明清时期的监察法制化及其当代启示——以《大明会典》与《钦定台规》为考察文本

常冰霞

(山西师范大学 社会学与法学学院，山西 临汾 041004)

当前，深化国家监察体制改革进入新阶段，考察明清时期本土的监察制度具有重要意义。作为监察制度的重要组成部分，监察法制不仅是监察活动规范化的重要依据，而且是监察效能得以充分发挥的基本保障。中国古代监察制度之所以存在两千年之久，具有很强的生命力，其重要原因在于行之有效的法律运行机制。与秦汉至唐宋单行的监察法规相比，明清时期的监察法规不仅在数量上得到增长，而且具有质的突破。《大明会典》209至213卷被收入到都察院与六科给事中的监察法规之中。《钦定台规》集历代监察法制之大成，不仅是清代根本性的监察法典，而且是帝制中国最完整、最系统的综合性监察法典。本文主要以《大明会典》与《钦定台规》为考察文本，从规范监察制度宗旨、监察范围与监察职能、监察程序等方面，对明清监察法制化的内容进行考察。

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一、规范监察宗旨

监察制度的宗旨不仅是监察立法着力解决的根本性问题，而且是监察制度法制化的立足点。探求明清监察制度的宗旨，应从两个层面进行考察：行使监察权的监察官员定位；监察实施的过程由君主掌控。

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(一)监察官员“耳目之司”定位

监察官员作为行使监察权的主体，在国家治理体系与权力配置中具有十分重要的地位，君主将其明晰定位为“耳目之司”。从长时段的帝制中国进行考察，监察官员在国家治理体系与权力配置中的定位呈现出逐渐增强的趋势。对于监察官员定位，唐代君臣并没有达成一致的看法。《唐会要》记载：开元二年八月，监察御史蒋挺有犯，敕朝堂杖之。黄门侍郎张廷珪执奏曰，御史宪司，清望耳目之官，有犯当杀即杀，当流即流，不可决杖，可杀而不可辱也[1]。从中可以看出，唐代御史作为君主“耳目”的色彩并不浓厚，其更多的作用是成为平衡君权与以宰相为首的行政权的工具。与唐代监察官员的定位相比，宋代君主对其重要地位具有清晰的认识：御史耳目之官也，举台纲，肃官邪[2]。大臣朕之股肱，台谏朕之耳目，职任不同而事体均一[3]。从宋代文献中可以窥见，虽然宋代御史“耳目之司”的法律表述并未发生变化，但是台谏与执政大臣在国家权力配置与治理体系中已处于同等的重要地位，依据两者“职任不同”而达到“事体均一”。较之唐宋，明清御史作为“耳目之司”的色彩较为浓厚。《大明会典》明确规定风宪部门的重要职责及其定位，凡风宪纪纲之重，为耳目之司[4]。清代《钦定台规》不仅规定科道的重要定位，而且指出科道与君主、国家的密切关系：国家设立科道寄以耳目重任[5]。科道官诸臣“与朕躬最亲，与国家最切”[5]，表明作为“耳目之司”的监察官员，在清代国家权力配置与治理体系中最终突破监察与执政两者同等平行的地位，其地位得到君主的最大认可。

(二)监察实施的过程由君主掌控

历代御史在行使纠举之外，还参与人事考核，行使对百官的考核权。《唐六典》规定“监察御史掌分察百僚”[6]。《大明会典》规定都察院考核官员的具体范围及其考核大权：凡在外布政司、按察司、并监连司、苑马寺、行太僕寺，在内顺天府、五品以下堂上官，考满赴部，俱从本院考核；凡在外司府州县等衙门官，每三年朝觐，吏部会同本院考察；在京五品以下官，六年一次，吏部会本院、并各该衙门掌印官及堂上官考察[4]。与明代都察院具有强大的考核权相比，清代《钦定台规》规定：在京衙门填注考语事迹造册，吏部请旨都察院、吏科、河南道会同详加考察，分别去留；外官大计三年一举，永为定制，吏部、吏科会同都察院并河南道考察[5]。虽然清代都察院考核之权有所下降，但是其仍具有重要的考核权限，作为重要的考核主体之一，考核在京五品以下官员以及外官大计。

