加快建设学习型社会进程中的全民阅读战略研究：政府履责的视角

□ 卢海弘

全民阅读是建设学习型社会的重要基石。为积极创建学习型社会，2006年发布的《关于开展全民阅读活动的倡议书》[1]具有重要的历史意义，是全民阅读从民众自发行为上升到政府责任意识层面的标志。2012年，党的十八大报告中历史性写入“开展全民阅读活动”，标志着全民阅读已提升至国家战略层面。2017年，党的十九大报告提出“加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。新的历史条件下，在全面建成小康社会决胜阶段、奋力实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，全民阅读活动的深入推进，对于提高全体国民的思想道德素质及科学文化素质，培育和践行社会主义核心价值观，建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，基本建成学习型社会具有重大而深远的战略意义。

与此相应，关于全民阅读的研究推陈出新、日益丰硕，从不同维度探讨了全民阅读的意义作用、政策制度、参与主体、基本特征、面临挑战、实践创新、基本经验、实现路径及对策建议等方面；还有研究从全民阅读与政府责任的关系出发，分析全民阅读中政府发挥作用的理论依据、现实需求、现状分析、政策思路等。上述研究成果为本文奠定了良好的分析基础，但目前为止，尚未有聚焦政府履责视角将全民阅读放到国家战略层面的研究，本文旨在分析在落实全民阅读国家战略部署中，政府做了什么、面临怎样的挑战及未来路径是什么这3个关键问题。

一、政府履责的进展与成效

全民阅读战略是政府从学习型社会建设的高度和全局对其所做的长期规划及实施方案。随着信息化社会的来临，全民阅读遇到的挑战和机遇前所未有，急需积极应对、主动谋划，对全民阅读的体制机制、方式方法、内容内涵等进行长期规划，目的在于满足新时代新形势下人民群众的精神文化需求、全面提升全民阅读质量和水平，为实现中华民族伟大复兴中国梦提供强大的精神动力和文化支撑。政府在全民阅读战略中履职尽责，是政府提升基本公共文化服务均等化水平的必然要求。在政府履责过程中，社会各界、民众积极参与，全民阅读战略在实践中逐步落实，在立法工作、政策设计、硬件设施、活动形式等方面取得引人瞩目的成果，制度和政策初步成型，硬件设施建设不断完善，工作模式和方法逐渐丰富,阅读覆盖面日益广泛，夯实了新时代学习型社会建设的基础。

1.法律法规制定取得初步进展

为保障公民的基本阅读权利，明确各级政府和相关部门、各类机构、社会组织等在推进全民阅读活动中的责任，全民阅读法规工作稳步推进，从国家层面到地方层面全民阅读逐步纳入法制化轨道，成为落实全民阅读国家战略的根本保障和基本依据。2013年全国两会期间，提出《关于制定实施国家全民阅读战略的提案》，同年我国政府将全民阅读立法纳入国家立法计划。2015年，江苏省和湖北省人大常委会首开先河，分别通过了促进全民阅读的决定和办法，对于探索省级层面通过法律法规推进全民阅读具有历史性意义。截至2020年4月，在副省级及以上层面，已先后有9省(江苏、湖北、辽宁、四川、黑龙江、吉林、河南、广东、贵州)2市(深圳、宁波)人民代表大会常务委员会或政府颁布了共11部促进全民阅读的专门性法规或规章。

2.“顶层设计”逐步成型

2014年以来，连续6年政府工作报告均提出“倡导全民阅读”，并明晰了全民阅读的工作方向，彰显了政府推动全民阅读的信心和决心。2015年开始，党中央、国务院发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》，明确了推进全民阅读的相应要求、总体思路和配套工程。2016年，根据上述3份重大文件的部署，由国家新闻出版广电总局印发《全民阅读“十三五”时期发展规划》(下文简称《规划》)。《规划》不仅确立了全民阅读的基本原则、体制机制和方式方法，而且明确了主要任务、工程项目和基础保障等方面，这是有史以来我国全民阅读的第一个国家专项规划，具有历史性意义，成为十三五时期落实全民阅读战略和政府履行推动全民阅读责任的关键遵循，特别是《规划》通过以落在实地为指向的系列重点工程和项目设计，带动了各地各部门推动实施一大批子工程、子项目，为全民阅读活动取得实效奠定了重要制度基础。

