了看似严密，实则效果不佳的局面。行政规范性文件治理效果不佳的根本原因在于，治理主体多元且治理手段脱节，缺少对其体系化的治理。

三、行政规范性文件的体系化治理

随着法治政府建设进程的日益加快，作为依法行政重要源头的行政规范性文件的治理也越来越受到重视，各地也在不断探索有效的治理方式。治理行政规范性文件的一些基础性程序制度也有了明显的进步并日趋完备。例如有的地方构建了异议审查模式。有的地方建立起了包括公开听取意见制度、专家咨询论证制度、集体讨论决定制度等在内的前评估制度，还有的地方建立起了包括定期清理和动态清理制度在内的后评估制度。如四川省还专门出台了《四川省备案审查交叉审查办法(试行)》。所谓交叉互审，是由市(州)司法局或者省级部门法制机构的工作人员，对非本市(州)政府或者本部门的行政规范性文件进行合法性审查，提出书面初审建议的一种审查监督模式。在审查过程中，严格落实回避制度，对行政规范性文件以制定主体、规范领域为分类依据，按照相同、相近、相似的方法整合后分别交给审查组审查，从而实现了备案审查监督制度的创新和审查方式的创新。随着这些基础性程序制度的不断完善，行政规范性文件的治理也取得了明显的成效。但是，因为缺少对行政规范性文件的体系化治理机制，行政规范性文件固有的问题并没有得到根本性的解决。

十九届四中全会《决定》指出，要深化行政执法体制改革。《决定》还明确提出，必须加强和创新社会治理，完善多元的社会治理体系。对行政规范性文件的治理，应当置于十九届四中全会所提要求的促进国家治理体系和治理能力现代化大背景下，展开全方位的体系化治理。对行政规范性文件的体系化治理是一个庞大的理论与实践课题。有学者从规范行政规范性文件的内容到形式出发，认为应当以法治政府建设目标为取向，掌握好法治化的基本要求，打造行政规范性文件的标准化体系。这个标准体系包括：严控规范性文件的数量，从源头确保制定的必要性；切实不触碰法治红线，适时对违法文件进行有效清理；不断提高有效行政规范性文件的品质。其中，严控数量是启动行政规范性文件制定程序的前提条件。提升行政规范性文件的质量主要包括两方面的内容。一方面，行政规范性文件应当契合经济社会的发展规律，切实反映民众的各项诉求，大力化解社会发展过程中的棘手问题及背后的严峻冲突；另一方面，应推动行政规范性文件的规范化建设。从包含行政规范性文件的名称一致化、篇章结构的规范设计、语言文字的合理运用等规则入手，在文件内容的实效性、针对性及可操作性方面下功夫。包括统一行政规范性的文件名称、规范篇章结构安排、文字表述和标点符号等使用规则，实现文件内容在实效性、应对性和实操性等层面的优势。基于这一思路，该学者进一步认为，可以充分考虑到行政规范性文件的特殊性，将上述法治政府目标转化为若干明确、具体且可操作性强的标准，通过建立标准化体系，有针对性地解决行政规范性文件的合法性和规范性问题。其中，标准化体系不妨从解决越权发文、控制数量、严守法治底线、流程混乱等问题切入，相应建立责任清单制度、制定标准体系以及合法标准体系、规范化的流程机制等。[10]除了从前述的“生产机制”上管控行政规范性文件的质量之外，还有必要运用外在的规则进行系统性的规范。本文建议适时启动行政规范性文件立法程序，由国务院参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，适时起草一部能够对行政规范性文件予以全面应对的、体系化的行政法规，其中可以包含行政规范性文件的内涵界定、制定主体、制定要件、制定流程以及监督处理等方面的内容。通过对行政规范性文件加以立法规范，是依法行政的内在需求，能够使行政规范性文件的质量得到更好的保障，从而推动行政管理实践的有序展开。