六科对六部政务的注销程序也是监察程序的重要组成部分。明朝规定六科负责注销六部的文卷。清朝在明朝注销制度的基础上形成了比较明确的监察程序，规定六科对六部公务的注销分为定期注销与不定期注销两类。对于六部一切奉旨事件及科钞，实行定期注销，规定六科“按月察核注销”[5]，且定有限期；对于不系奉旨事件及无科钞，实行不定期注销，规定各差科臣一员不时稽察。六科在注销六部文卷过程中，根据文卷的具体情状可以做出不同的处理，发现“迁延迟误事件”，应该“即行参奏，仍于差满未交代之前，将已完未完事件，明白具奏”[5]；发现“注销册内有遗漏事件”，对司官以例处分，“该司官罚俸两个月”[5]；发现“部院将应行议结之案转为驳查”，对司官以及堂官以例处分，“该司官罚俸六个月，堂官罚俸三个月”[11]。

二、规范监察范围与监察职能

明清时期监察官员的监察范围与监察职能并不是截然分明，存在一定程度的交叉性与模糊性。

(一)规范监察范围

对于御史弹劾奏章的处理，最终由君主进行裁决。君主询问满汉臣工之后，以谕旨的形式传达处理决定。若所言不实，御史将受到处罚。雍正时期御史谢济世纠劾大臣田文镜贪赃等款，而雍正帝认为大臣田文镜实心办事，并保其无贪赃坏法之事，将御史谢济世革职[4]；若“所言者实，将被劾者治以应得之罪”[11]。

从汉至清代的监察法规规定的御史监察范围，可以得出以下两点：第一，御史的监察范围具有泛化性与全面性的特点，其监察范围涵盖国家的一切兴利除害，不仅涉及行政、经济、司法等国家事务领域，而且涉及民生利病；第二，御史监察范围涵盖的监察事务处于同一顺位，并无主次之分。因而明清御史监察的多项事务分属于国家的不同领域，存在一定程度的杂糅性、模糊性与无序性。

明清时期监察的法制化既有成功的经验，也有其时代与政治体制的局限性。科学地分析与认识明清时期监察法律体系与法制化的内容，可为当前监察体制改革提供某些借鉴和启示。

(二)规范监察职能

明清时期监察范围的广泛性决定了监察职能不再限于基本的“纠察百僚之职”[5]，而体现出泛监察主义[8]特性，就御史行使纠劾、参与考核、参与审判的主要职能进行阐述。

御史行使纠劾是其最基本、最重要的监察职能。明清时期监察法规对御史纠劾百官的不法行为进行细致规定。首先，御史针对官员的行政不法行为进行纠劾。《大明会典》指出：“凡百官有司，才不胜任、善政无闻、肆贪坏法者，随即纠劾”[4]，“凡在外有司，扰害善良，贪赃坏法，致令田野荒芜、民人受害，体访得实，具奏提问。”[4]清代《钦定台规》规定：“凡文武大臣果系奸邪小人，擅作威福紊乱朝政，致令职泽不宣灾异迭见，但有闻见，不避权贵，据奏弹劾”[5]，“都察院为朝廷耳目之官，上至诸王下至诸臣，孰为忠勤、孰为不忠勤，及内外官员之勤惰、各衙门政事之修废，皆令尽言。”[5]其次，御史针对官员在其他领域的不法行为进行纠劾。宋代规定御史可以纠察百官违反礼制的行为，“自今奉郊庙行事，文武官于致斋日，并须沐浴浣濯衣服，务于虔肃以供祀事，敢有违者，并以不恭论，宜令御史台专行纠察”[2]。

