用能权制度与碳减排制度协同——以浙江省为例

康家梁，杭莎妮

(浙江农林大学文法学院，浙江杭州311300)

为推动能源消费革新，2015年11月，中共中央、国务院首次提出建立用能权有偿使用制度。2016年9月21日，《用能权有偿使用和交易制度试点方案》(以下简称《试点方案》)正式出台，文件决定在浙江省等4个省份开展试点工作。在试点工作的推进中，用能权制度不可避免地与碳减排制度发生了冲突。

1 用能权制度与碳减排制度衔接的必要性

1.1 用能权有偿使用与交易制度解析

我国国家政策及法律法规尚未明确界定用能权的含义，浙江省试点地区关于用能权的表述也大同小异。综合政策文件与学者观点，用能权是在控制能源消费总量的前提下，用能单位经初级市场获取和次级市场交易所取得的单位时间内(通常为1年)能源使用的抽象资格和具体权利。用能权不是片面地消费一定数量能源的资格，也不是片面地使用能源的权利，而是二者的有机结合，是使用用能权指标的资格与权利。[1]

用能权有偿使用与交易制度(以下简称用能权交易制度)则是指在某个限定能源使用量的区域内，用能单位对用能权指标进行使用和交易的制度，包括三层含义：

(1)该制度的基础是在一定区域内政府控制用能总量。以某一行政区域为单位，根据区域节能目标确定区域总体用能指标，在这一指标下，政府根据不同企业的历史用能情况、亩产效益评价和能评结果等分配初始用能权指标。(2)用能权交易制度的主体是依据一定的标准被纳入用能权交易制度体系中的用能单位，拥有取得并使用用能权指标的资格，同时也不得推卸能耗超标的责任。(3)用能权交易市场包括初级市场和次级市场。政府依照法定标准和程序免费或有偿分配用能权指标的市场，即初级市场。用能单位根据自身用能情况，能相对灵活地交易用能权指标的市场，即次级市场。在一定时间周期内，当重点耗能单位的能耗超过用能权指标，则需在交易平台上购买相应指标进行履约；当其能耗低于用能权指标，则可以在交易平台上出售富余指标获得节能效益。[2]

1.2 用能权交易制度与碳减排制度并行的问题

1.2.1 用能权交易制度的受关注度尚待提高

1968年美国经济学家戴尔斯提出“排放权交易”。此后，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》逐步确立了联合履约机制[3]，碳排放权交易制度被越来越多的国家接受并施行，其立法和实践都较为成熟，在国内外都获得了更广泛、更深层次的关注。[4]用能权交易制度仍处于探索阶段，于2015年由我国首次提出，规范性文件数量少且以政策为主，缺乏法律法规层面的支持，缺乏规范性和可操作性。在浙江省的试点工作中，用能权交易制度尚未得到足够的重视。政府对于用能权交易制度的普及不到位，致使很多企业不了解或者不理解该项制度，从而产生抵触心理。

1.2.2 用能单位的同一用能行为受到双重约束碳排放权交易制度，是指在对某一区域温室气体排放总量进行控制的基础上，依据特定标准将碳排放配额分配给相应履约单位，并允许其在碳市场中交易的行为。我国各省市对碳排放权交易制度体系的主体覆盖范围不尽相同，部分省市通过名单方式进行定期公布，部分省市则提出明确的交易准入标准，其中交易主体多集中于年排放二氧化1万t以上的工业企业(见表1)。在浙江省，一个工业企业年综合耗能3 000 t标准煤以上即被纳入交易体系，其新增用能项目与新增年耗能1 000 t标准煤以上的项目也是受约束对象(见表2)。用能权交易制度的规范对象更为广泛，且往往涵盖了碳排放权交易制度的规范对象。同时，两项制度都针对用能行为，使同一用能单位的同一用能行为受到重复约束，加重生产经营负担，增加行政管理矛盾。

表1 中国碳排放权交易制度试点主体覆盖范围汇总

表2 浙江省用能权交易制度试点主体覆盖范围汇总

1.2.3 用能权交易制度的激励功能不足

“控制”还是目前浙江省用能权交易制度的主基调，政府高度支配与监控用能权市场，企业双方无法自由灵活交易，激励功能未被启动。在能源价格总体走低的大背景下，企业节能收益不高，履约成本大于违约成本。同时，相关政策法规对用能权交易制度的奖惩措施规定不到位，缺乏公平性。因此，能耗超过初始指标的用能单位对用能权申购表现得并不积极，耗能低于初始指标的用能单位转让用能权指标的动力也不足。此外，《试点方案》中还明确指出，用能权指标每年清算一次，剩余的用能权指标不计入下一年度。这既会导致控制能耗、倒逼企业转型升级目标的落空，又白白浪费用能权指标。

