后冷战时代美国印度太平洋司令部“人道主义”援助及其实质

田宗会 杨 迪

（1.内蒙古民族大学马克思主义学院；2.内蒙古民族大学法学与历史学院，内蒙古通辽028000）

冷战结束后，随着国家间相对实力的转移，印太亚洲地缘政治和经济结构的变化，印太亚洲地区权力与财富格局的持续转变与美国战略重心东移，美军核心作战能力的扩展，以及印太亚洲地区自然灾害的频发，“人道主义”援助成为印度太平洋司令部的核心任务之一，并成为实现美国印太亚洲战略目标的重要手段。目前学界对美国“人道主义”援助的研究多表现为个案分析。本文试图对“人道主义”援助成为印度太平洋司令部核心任务的原因做初步探析，对印度太平洋司令部“人道主义”援助活动的特点及实质做系统的梳理，从而阐释美国如何运用这一手段对印太亚洲安全格局进行塑造。

一、“人道主义”援助成为印度太平洋司令部的重要使命

对外提供“人道主义”援助是美国援助体系的一项重要内容，服务于美国的对外政策，是维护美国国家利益的一个有效工具。美国对外提供“人道主义”援助由来已久③美国自建国以后就开始了人道主义援助活动。最初多表现为各种私人志愿组织或教会组织，美国政府最早的一次介入人道主义援助活动是在委内瑞拉1812 年发生地震之后。，其援助形式也是多种多样，援助组织机构健全④美国国际开发署下属的人道主义援助机构有美国对外灾难援助办公室、粮食换和平办公室、军民合作办公室；美国国务院下属的人道主义援助机构有人口、难民与移民事务局，紧急难民和移民援助账户；还有美国国防部门，特别是印度太平洋司令部等。。冷战结束之前，美国对外“人道主义”援助活动，虽然也带有政治性和军事性，但军方的直接参与并不多，也没有作为军方的重要核心任务。但自从进入21 世纪后，由于该区域自然灾害频发，局部动荡问题突出，非传统安全威胁的加大，加之印太亚洲地区地缘经济结构、政治结构发生了明显的变化。因此，美国为确保在该区域的主导地位，维护美国的利益和安全，美国印度太平洋司令部将“人道主义”援助列为其印太亚洲地区的重要核心目标之一。①2002 年，美国国际开发署在《国家利益中的对外援助》报告中，提出了“推进民主制、推动经济增长、改善人民健康、减少冲突、提供‘人道主义’援助和管理私人对外援助”六大任务。2007 年10 月，美国在《21 世纪海上力量合作战略》报告中，将保持近四十年的美国海上力量的四个核心使命——“兵力投放、海上控制、威慑、前沿存在”做出调整，增加了“海上安全”和“人道主义援助/灾难应对”两个核心使命（A Cooperat ive St rat egy for Twent y- First Cent ury Oct ober 2007），目的是对印太地区增强对其他国家的影响力和威慑力。进入21 世纪之后，美国海军就将“人道主义”救援科目列入印太地区的演习中。

（一）美军“人道主义”援助的定义

根据美国参谋长联席会议发布的《国防部军事及相关术语词典》，“人道主义”援助被定义为用于减轻或减缓美国以外地区或国家遭受的自然或人为灾难或其他特定条件如人类痛苦疾病、饥饿、贫困的影响。这种行动通常受到时间和规模的限制，而且首要责任是提供援助，以补充或增强受援国民事机构或负责人的能力。当实施救济的需要变得急迫时，以及人道危机使得正常的救济机构有效应对的能力相形见绌时，国防部可以实施（海外）“人道主义”援助行动〔1〕。

依照美军新版《联合作战纲要》对军事行动的分类“，人道主义”援助活动属于“危机反应与有限应急行动”，是美国采取适当措施对影响地区稳定的潜在危机或实际危机做出的快速反应〔2〕。较之先前版本的《联合行动纲要》将“人道主义”援助划为“非战争军事行动”“、危机反应与有限应急行动”中的“人道主义”援助更能反映行动的应急性质与规模的有限性，更为切合美军近年来执行的“人道主义”援助活动的实际状况。