除却将行使监察权的监察官员定位为耳目之司，历代君主控制着监察过程的始终。御史需奉君主旨意行使监察权，得到其“制命”允许。明代君主授予监察御史巡视天下之权。在监察过程中遇有难以决断之事，御史需要请旨进行。明代规定：“如有迟错即便举正，中间果有枉问事理，应请旨者”，“凡监察御史、按察司官巡历去处，将原问御史及分司官疑断不当事理，具奏得旨，方许取问。”[4]清代规定：科道陈奏“不待部覆参差具奏者，该部于议覆本内将伊等意见参差之处声明请旨”[5]。对于御史监察的最终成效，《大明会典》明确规定：凡纠举官员、生杀予夺，悉听上命，若已有旨发落，不许再劾[4]。若奉特旨委问者，须将始终缘由议罪回奏，取自上裁[4]。凡御史，除宪纲，并诏敕内该载应合御史理办及军务等项重务，如果都布按三司不能完结，或完报未明者，明白具奏，取自上裁[4]。由《大明会典》规定的内容可知，无论是“已有旨发落，不许再劾”，抑或是“取自上裁”“悉听上命”，皆表明明代御史监察的最终成效取自君裁。

无论是明朝都察院作为唯一考核主体还是作为平分考核权的主体之一，抑或是清代都察院作为重要的考核主体之一，实际上强调其在涉及国家人事领域具有较强的考核权力，意味着本应由吏部掌握的人事考核权被监察部门加以分割。

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御史承担多项司法职能，需要辩证地分析。一方面，御史监察司法，一定程度上可以减少或避免冤假错案；另一方面，监察参与司法审判、受理诉讼，意味着监察侵夺司法职权，造成了监察与司法权限与边界的模糊不清，不利于监察与司法在国家治理体系与权力配置中各自功能的发挥。

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三、规范监察程序

监察程序是御史行使监察活动的重要依据。在明清，其主要内容包括御史弹劾程序、六科稽察六部政务程序、御史巡按程序。

(一)御史弹劾程序

御史弹劾程序是最主要的监察程序。都察院御史既作为弹劾的主体，“纠劾百司，辨明冤枉及一应不公不法事”，“文武大臣果系奸邪小人，构党为非、擅作威福、紊乱朝政，致令圣泽不宣、灾异叠见，但有见闻，不避权贵，具奏弹劾”，同时也作为被弹劾的对象，“若本院堂官及各道监察御史有不公不法、旷废职事、贪淫暴横者，令互相纠举”[4]。对于御史弹劾奏章的呈送环节，雍正二年规定弹劾奏章由御史亲送，必候朕御门听政之日进奏，在各部院奏事之后陈奏，由该员亲送，捧本由左阶上，至本案前跪，将本敬谨安放案上，退立。复退行出门阈，望左趋过中阶，由左阶上，进殿科跪案傍，奏明所奏事件[4]。从以上文献可知，雍正年间御史呈送弹劾奏章有三个要求：第一，御史呈送弹劾奏章有具体的时间要求，需在御门听政之日且在各部院奏事之后；第二，呈送弹劾奏章的主体具有唯一性，由御史亲送弹劾奏章；第三，弹劾奏章的呈现内容由御史亲自奏明。与雍正朝御史弹劾奏章的要求相比，嘉庆帝做出不同的规定。嘉庆十六年，规定纠劾奏章由御史转交呈送，九卿科道遇有条陈纠劾，俱系封章入奏，呈递时面交外奏事官，转交内奏事太监，直达朕前拆封，朕亲行披览其折内所奏何事[4]。显然，嘉庆朝御史弹劾奏章的呈送要求具有较大的变化：第一，在奏本的呈现方式，要求九卿科道遇有条陈纠劾，应封章入奏，加强奏本的密封性；第二，在呈送弹劾奏章的主体上不再要求唯一性，而是由御史面交外奏事官，由其转交内奏事太监，最后直达朕前拆封；第三，弹劾奏事的内容不需御史亲自奏明，而是由君主亲行披览。

