浦东开发进程中的地方公共行政变革

陈高宏

(上海交通大学中国城市治理研究院，上海 200030)

今年是浦东开发开放三十周年。作为早期参与浦东开发的建设者之一，回顾三十年的宏大历史进程，感慨万千。浦东开发作为中国改革开放的试验田，既展示了狂飙突进、充满活力的时代特征，亦经历了创业创新、攻坚破难的艰辛探索，同时还面临着在新的起点上再出发的待解课题。

浦东新区公共行政变革，正是在浦东快速城市化、工业化、市场化、信息化、国际化的大背景下，回应时代变迁和公共行政实践而推出的一系列重大举措。这既是主动改革、能动而为，也是由于形势催化而不得不变。企业有需求、社会有要求、群众有期盼，浦东公共管理和公共服务，必须与时俱进地探索革新，有效解决各类公共问题。

回顾浦东公共行政变革的三十年实践，探讨其内部举措及基本思路，观察其外部指向及绩效追求，分析其发展方向及运行轨道，可以将其作为一个样本，展示地方公共行政变革的中国场景和中国智慧。

一、 浦东公共行政变革的内部举措及基本思路

浦东新区之“新”，首先就在于其克服全能政府、封闭运作等计划经济体制下所形成的弊端，在“准、通、透”上着力，多措并举地推进公共行政变革，塑造区域公共行政的新形象。

(一) 准： 理顺职能

浦东大开发大开放的新形势，已难以再沿用过去的公共行政架构，因而在新区组建伊始，就率先探索了“小政府与强政府并行”的管理模式，既区分市场、社会和政府的边界，又努力推动政府、社会和市场作用的有效结合，不断理顺政府职能，系统梳理公共事务，努力构建新型的政企、政社关系。

一是主体有进有退。凡公民、法人可自主决定、市场可自行调节、行业协会中介组织可自律管理的事项，政府均逐步退出，从而激发市场和社会组织的活力。在政府适度后撤的同时，浦东新区党群组织进一步加强，园区、楼宇及“两新组织”的党群工作向下延伸，基本做到了全区范围组织覆盖、工作覆盖，有效地防止了管理真空。

二是事权有加有减。总的趋势是做减法： 纵向放权、横向分权、自我限权。如浦东新区市场准入，2007年共有151项前置审批，到2009年即削减到61项。近几年，随着“负面清单”和“证照分离”的推行，浦东行政审批事项进一步压缩。与此同时，随着“责任清单”“服务清单”的完善，更多的公共服务、环境保护事项被列入议程，社会管理的短板问题逐步得到解决。

三是环节有强有弱。前置审批、行政许可放宽，事中事后的行为监管、责任追究加强。通过综合执法体制改革促进了职能整合、重心下沉、监管创新；通过诚信数据库、诚信示范街、分类监管，构建行为监管的诚信体系，等等，均体现了浦东公共行政对于事前与事中事后环节的主动调整。

四是责任有分有合。从总的趋势看，强调专业性、公平性的责权，向上集中拉条管理，而强调效率与综合的事项，则把责权下沉。对责权的合理划分，促进了政府、社会、企业等多主体协同。如消防验收机制改革，浦东推出了“业务审和行政审”两分离，责任“告知承诺”的举措，明确业主、设计、建设和管理部门各自的责权，避免了“猫捉老鼠”的游戏。

(二) 通： 提高效能

效能问题是公共行政改革的世界性难题。浦东新区在提高公共行政效能，确保政令畅通、信息畅通、服务畅通方面，除了明责提速、压缩流程之外，主要是围绕边界管理，推进四个整合：

一是空间整合。大力推进“一门、一窗、一网”的审批服务。法人及公民事务，均整合到浦东新区市民中心集中办理，跨部门的事宜当场协调会商。一些常见的审批和服务事项由“单窗通办”，再延伸到“全区通办”，效能明显提高。

二是数据整合。打破部门数据信息壁垒，做到数据信息资源共建共享，口径、标准整合。在“一网通办”“一网统管”的引领下，一次填表、一号响应、一库共享。

三是项目整合。依托组织权威，跨部门整合各方资源。如“五路一桥建设指挥部”“征地安置改革协调办公室”“世博会志愿服务领导小组”以及“河长制”“路长制”等，统筹推进重大项目。

四是机构整合。浦东新区成立之初，即对职能部门实行大系统整合，只设10个委办局，比兄弟区县精简了2/3。在机构整合的同时还进一步进行了区域整合。多年来，浦东持续进行的街镇区域的合并调整，开发区、城区、周边乡镇郊区“三区合一”的功能区探索，以及近年来市场监管局、城管综合执法局的组建，都体现了整合公共资源、提高行政效能的改革思路。