2 用能权指标抵消碳排放配额的可行性

2.1 用能权交易制度与碳排放权交易制度存在相似性

用能权交易制度与碳排放权交易制度是两项并列且互补的节能减排措施，前者着眼于前端管理，后者着眼于末端治理。[5]二者在多个方面存在重叠与交集。

2.1.1 制度本质相同

用能权交易和碳排放权交易都是政府在总量控制的前提下将资源分配给履约单位并允许其在市场中交易的行为，将环境资源稀有化、经济化，突出资源的有偿使用性。[6]

2.1.2 设计目的类似

用能权交易制度从供给侧羁束用能行为，碳排放权交易制度从排放侧羁束二氧化碳排放行为。用能权交易制度在实现节能的同时也会促进减排，碳排放权交易制度在实现减排的同时也会促进节能。虽然两项制度的具体目的有所差异，但其实施效果具有高度协同性。[7]

2.1.3 规范对象重合

根据浙江省的试点实践，用能单位是指年综合耗能3 000 t标准煤以上的工业企业。[8]根据碳排放权交易制度的实践，履约单位以年排放2万t二氧化碳的工业企业为多数(见上表1)。根据二氧化碳与标准煤的换算公式，履约主体基本为年耗能3 900 t标准煤(1万t二氧化碳)或7 900 t标准煤(2万t二氧化碳)的工业企业。因此，二者存在大面积重合。

2.1.4 政策手段相同

用能权交易制度的手段和流程大体类似于碳排放权交易制度，二者都是通过政府初次分配和市场二次分配来达到节能减排的目标。两项制度都是通过市场调节机制来确定节能减排的边际成本，都强调市场的激励作用。

用能权交易制度与碳排放权交易制度存在多方位的相似性，作为其从属的用能权指标与碳排放配额也因此具备可抵消性。

2.2 用能权与碳排放权具有可交易性

用能权与碳排放权都属于国家通过管控方式分配给部分企业的资格与权利，其法律属性虽尚未有明确界定，但至少可以认为，两者都可以财产化，都具有一定的商品形式。[9]在价值相等的情况下，用能权与碳排放权可以相互交换，企业以结余的用能权指标来抵消其超额的碳排放量具有可行性。

具体而言，用能权与碳排放权能否交易取决于二者是否满足以下前提条件：

2.2.1 存在明确的交易主体和交易客体

在两项制度规范对象重合的情况下，一个企业同时是用能单位和履约单位，具有转让方和购买方的双重抽象资格。用能权的交易客体是政府授予用能单位使用的能源总量。同理，碳排放权的交易客体是碳排放配额。[10]根据二氧化碳和标准煤的换算公式，用能权与碳排放权交易制度的客体可在用能权指标与碳排放量中择一为标准。

2.2.2 具有排他性

用能权以类似行政许可的方式为用能单位制造了一种基于国家规制的事实上的财产利益，用能权有偿使用，又使传统资源消耗的外部效应内部化，这都对用能权的排他性提出了必然要求。碳排放权也是由国家以许可证的方式分配给企业等私主体，其特定碳排放权对其他企业形成一种排他性的优势。因此，用能权与碳排放权都具有影响他人参与自主交易的价值性外力。

2.2.3 具备交易价值

用能权交易制度和碳排放权交易制度通过对用能权指标的量化评估，使能源使用量和碳排放量转化为具备一定价值的稀缺资源，因此属于财产权益范畴，具有一定的使用价值。[11]以浙江的实践为例，在交易市场中，标准煤以每吨100元的价格出售，二氧化碳以平均每吨约40元的价格出售，即用能权与碳排放权具有了一定程度上的财产价值。

2.2.4 拥有推动交易的市场力量

在次级市场里，用能权成为工业企业生产经营的珍稀资源，政府鼓励超出核定范围的用能主体与富余主体进行交易。《碳排放权交易制度管理暂行办法》中也规定了碳排放权交易制度的主体、客体、原则及机制等，以促进碳排放权交易市场发展。这两项制度都是用经济手段来督促企业节能减排，具有极大的市场需求与推动力。

2.3 域外能源交易制度的成功实践

国际社会早已开始探索由政府主导向市场配置倾斜的能源交易制度，其中最成熟、最具影响力的是欧洲的白色证书制度。在一定期限内，政府部门对特定能源领域的供应商(如电力企业)限定能效目标，监管机构根据其完成节能量的情况颁发白色证书。[12]超额完成的白色证书可在能源市场上进行交易，未达到能效目标的供应商则须购买白色证书来获得更多节能量或选择直接接受监管部门的惩处。白色证书制度既从宏观上把控能耗总量，又通过证书交易实现二次配置，使不同边际成本企业间的能耗互利互通，促进社会节能成本最小化，充分发挥了带有产权性质的节能量在不同市场主体之间优化配置的巨大活力。

美国的能效配额制度与节能量认证制度在25个州里同样展现出了先进的节能效率。[13]能效配额制度对各州设定节能量目标，节能量认证制度将具体的节能指标分配给特定领域的能源供应商，要求其在相应时期内完成目标节能量，并根据其完成情况进行奖惩。这也是一种将政府统筹推进与市场灵活交易相结合，并以交易为主要手段的节能减排机制，其将节能量视作独立排他、具有价值性和可交易性的特定商品，推动了美国各州节能量逐年增长的稳定态势。