3.基础设施建设不断完善

2007年，农家书屋工程启动，迄今中央和地方共投入150多亿元，在全国建成60多万个农家书屋。[2]截至2018年底，向广大农村配送图书突破11亿册。[3]农家书屋覆盖全国所有具备基本条件的行政村，农民人均图书拥有量从0.13册增加到1.25册，边远地区建成卫星数字农家书屋3.5万家，[4]8亿农民群众“读书难、看报难”问题在一定程度上得到缓解，体现了城乡基本公共文化服务均等化的方向。截至2016年6月，中央财政投入超过3亿的专项资金，使全国210家具有良好文化影响力的实体书店得到扶持。[5]全国各类出版物的发行网点达17万处，在人流密集的公共场所建立城乡阅报栏(屏)7.2万余个，已实现全国所有县级以上公共图书馆向公众免费开放。[2]向少数民族地区赠书报刊等活动持续开展，国家新疆民文出版基地、国家内蒙古民文出版基地和国家吉林民文出版基地相继建立，极大缓解少数民族地区缺少书刊的问题。盲文出版结构更加优化，盲用数字出版系统初步建立。“百社千校”阅读活动累计捐赠图书400万册，惠及500多万中小学生。[4]上述农家书屋、实体书店、出版发行网点、公共图书馆及图书配备等方面的完善，为全民阅读开展提供了日益完善的基础设施，成为进一步推进全民阅读的重要硬件支持。

4.文化氛围初步形成

十多年以来,我国全民阅读战略得到进一步落实，全民阅读活动在全国各地积极开展，取得令人瞩目的成绩。中国新闻出版研究院组织实施的全国国民阅读调查显示，从2005年至2018年，成年人图书阅读率由48.7%增长到59.0%，增长了近10个百分点；成年人数字化阅读方式(网络在线阅读、手机阅读、电子阅读器阅读、Pad阅读等)接触率由27.82%增长到76.2%，增长了1.7倍；[6]从2008年至2018年，未成年人图书阅读率始终维持在80%以上。[7]全民阅读活动遍及华夏大地,“书香中国”正在形成，涌现了诸如“北京阅读季”“三秦书月”和“南国书香节”等大批品牌阅读活动，培植了全民阅读可持续发展的土壤和文化，全民阅读迈入发展新阶段，成为学习型社会建设可持续发展的重要基础。

二、政府履责面临的问题与挑战

目前，全民阅读推进仍然面临诸多现实问题和全新挑战，突出表现在：长效保障机制尚未到位，阅读内容的供给有待提高，城乡间、群体间阅读存在较大差距，新的阅读危机正在显现。为进一步落实全民阅读战略、夯实学习型社会的基础，必须在直面问题与挑战的基础上深入推进全民阅读。

1.全民阅读缺乏长效保障机制

推进全民阅读是一项牵涉面广、需要长远规划的系统工程，从整体上来看，全民阅读可持续发展的长效机制尚未到位。根据张思玮[6]、李贵成[7]等人研究，政府在履责中面临的机制方面问题主要表现在：第一，全民阅读活动的统筹协调机制和工作运行机制还不完善，表现在目前为止尚无高权威性、强执行力的体制机制推动全民阅读，难以有效协调各级政府部门、行业企业以及民间社团并使其形成合力。第二，投入保障机制尚未建立，表现在阅读总体投入不足，全民阅读财政投入缺乏政策性保障，国家层面的公益阅读基金尚未设立。[8-9]第三，社会化推进机制还不完善,在全民阅读活动推进过程中,各级人民政府文化主管部门，新闻出版广电部门，教育行政部门，共青团、妇联、志愿组织等各机构、团体和组织，缺乏协调与合作的机制及平台。第四，服务保障机制还不完善，特别是作为全民阅读主阵地的公共图书馆在提升服务水平、扩大服务覆盖面、根据民众需求提供服务等方面的机制还很不完善。第五，还没有建立科学、完善的评价与激励机制，对全民阅读活动的投入与产出、活动效果与质量、活动对象的需求与反馈等方面缺乏评价，同时对于如何提升全民阅读活动的影响力、覆盖面和活动水平也还缺乏制度性激励与奖励，影响了全民阅读的可持续推进。