随着中央集权制度的发展，御史的监察范围不断地扩大，集多项监察事务“杂糅于一体”(1)鉴于明清时期御史监察多项事务的具体情形，提出监察官员的监察事务“杂糅于一体”的看法，有待于学界不同观点的商榷。。汉代《监御史九条》规定“辞讼者，盗贼者，铸伪钱者，狱不直者，繇赋不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者，非所当服者，凡九条”[6]。唐代《监察六法》规定：御史“察官人善恶、察户口流散、察农桑不勤、察妖猾盗贼、察德行孝悌、察黠吏豪宗兼并纵暴”[7]。《大明会典》明确指出：凡国家政令得失、军民利病、一切兴利除害等事，并听监察御史、按察司官，各陈所见，直言无隐[4]。清代《钦定台规》规定：凡有政事背谬及贝勒大臣有骄肆慢上、贪酷不法、无礼妄行者，许都察院直言无隐[5]。都察院职掌纠劾百司、辨明冤枉及一应不公不法事[5]。

1.项目经费开支不规范。体现在基本支出经费列报项目支出，或者项目支出经费用于基本支出。如在项目经费中开支在职人员或离退休人员经费等。究其原因是会计人员不能规范正确使用会计科目，混淆基本支出和项目支出的核算口径。

(二)六科稽察六部政务程序

御史本应以纠举官员的不法行为为监察职责，但在明清时期的监察体制下，君主从始至终起着重要的导向与决定性作用，这充分说明明清时期监察制度的宗旨是为君主集权服务。

(三)御史巡按程序

明清御史巡按形成了比较明确的监察程序。都察院根据事目“请旨点差”，御史代天子巡查地方事务。《大明会典》规定御史巡察事务分为三个方面：一是审录罪囚与吊刷卷宗是御史巡察的首要事务，“先将罪囚审录、卷宗吊刷”[4]；二是核查地方祭祀祭器墙宇有无完缺以及存恤孤老，“首先亲旨各处祭祀壇场，点其祭器墙宇有无完缺”[4]，并审问孤老群体的衣粮有无支给；三是巡察地方钱粮有无亏欠以及勉励学校、考课生员有无成效，若在监察中发现“中间但有欺弊，即便究问如律”，“有不公不法、蒙蔽专擅、纵兵害民、纵贼害良等事，许巡方御史即行纠举”[11]。明清监察法规对巡按御史弹劾失职的官员进行明确规定：“其应劾官员，须先及大奸，不许止以州县府佐等官充数。所劾之人，仍明开或贪或酷，以凭议覆。”[4]根据弹劾官员的品级与失职情状进行分类处理,“御史论劾三司方面及有司五品以上，指实参纠；六品以下、贪酷显著者，即便拿问；其才宜烦简者，疏请调用。老疾等项，俱于考语内明白开报”[4]。

四、明清监察法制化的当代启示

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(一)监察法制化是国家治理的常态经验

以法制化构建监察制度的有效运行机制，不仅是明清时期监察体制健全完备的重要标志，也是明清时期监察制度具有强大生命力与取得良好成效之所在。从纵向的监察法制体系看，其呈现出综合性监察法典的发展进程；从横向的监察法制内容看，其在监察宗旨、监察范围与监察职能、监察程序实行法律规制。虽然明清时期实行君主集权体制，但监察制度却在集权体制的土壤中得以法制化，表面上两者具有一定的逻辑悖论，但实际上反映了监察制度走向法制化是监察权在国家治理体系与权力配置中的必然选择，以及国家治理能力的增强。

在司法领域，御史承担多项功能，其职责更为复杂。首先，御史监察司法。明代规定“凡监察御史、各道按察司官，每出巡审囚刷卷必须遍历”[4]。清代规定凡犯罪至死者，刑部详加审疑，三法司会同部寺复核[5]。其次，御史参与司法审判。汉朝规定御史依律审断疑案，“凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非”[9]。针对地方冤案，唐中宗规定御史参与审判，“与南衙门下外省，共理冤屈，速为尽理勘断，务使甘伏，勿使淹滞”[10]。明代规定凡监察御史、按察司官巡历去处，有疑断不当者，都察院、按察总司随即改正，当该吏典，罪之入律[4]。再次，御史受理诉讼。清代规定“官民果有冤枉，许赴院辩明”[11]。