此外，澳大利亚的节能证书交易制度，印度的履行、实现和交易机制以及节能证书制度，日本地区级强制总量交易体系等节能减排举措，均引入了市场机制。通过有限灵活的交易极大提高了能源使用效率，实现了政府达成节能目标与企业蓬勃发展的和谐共生，这对用能权与碳排放权交易制度的协同发展具有极大的借鉴意义。

3 用能权交易制度与碳排放权交易制度的衔接——用能权指标抵消碳排放配额

《试点方案》中提出用能权要“做好与碳排放权交易制度的协调”，《碳排放权交易制度管理暂行办法》中也鼓励碳排放权交易制度“适时增加其他交易产品”。用能权交易制度与碳排放权交易制度存在相似性与协同性，且用能源消耗量与碳排放量可以相互换算，因此建立联合履约机制，允许同一用能单位在一定条件下使用富余用能权指标抵消超额碳排放量，具有积极意义。

3.1 确认抵消政策合法性

浙江省应继续发挥地方首创精神，出台相关指导意见，肯定同一企业使用富余用能权指标抵消超额碳排放量的合法性，鼓励各试点地区结合实际情况积极作为，细化抵消方案的主管部门、市场主体、抵消程序、监督管理等，完善法规政策标准化体系。同时，地方的立法实践在相对成熟后应上升到国家层面。国家发改委可以拟制《富余用能权指标抵消超额碳排放量实施方案》，对全国抵消工作进行统一指导。除了政策性文件外，国家还应推动相应立法进程，加强法律效力。

3.2 明确换算标准

用能权的使用量以标准煤为主，碳排放权的排放量以二氧化碳为主。因此，用能权指标和碳排放量可以基于燃料消耗量和二氧化碳排放量之间的换算关系互相抵消。通过计算不同煤种条件下标准煤对应的灰分及水分，得出在不同煤种条件下标准煤的碳含量数值，最终计算可知燃烧1 t标准煤将释放2.54 t二氧化碳，即1个用能权指标可以抵消2.54个碳排放配额。[14]虽然标准煤转化为二氧化碳还需经过燃烧，燃料的自我属性及技术水平等都会对换算关系产生影响，但该值基于典型动力用煤煤质数据，同时尽可能考虑了煤种差异性带来的影响，具有一定的科学性与实效性。

3.3 明确履约程序

浙江发改委应对同时满足年耗能3 900t标准煤以上、年碳排放量1万t以上的工业企业进行细致筛查，编制并发布企业名录。被纳入的企业在履约平台上注册并开设独立的履约账户，登记初始信息。用能权指标结余时，企业递交《富余用能权指标抵消超额碳排放量申请书》、情况报告等材料，政府工作领导小组出具审核意见。通过审核的企业按照规定的比例进行抵消，抵消完毕由政府工作领导小组出具履约完成书。同时，政府工作领导小组应妥善管理履约账户，构建透明公开的履约信息平台，并逐步推进各试点地区联动互通机制。

3.4 建立信息核查与披露制度

在构建统一化的信息共享平台方面，浙江发改委应制定全省统一的能源消费与碳排放核查指南、标准、流程等规范，统一明确用能数据报告格式。同时制定管理审核机构的实施办法，公布审核机构确定名单，建立完善的注册登记簿系统、公开的能源消耗与碳排放量在线监测统计系统、报送系统与核查系统。此外，用能单位也应建立并完善相关数据审核、储存及报告系统，积极主动地对能源消耗量、碳排放量及相关技术资料进行披露和报告，当企业在技术革新和能源利用方面有重大改变时也应及时报告。

3.5 理顺监管与惩处机制

浙江发改委作为主管单位对抵消举措进行宏观管理，其他部门则按职责监管。同时，要充分发挥节能监察机构的作用，加大随机抽查力度，严格细致监管各类主体的行为，做好部门之间的协调与配合工作。[15]对违法违规行为坚持责任追究制度，对弄虚作假的用能单位，将其纳入信用信息共享平台，同时选择性采取罚款、扣除下一年度用能权指标和碳排放配额、不得享受融资支持和财政支持优惠方案等惩罚。对第三方技术机构，应撤销其资格并追究法律责任。政府工作领导小组及主管人员、直接责任人员应依法对违法后果承担责任。

4 结语

环境保护大部分依赖国家强制性法令，但“有效率的制度能够给每个社会成员以发挥自己才能的最充分的自由，降低交易费用，从而使整个社会的生产潜力得到最充分的发挥”。[16]运用经济激励手段促进用能权交易制度与碳排放权交易制度的衔接，对于充分发挥两项制度的节能减排效能、倒逼企业转型升级具有重要的积极意义。