2.阅读资源供给难以满足阅读需求

全民阅读的开展必须以数量充足、质量可靠、结构合理的阅读资源为根本依托。随着民众阅读需求日益多元化，阅读资源供给不足问题凸显。根据世界其他国家的经验,人均GDP超过3 000美元时，文化消费将快速增长；当人均GDP接近或超过5 000美元时，文化消费会出现井喷。[10]2008年，我国人均GDP开始超过3 000美元，2019年我国人均GDP则已超1万美元，人民群众的文化需求已经进入旺盛的多元化需求期。随之而来的是，我国阅读资源供给不平衡不充分的矛盾日益突出。从阅读资源供给的数量看，仅以公共图书馆藏书为例，中国的公共图书馆资源仍然稀缺，2015年的数据显示，我国人均拥有公共图书馆藏书0.55册，与国际图联和联合国教科文组织推荐的人均1.5册至2.5册图书馆藏书量等国际标准相比存在显著差距。[11]从阅读资源供给的质量看，图书质量良莠不齐，尤其是思想精深、出品精良的精品阅读资源供给不足，制约了全民阅读整体水平的提高。从阅读资源的供给结构看，以学生的阅读为例，存在过分重视文学阅读、轻视科学阅读以及忽视艺术阅读的倾向。[12]同时，科普读物严重不足也是全民阅读面临的问题。[13]

3.全民阅读的地区差距问题突出

我国全民阅读存在较大的地区差距。就地区差异而言,欠发达地区、部分农村地区、边远地区公共图书馆建设相对滞后，成为全民阅读的“洼地”。一些边远地区甚至缺乏基本的阅读条件，图书馆和阅读服务能力明显不足。[14]这是由于西部及老少边穷地区经济发展水平较低、文化教育投资较少，且人才流失严重，相对于北上广和沿海经济发达地区而言，读者的整体阅读素养仍需加强，阅读能力较弱，阅读氛围、阅读习惯亟须培育。[15]就城乡差距而言，城乡在阅读基础设施和阅读水平方面发展不平衡问题比较突出。阅读基础设施方面，以农家书屋为例，其资源闲置、机制不活等问题比较突出，急需提升书屋的书籍选配、服务管理和实际成效；在阅读水平方面，以城乡阅读差距为例，根据《第十六次全国国民阅读调查报告》的数据，对城乡居民不同介质阅读情况对比发现，2018我国城镇居民综合阅读率为87.5%，农村居民为73.0%，相差14.5个百分点，具体表现如下：城镇居民图书阅读率为68.1%，而农村居民为49.0%，相差19.1个百分点；城镇居民报纸阅读率为41.2%，而农村居民为28.1%，相差13.1个百分点；城镇居民期刊阅读率为27.6%，农村居民18.5%，相差9.1个百分点；城镇居民数字化阅读方式接触率为83.0%，农村居民68.2%，相差14.8个百分点。[16]

4.新媒体生态带来新挑战

随着微信、微博等新型社交媒体迅速崛起，新媒体生态给全民阅读带来新的挑战。根据第十六次“全国国民阅读调查”数据，2018年我国国民数字化阅读方式的接触率为76.2%，网络在线阅读和移动终端(手机、平板、电子阅读器等)阅读成为数字阅读的两大主要方式。阅读步入数字化时代已经成为不争的事实，新媒体时代的阅读危机日益凸显，其表现在浅层次阅读、碎片化阅读、快餐式阅读和娱乐化阅读等日益成为主流，深阅读、人文阅读和系统阅读则日渐式微，这在青少年群体表现尤为严重。新媒体形势下阅读危机的负面影响不可忽视。首先，因为新媒体带来的海量信息，阅读本应是一种在信息获取中积累知识和涵养精神的方式，结果却因信息超载而使得阅读的价值被遮蔽甚至取代，阅读成为浅尝辄止的文字游戏；其次，新媒体带来获取信息便捷的同时不但没有达到阅读目的，反而由于缺乏深度的内心体验，使阅读从本应个性化的具有浓厚主导色彩的心灵活动变为使阅读者沦为碎片化信息的奴隶；最后，新媒体带来信息内容良莠不齐，阅读有可能成为信息垃圾集散地。鉴于此，全民阅读急需在更高层次和水平上加强战略引领、指导和提升。