(二)监察法制体系的发展进程与帝国治理能力的强弱相适应

从发展进程看，明清时期的监察法制体系呈现出综合性监察法典发展的趋势，其发展趋势的背后实际上隐含着帝制时期国家治理能力的强弱。单行的监察法规主要盛行于秦汉至宋朝，此时期是中央集权建立与发展时期，正处于君主集权加强与国家治理能力增长时期，各种矛盾交织、汇聚，并最终突出表现在地方，反映出此时期国家治理的难点与重点在于地方治理。随着统治版图的扩大与君主集权制的强化，且君主集权于清代达到顶峰，元明清时期的君主统治与国家治理的能力达到登峰造极的程度，因而元明清时期的监察立法逐渐形成涵盖中央与地方两大层级的综合性监察法典。

李老鬼想哭，但他没哭，他想跳海，又担心没人给他侄儿收尸，他犯下杀人的死罪，哪还有活路？李老鬼胡思乱想着，突然觉得他侄儿不会是凶手，老梅又没怎么逼他，他没理由杀老梅。李老鬼这样一想，就开始琢磨每一个细节，他越来越觉得蹊跷。晚上，他回到住处，翻看李叔和的东西，有个日记本，李叔和是喜欢做日记的，上面记载着去年的9月16日：今天是我最痛苦的日子，在金石滩，我见到付玉和王鲶鱼拍婚纱照。李老鬼又翻了翻，他惊讶地发现，这段日子李叔和与付玉来往不断。日记里还有付玉的几个手机号码。

(三)监察立法需要明确限定监察范围与精确定位监察职能

监察系统应为纠察百官的不法行为而设置，但是明清时期监察官员的监察范围却扩大至“纠劾百司，辨明冤枉及一应不公不法事”，集多项监察事务“杂糅于一体”，使监察系统成为一人之下的国家万能机器，不仅偏离了监察的本来性质与任务，也偏离了监察系统在国家治理中的应有定位。

从表象上看，明清时期君主授予监察系统全面监察国家各项事务，国家的一切兴利除害都处于监察之下，看似制度设计完美无缺。然而在实际的制度运行中，虽然御史行使的职能仍以“纠劾”为最基本与首要的监察职责，但由于监察的过度涉入，监察系统往往与行政、司法系统有着密不可分的关联与模糊不清的定位。监察机关既纠举官员的不法行为，具有行政监察权力，又掌握着官员的考核大权；既监督司法不公，具有司法监察权，又参与司法审判，具有司法机关的性能。不仅背离了行政、监察、司法三者在国家治理体系与权力配置中的本来定位与有效配置，而且影响了监察效能的最大发挥。

监察范围与监察职能是监察法制化内容的重中之重，对其应以监察在国家治理体系与权力配置中的本来定位为前提。监察应该针对官员的不法行为而“纠”，而不是针对国家所有的领域。监察本应定位于“纠”而不是纠举并重，更不能参与人事考核以及司法审判，但是明清时期的监察职能却呈现出泛化的特性，反映了传统社会监察权配置的不合理。明确限定监察范围与精确定位监察职能，才能最大程度地发挥监察系统在国家治理体系与权力配置中的重要监察作用。

(四)监察程序的宗旨决定监察程序的成效

随着综合性监察法典的颁布，明清时期形成了比较明确的监察程序，为监察机关的监察活动提供了明确的法律运行机制。就御史弹劾程序而言，不仅具体规定弹劾的主体，而且规定了弹劾奏章的呈送方式；就六科稽察六部政务程序而言，不仅规定六科对六部公务进行分类注销，而且根据文卷的具体情状做出不同的处理；就御史巡按程序而言，规定巡查地方事务的具体范围，并根据失职官员的品级与失职情状进行分类处理。

明确的监察程序是监察活动的重要依据，但是明清时期的监察程序有其时代与体制的烙印。无论是御史弹劾奏章最终由君主进行裁决，还是都察院根据事目“请旨点差”，御史代天子巡查地方事务，皆表明监察程序掌握在君主一人手中。所谓的监察程序，只是突出君主的权威，并保证监察的最后结果掌握在君主手中。君主左右着监察程序中的各个环节，决定着监察程序的走向。