（二）“人道主义”援助成为印度太平洋司令部的主要核心任务之一

与在军事条款中“人道主义”援助得到更为适切的阐述和定位相一致，在任务层面“人道主义”援助也逐渐受到更多的重视。作为美国在印太亚洲地区的军事存在，美国印度太平洋司令部的主要职能在冷战结束初期尚且集中在传统安全领域，以保持美国作为印太亚洲地区首要大国的地位，如阻止欧亚大陆出现一个霸权国家、抑制地区热点问题、鼓励军备控制、建立信任措施机制、发展危机预防机制、防止大规模杀伤性武器的扩散为主要任务等〔3〕。而“人道主义”援助还不是主要任务范畴。进入21 世纪后，印度太平洋司令部的主要任务从单纯的“威慑和打败潜在对手”延伸到了实施“人道主义”援助，维持与亚太国家的和平交往，“人道主义”援助也开始成为印度太平洋司令部在传统安全领域任务外的重要使命。印度太平洋司令部的一份研究报告认为，随着印太亚洲地区安全环境的复杂化，美军威胁来源的分散化，美军若想在印太亚洲地区塑造有利的安全环境，就必须拥有执行多种任务的能力，并与伙伴共同面对挑战，在“人道主义”援助和灾害救助、联合训练上强化联合，在危机中实现更为有效的合作〔4〕。在此基础上，时任印度太平洋司令部司令罗伯特·威拉德（Robert Willard）进一步指出，应对持续的人为和自然灾难已经成为印度太平洋司令部面临的重大挑战之一，进行“人道主义”援助任务也是印度太平洋司令部的核心任务之一〔5〕。

冷战结束后，“人道主义”援助逐渐成为印度太平洋司令部的核心使命，是在美国全球战略重心东移、美军核心能力扩展与印太亚洲地区灾害频发的交互作用下实现的。

首先，在战略层面上，在印太亚洲地区开展“人道主义”援助，符合美国近年来在全球战略重心东移背景下的亚太战略规划目标，有利于推动印度太平洋司令部的“战区安全合作计划”②“战区安全合作计划”（Theat er Securit y Cooperat ion Plans），最早称作“战区接触计划”（Theat er Engagement Plan），主要用于将战区司令部规划的区域接触行为与国家战略目标连接起来的战略规划文件。“战区安全合作计划”是“联合战略规划系统”（JSPS）的产物，涉及和平时期与其他国家的一切军事活动。的顺利进行，有助于与其责任区内的印太亚洲地区国家开展全方位的军事交流、合作与援助，以“绘制加强美国与地区盟国伙伴关系和军事能力的蓝图”〔6〕。通过“太平洋伙伴”等“人道主义”医疗援助演练，印度太平洋司令部能实现在和平时期推进部队的前沿部署；通过自2009 年以来奉行的以“伙伴关系、战备、存在”〔7〕为支柱的战略指针，实施的“金色眼镜蛇”等多边联合救援演练，美国能够加强与印太亚洲盟国的“交互可操作性”联合，强化美国与印太亚洲盟国的双边或多边伙伴关系。冷战格局终结后，美国长期承受的全球性同等竞争压力骤然消失，而地区性利益与诉求则悄然成为其主要战略考量，尤其是在权力、财富格局持续发生转变的印太亚洲地区。2010 年奥巴马政府公布的《国家安全战略》中，明确提出要“在美国的领导下，通过紧密合作建立促进和平、安全与机遇的国际秩序，以应对全球挑战”〔8〕。这一战略在印太亚洲地区的表现就是要求美国强化在印太亚洲的前沿部署，密切与印太亚洲盟国伙伴的关系，整合地区安全结构，构筑以美国为核心的印太亚洲同盟体系，以应对中国的崛起。在此背景下“，人道主义”援助活动潜在的巨大战略价值凸显出来。

其次，提升“人道主义”援助和灾难救助任务的重要性是近年来美军核心任务能力扩展的必然要求。在奥巴马政府提出“塑造”符合美国战略预期的国际环境概念之前，美军的作战信条中就发展出塑造环境以限制对手、进而减少直接冲突的理念。在2007 年美国海军、海军陆战队、海岸警卫队联合发布的《21 世纪海上力量合作战略》中，首次提出了“防止战争与赢得战争同等重要”的观点，美国海上力量既要决定性地赢得战争，又要增强防止战争的能力。并据此归纳出美国海军六项核心任务能力，将“人道主义援助和灾难应对”纳入其中，要求“当自然或人为灾难发生时，我们的海上力量能够与其他的跨机构伙伴和非政府伙伴一起提供人道主义救援”〔9〕。2010 年美国海军发布的《海军作战构想2010》，则将《21 世纪海上力量合作战略》提出的核心作战能力进一步具体化，并强调这些核心能力“不应该被分割开来当作彼此独立的任务或功能，它们彼此间存在内在联系且互为支撑，共同为实现海上军种的战略性任务而服务”〔10〕。至此，“人道主义”援助已经成为美国海军的战略优先考虑。