三、政府履责的思路与展望

政府履责并非意味着政府事必躬亲，而是形成政府、社会和市场的合力，充分发挥社会和市场在实施全民阅读战略中的“划桨”作用，以解决问题症结和满足全民阅读需求导向为引领，加强部署、创新思路，以夯实制度基础、优化资源供给、推动基本公共服务均等化、关注重点人群、营造良好文化为着力点，推动全民阅读迈上新的台阶。

1.健全全民阅读长效机制

加强全民阅读工作的组织领导和统筹协调。为推进协调，在国家层面和各级政府层面成立统一的全民阅读领导协调小组；为推进统筹，发挥政府引导、社会参与、市场拉动的统筹机制，让公共图书馆、工会、共青团、妇联以及残联、科协、文联、作协、社科联等组织机构充分发挥作用，形成合力促进全民阅读。其次，完善制度推进机制。进一步健全全民阅读的政策法规体系，研制国家层面的《全民阅读促进条例》等相关法律，以法律保障和落实全民阅读的战略地位；鼓励和推动地方开展全民阅读立法工作；进一步健全全民阅读经费保障制度，将所需经费纳入各级政府财政预算，创立国家全民阅读基金，创新政府为主、渠道多元的经费供给保障制度；完善全民阅读评估奖励机制，将促进全民阅读工作纳入各级国民经济和社会发展规划，将全民阅读指数纳入创建学习型社会指标体系，对全民阅读活动进行科学评估，并纳入政府目标管理和考核体系。

2.提升基本公共服务水平

着力解决基层的阅读服务设施配备不足、使用利用效率有待提高等问题，着力提升全民阅读 “洼地”民众的阅读意愿、阅读能力及开展高质量高水平阅读推广活动的能力建设水平，逐步建立保障全民的基本阅读权、有效推动全民阅读的基本公共服务均等化的体系，提升其基本公共服务水平。第一，硬件方面，促进公共文化服务设施建设均等化。在充分利用现有设施基础上，加大欠发达地区、部分农村地区、边远地区等的全民阅读硬件设施的建设力度，逐步完善公共图书馆、中小学图书馆(室)、基层综合性文化服务中心、职工书屋、城乡阅报栏(屏)、实体和数字农家书屋、公共数字阅读终端等公共文化服务设施的建设，加强以标准化公共图书馆为主体的公益阅读场所建设，逐步统筹推进全民阅读公共文化设施建设的规范化、标准化，并逐步扩大布局合理、服务便捷的全媒体、多终端公共阅读服务设施的地域和人群覆盖面。第二，软件方面，提升面向全民阅读的城乡基本公共服务均等化水平。以创新管理机制、提升服务效能为重点，建设服务城乡的国家公共数字文化服务云平台,推动线上线下互动式服务模式广泛应用,促进公共文化服务与群众文化需求有效对接；在有条件的地区逐步实现农村、城市社区公共文化服务的多平台互联互通；充分利用“大数据”技术创新和优化阅读资源供给的数量、质量和结构，提升阅读的服务效能，适应分众化、差异化发展趋势，为群体和个体提供阅读的个性化定制、精准化推送和专业化辅导服务。

3.优化阅读资源供给

良好的阅读资源是提升全民阅读水平的基础和核心，必须从改革阅读资源供给侧入手，探索经典、精品阅读资源与新兴媒体融合的新的生产方式、组织方式和管理方式，全方位、多角度、多形式创新促进全民阅读的新机制、新模式和新路径，显著提升优质阅读资源的供给水平，优化阅读资源供给。第一，进一步建立和完善精品阅读资源(包括数字化阅读资源)的开发机制。要加强对阅读资源的规范和引导，建立和完善阅读资源建设和开发、应用和开放的标准规范体系；逐步构建分级分布式资源体系，创新精品阅读资源的供给制度，建成一批结构合理、内容丰富、品质精良的公共文化资源，引导广大作者和出版机构自觉践行社会主义核心价值观，加强中华优秀传统文化的研究挖掘、传承弘扬和创新发展，出版更多精品力作，为全民阅读提供更多优质阅读资源，有效发挥优质阅读资源服务全民阅读的潜力。第二，优化阅读资源的管理体系。充分利用大数据技术，健全阅读资源的读者需求分析、市场准入和监督监管机制。第三，完善和创新优质阅读资源的传播机制。进一步完善优秀出版物推荐和宣传机制，促进优秀阅读资源多渠道传输、多平台展示、多终端推送。推动跨部门、跨行业、跨地域的“报、网、端、微、屏”各种优质阅读资源互联互通、共建共享机制的建立。