(三) 透： 再造机能

在信息化网络化及利益多元化催生出公开透明的行政环境下，浦东公共行政观时明势，再造新的机能。

一是再造耐压脱敏机能。适应在批评中运行，在监督下工作，在压力中改革，从封闭运作转向透明公开，回应社会重大关切，公开接受公众评判。这方面浦东新区有很多成功的探索，如动迁九公开、社区“经费、实事、会议”三公开、政府微博政务公开、市民议政，等等。

二是再造互动博弈机能。从单向指令向双向互动转化，从事后管理向源头治理转化。如浦东规划听证、旧改意愿征询、社区代表会议、信访代理、医患纠纷调处等，都是各方利益互动博弈整合的平台。

三是再造纠偏修复机能。公共行政自警自律、自我纠正、自我改进。针对土地批租、动拆迁补偿、工程招投标中的苗头性问题，及时设立“高压线”和“警戒线”；结合纪检派出、督查巡视、审计纠风等措施，健全内部监督制约机制；采用委托社会测评、第三方评价、社情民意调查等方式，建立外部信息收集反馈机制。

四是再造试错积累机能。现实问题倒逼公共行政回应解决，而解决问题的过程，正是试错比选的探索积累。如浦东征地农民安置改革试点，通过三套方案试错比选，结果第三套方案“铁保障、泥饭碗”坚持下来并在全国推广，解决了近20万征地劳动力安置难题。

二、 浦东公共行政变革的外部指向及绩效追求

浦东公共行政变革，是内部举措和外部指向的有机互动，有着明确的目的和绩效追求，即通过公共政策、公共管理和公共服务的有效输出，主动引导实践进程，使得区域有活力、有秩序、有品质。

(一) 增强区域活力

浦东区域能否充满活力，在于经济社会要素能否按照市场和社会的需求，最快捷、最低成本地聚起来、流起来、升起来。而能否达到这一目标，又主要取决于浦东新区公共行政改革的力度和深度。

一是聚起来。公共部门因其公共特质，缺少企业家那种对市场变化的敏锐嗅觉。一些好的项目，因公共部门对市场趋势的判断有误而失之交臂。这促使浦东新区下定决心，让市场成为资源配置的决定力量，大幅度降低准入门槛。近两年来，按照“有求必应、无事不扰”的“店小二精神”，进一步降低了准入门槛和营商成本，千方百计帮助解决市场主体的痛点堵点难点问题，促进优质要素的快速集聚。

二是流起来。聚起来是解决市场进入的便利度问题，流起来则是要解决要素流动的自由度的问题。浦东开发以来，金融、产权、人才等各类要素市场的建立，自贸区临港新片区的投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由和人员从业自由，建立浦东知识产权局和知识产权法庭等改革措施，都是围绕要素流动做的文章。

三是升起来。聚起来、流起来之后，各类优质要素能否按照市场和社会的信号，从产业链、价值链、创业链的低端升向高端？一个加工企业能否将原厂区提升为营销总部、管理总部、研发总部？保税区货物贸易能不能转变成服务贸易？等等，这些现实问题都推动了浦东新区总部经济、土地变性、自贸实验区建设等公共政策创新和管理体制创新。

(二) 构建区域秩序

伴随着开发建设的快速推进和巨大的社会转型，浦东公共行政始终面临重建秩序的挑战，必须着力解决秩序重建中的突出问题。

一是解决结构问题。公共行政权力配置的科层制结构，往往导致有边界的部门面对无边界的事项，部门向上响应主动、向下响应被动，处置突击性的大事迅速有力而处理日常事务效率不高，一些苗头性的小事被拖延成大事。为解决上述问题，浦东新区大力推进网格化管理、执法重心下移、区域化大党建、城市运行综合管理中心等公共行政结构的扁平化改革措施，为社会秩序构建提供了有力支撑。

二是解决主体问题。大力培育、孵化社区群众的自组织，“建立议事规则、形成行为规范、凝聚社区达人、强化社区认同”，通过罗山市民会馆、浦东公益服务园等载体培育和发展各类社会组织，组织律师、代表、委员参与信访接待和信访代理等，鼓励多元主体参与，构建社会治理共同体。