目前在对行政规范性文件体系化治理机制尚未完全建立起来之前，先充分发挥人大、行政以及司法各自系统内现有的功能，在发挥各自功能的过程中发现问题，并进一步理顺各种治理方式之间的关系。在人大备案审查中，除了依法对报送人大常委会的行政规范性文件作出主动审查外，更要建立并完善被动审查制度。所谓被动审查，即人大常委会根据公民、法人或者其他组织就某个行政规范性文件所提出的审查申请，对特定的文件内容进行审查。对于公民、法人或者其他组织的审查申请，人大常委会要作出相应答复。对不属于人大常委会受理范围的，要书面告知其向有关机关提出；属于受理范围的，要认真审查，对发现的问题要按照规定处理。审查终止后要及时回复申请人。要建立起统一的报备格式和程序制度。要充分认识到行政规范性文件备案审查的专业性很强、工作量巨大等特征，有针对性地成立专门机构并配备专职人员。同时由于行政规范性文件的备案审查涉及到众多不同门类、不同行业，因此，需要在实践中逐步建立并逐步完善联系协调机制、联合审查机制。要针对漏报、瞒报、逾期不报以及审查结果的不同情形作出不同的处理。

当下对行政规范性文件的行政自我约束机制已经有了雏形，只是呈现出过于分散的状态。因此，可以将国务院2018年5月的《通知》、2018年12月的《意见》、2019年3月的《通知》中规定的各项制度，再加上2019年的《重大行政决策程序暂行条例》中规定的各项制度，整合成一个完整的制度链。行政规范性文件的自我审查机制应当特别注重遵循正当程序原则，确保不会出台违反治理规律的措施。[11]同时，有必要引入立法后评估制度。所谓立法后评估制度，即对实施一定期限后或者虽然实施期限未满，但具备法定情形的行政规范性文件进行后评估。着重对其合法性、合理性、协调性、技术性、操作性以及绩效性进行全方位评估，以决定行政规范性文件的存续、修改、废止。当然如果在行政规范性文件出台之前将现有有关程序制度进一步整合成前评估制度，则行政规范性文件的体系化治理制度则会更加完善。另外，处于当下的互联网时代，行政的自我约束机制还可以借助信息化的发展成果，运用微信公众号、官方微博、抖音视频等互联网渠道，充分听取民众对行政规范性文件治理的意见，从而在自我约束机制上嵌入科技性的民意因子，由此，促使此种治理效果得到更加显著的释放。

不言而喻的是，将对行政规范性文件的司法审查权限授权给法院，是对此最有效的监督方法。这也是很长一段时间内，行政法学界倡导将行政规范性文件纳入行政诉讼受案范围的主要缘由。毕竟，行政规范性文件关乎行政审判中的法律适用问题，我们探究行政诉讼制度之完善很难绕开这一学术研究的聚焦点。因此，在建立和完善行政规范性文件体系化治理制度的进程中，尤其要充分发挥现有司法附带审查制度的辐射功能。虽然，现行行政诉讼制度还不容许法院对违法的行政规范性文件直接作出否定性裁判，不过，即使法院无法否定相关法律条款的效力，但凭借说理论证、裁判文书公开等多重因素，依然能够发挥外在的效果，施以“法律表达功能”等潜在的影响力，继而进一步影响诉讼当事人以及其他潜在主体的法律认知。[12]从某种意义上来讲，法院附带审查具有最后一道防线的作用，最终的结果不仅会检测行政自身对行政规范性文件的约束功效，甚至对人大的备案审查也起到倒逼作用。

总之，行政规范性文件的体系化治理亟待推进。在逐步厘清行政规范性文件的内涵、外延乃至名称等形式问题的基础上，规范三大系统各自的审查标准和审查程序，使得三大系统对行政规范性文件的监督各有侧重，分工协作。应当注意的是，人大、行政、法院三大系统因其各自性质、职能以及“各自拥有的资源禀赋与‘机构能力’完全不同”，因而在对行政规范性文件的监督标准上不应当过于追求雷同。相反，应当结合三大系统各自的特点，使其“在行政规范性文件控制体系中扮演不同角色。”[12]最终通过多种途径功能的交相辉映，促进以立法规范为引领、行政自我约束为基础、人大备案审查为条件、司法审查为保障的行政规范性文件有序治理体系的最终建立。此外，行政规范性文件体系化治理方式的行使，也不能忽视行政机关工作人员的法治思维之培育，以及纠偏官僚主义作风等配套机制的完备，这些都有赖于理论与实践的进一步探索。