4.促进重点人群阅读

大力促进和高度重视培养未成年人阅读。我国拥有超过3亿的未成年人，大力推动未成年人阅读是开展全民阅读活动的重点和基础。鼓励图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、基层综合文化服务中心、农家书屋和未成年人文化活动场所等场馆针对未成年人的心理特点和学习需求，营造未成年人阅读环境并提供适切的阅读服务；研究和借鉴国外有关阅读能力测试和分级阅读等科学方法，完善中国儿童阶梯阅读体系，尽快开展我国少年儿童阶梯阅读工程的相关研发和推广应用工作，提升我国少儿整体阅读水平；加强中小学幼儿园书香校园建设，发挥学校作为阅读大本营的作用；建立保障相关儿童群体(农村留守儿童、贫困家庭儿童、城市流动儿童等)基本阅读权利的重点支持制度，在有条件的地方，积极开展面向农村地区学龄前儿童的启蒙阅读工作。

加强针对其他重点群体的阅读。为老年人、贫困地区居民、外来务工人员、“老少边穷”地区居民、残障人士等群体提供有针对性的阅读服务，提升服务水平和效能，充分考虑其生理条件、经济条件、资源条件、阅读取向的差异性，以及设施、经费、阅读资源现状等方面情况，保障其平等享有阅读权，满足其基本阅读需求，必要时向其提供特殊服务和资源支持。

5.加强阅读推广

良好的阅读文化是提升全民阅读水平的基础。阅读文化是推动全民阅读的内在孕育力，起到“以文化人、以文育人”的精神熏陶、氛围营造的重要作用。要以培育良好阅读文化、推动全民阅读和回归阅读本质为目标，加强阅读推广工作。首先，要提升阅读推广队伍的专业化。落实“阅读推广人”选拔、培训及认证制度，对活动内容予以谨慎把关。 建议对阅读推广人进行类别划分，形成多层次、专业化的推广团队。设立全民阅读推广队伍专业标准，建立全民阅读推广队伍的培训机制，面向全国图书馆馆员、农家书屋管理员、各级从事全民阅读工作人员、阅读推广人等进行系统培训；采取聘用、委托管理、服务外包、联建共享等方式，加强阅读推广人员配备；充分利用图书馆作为“天然”学习载体的基础和优势，打造一批专业化服务水平较高的公共图书馆，引导和促进各级公共图书馆从业人员在阅读推广中发挥应有作用。其次，大力促进社会机构在阅读推广中的作用。鼓励各级各类全民阅读促进协会积极参与阅读推广的工作；采用多种形式、机制积极引导和促进教育机构、文化团体和相关社会组织(包括民间组织)等机构进一步提供更多更好的阅读推广服务；积极鼓励志愿者在阅读推广中发挥作用，吸引和鼓励教师、科研人员、大学生、公务员、新闻出版工作者及离退休人员等加入阅读推广的志愿者队伍，面向各类读者群体提供更加专业的阅读辅导及推广服务。最后，引导高等院校、科研单位等相关机构加强阅读研究，支持和鼓励跨学科研究阅读理论，加强阅读学学科建设，培养优秀的阅读创作、生产、传播和评论人才。

强化政府落实全民阅读战略的责任，加快建设全民学习、终身学习的学习型社会，既是我国面临新形势提升国家竞争力和实现社会主义现代化的重大战略任务，又是促进社会和谐发展，以及在更高层面上满足人民日益增长的个性化、终身化的学习需求的必然要求。这项战略任务的落实，必须既有面向未来的战略视野，又有紧跟时代的创新思维和扎根现实的实际行动，这是政府履责的重要方面。