三是解决价值问题。注重行政道德与价值凝聚，在党政机关大力弘扬以“争创一流的意识、建功立业的抱负、忘我工作的境界、廉洁自律的情操、海纳百川的胸襟”为主旋律的使命感，在全社会大力提倡社会公德、契约精神、志愿服务，在社区推广“家训”和“乡规民约”，形成价值观引领多层次推进的格局。

四是解决方法的问题。鼓励基层创新，因地制宜。充分运用现代信息技术，辅助公共行政决策与风险防控，提供“网上议政”等大批量公众参与和协商的渠道，提高公共行政的效率与合法性。

(三) 提升区域品质

区域的竞争力，往往取决于区域环境品质的优劣。浦东公共行政对环境品质的追求，可大致概括为活法、想法、看法三个方面。

一是活法。区域品质首先就表现为市民日常生活的便捷度、舒适度，也就是区域生产生活生态环境和基本公共服务水平。浦东开发以来，在经济发展的同时，教育卫生等社会事业及各项基础设施跨越式发展，家门口服务、15分钟生活圈全区覆盖；在规划建设管理等公共行政的各个环节，以人为本，优化空间尺度、园区功能、绿化环保，布局数字生活、韧性城市设施，注重精细化管理，提高市民安居乐业的感受度。

二是想法。也就是市民的思想文明素质。古代孟母三迁选邻居，今日浦东聚才也须重视市民素质。为此，浦东新区下大力气提高市民对浦东历史人文的认知度，对社区家园的认同度，对多元人群多元文化的包容度，对公共事务和公益活动的参与度。在区域发展的同时，人的格局和素质也大为提升。

三是看法。区域品质建设的最高端是由品质到品牌，形成一种外界的看法，一种既定的印象，一种建立在口碑上的优质公共产品。浦东新区公共行政在塑造区域品牌上有很多亮点，陆家嘴、张江、金桥、外高桥、世博、临港园区，已经有很高的中国乃至世界知名度、美誉度。近两年，乘上海塑造“四大品牌”之势，浦东推出“六大硬核产业”，使区域品牌形象进一步丰满。

三、 浦东公共行政变革的发展方向及运行轨道

历经三十年的浦东公共行政变革取得了非凡成就，但离现代城市的现代公共行政的要求，尚有差距。在创业初期先行先试奋力开拓之后，如何继续保持改革的动力和激情；如何警惕和防止对传统行政模式的惯性回归；如何继续在全国先行先试，对形塑现代善治做不断探索，仍有许多新的课题，变革之路任重而道远。其前行的方向，当是沿着科学、法治、民主的轨道向前推进。

(一) 沿着科学轨道推进

对于常住人口550万、GDP超1.2万亿，外向型多功能的浦东新区而言，能否适应现代经济社会生活的复杂性流动性，坚持科学行政，是对其公共行政变革的重大考验。从科学行政的维度来看，一要树立科学的行政态度，尊重客观规律，注重实际效果，克服主观随意性，防止形式主义一刀切。二要习惯科学的行政表达，语言明确具体，可遵循可检查可问责。三要形成科学的行政机制，特别是突发公共事件应急处置和干部选拔、激励、约束机制。四要强化科学的顶层设计，上下衔接条块联动，大数据“城市大脑”与专家外脑有效协同，市场作用和社会功能系统整合。

(二) 沿着法治轨道推进

现代公共行政体系是法治体系。只有法治才能包容多元社会的复杂性，提供转型社会的确定性，奠定公共行政的权威性。浦东转型升级、创新发展的优势在法治，基础在法治。一要提高立法制规的质量，用好用足上海市人大授予的立法权限。二要守住法治底线，尊重法律规范相对于行政规范、道德规范、技术规范的底线性。三要弘扬法治精神，积淀法治文化。四要带头法治实践，提高法治能力。

(三) 沿着民主轨道推进

浦东公共行政改革的价值支点，应以人民为中心，强化公共行政的代表性、参与性、回应性。一要坚信民主的主流价值，推动民主参与、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，广泛吸纳市民群众进入行政过程。二要接受民主的必要成本。公共决策对“多种可能”，要有预案；对“时间成本”，应列入“预算”。三是丰富民主的运作形式，特别要加大协商性民主和参与性民主的力度，以多样适应多元，以丰富应对复杂。四是把握民主的历史进程，有序推进行政民主。

上述三条轨道在公共行政变革中有不同的价值追求，需统筹把握。科学是求真、求实、求合理性，法治是求据、求序、求确定性，民主是求本、求源、求主体性。三条轨道共同构成浦东先行探索公共行政变革面向现代化的前进方向，浦东开发也将在新的时代再创新的辉煌。