第三，近年来印太亚洲地区自然灾害频繁发生，特别是在东南亚地区，加剧了这一地区的动荡，客观上促使印度太平洋司令部重视在这一地区的灾害应对。印太亚洲地区海洋面积广阔，极易爆发台风、洪水等灾害。亚洲开发银行（ADB）发布的一份报告显示，在过去两年中（2011 年、2012 年），印太亚洲地区有超过4200 万人由于台风和洪水等自然灾害而无家可归；环太平洋火山地震带集中了世界上75%的活火山和休眠火山，边缘地带分布着一系列活跃板块，经常引发严重的地震灾害；2004 年12 月的印度洋地震更是引发了史无前例的大海啸，造成巨大人道主义灾难；据统计，全球从1998 到2008 年的10 年间，42%的自然灾害发生在印太亚洲地区〔11〕。严重的自然灾害极易造成社会动荡，影响到地区安全稳定，因此引发了以维护地区稳定为重要使命的印度太平洋司令部极大关注。印度太平洋司令部的一份报告指出，南太平洋地区的岛屿国家环境极其脆弱，很可能会毁于严重的自然灾害，必须严加防范〔12〕。

二、印度太平洋司令部的“人道主义”援助活动

美国“印度太平洋司令部”的前身是“太平洋司令部”，其最初的主要任务是维护太平洋区域的安全与防务，其责任区域、覆盖范围和力量规模，居六大战区司令部之首。2018 年5 月31 日，美国特朗普政府将“太平洋司令部”改为“印度太平洋司令部”，显然美国对印度和印度洋地区在美国全球的战略中更加重视了。同样，也承续了此前“太平洋司令部”的“人道主义”援助使命。该司令部指挥机构规范，反应灵活，主要执行预防性“人道主义”援助与灾害救助活动，同时肩负有重要的政治使命和军事责任。

（一）印度太平洋司令部“人道主义”援助活动的指挥机制和资金

美军新版《联合作战纲要》中把“人道主义”援助任务分为三类：联合国协调的行动；美国与其他国家协调的行动；美国单独发起的行动〔13〕。一般情况下，印度太平洋司令部承担的“人道主义”援助使命都是由美国单独发起的。根据参谋长联席会议于2009 年出版的“人道主义”援助行动纲领文件《外国人道主义援助》的规定，在指挥关系上，负责执行“人道主义”援助任务的战区司令部司令接受国防部长的指令，并建立联合特遣队（JTF）执行具体任务；在协调关系上，战区司令部司令、联合特遣队司令分别直接或通过美国政府设立的国家协调机构与其他“人道主义”援助机构进行协调〔14〕。以2004 年底印度洋大海啸的救援行动为例，时任印度太平洋司令部司令法格在接获指令后，随即制定“统一援助行动”（Operation Unified Assistance），并组建第536 联合特遣队与美国驻当地大使馆官员等协调展开救灾工作。

除了类似“统一援助计划”的突发性“人道主义”援助活动需要美国国会紧急拨款，印度太平洋司令部一般性“人道主义”援助项目的资金主要来自国防部的“海外人道主义、灾害援助和公民事务”项目（OHDACA）资金。近年来，印度太平洋司令部获得的OHDACA 项目资金持续增加，从2005 财年的1730 万美元增加到2010 年的1990 万美元；为预防印太亚洲地区的流感，美国国际开发署还向印度太平洋司令部提供了750 万美元；从2005 财年到2010 财年，美国国防部用于“人道主义”援助项目的资金总额为3.83 亿美元，而印度太平洋司令部获得的拨款为9300 万美元，为所有联合司令部之首〔15〕。

（二）印度太平洋司令部预防性“人道主义”援助与灾害救助活动

冷战结束后，印度太平洋司令部的“人道主义”援助活动可以分为两大类：一是以灾害评估、救灾演习为主的预防性“人道主义”援助；二是灾害救助活动。

一是着眼灾害预防能力的灾害评估。灾害评估的主要内容是研究某国家或地区针对某一种或几种灾害的防备能力，并在此基础上为制定应急计划提供参考咨询。迄今为止印度太平洋司令部最为系统、影响最为广泛的灾害评估是由其次级司令部太平洋陆军司令部发起的“备灾减灾评估”（Disaster Preparedness Mitigation Assessments）。其源起于1987 年美国陆军预备役制定的“灾害准备计划调查”，初始任务是评估太平洋地区各岛国的灾害准备情况。由于实用价值巨大，印度太平洋司令部扩大了这个项目的范围，增加了服务内容，并将其划分为三种评估：即灾害防备演练；灾害规划援助；完成作为特殊指定的任务。主要任务是应某国的要求组成评估专家组，对审查、修订国家地方消防法规、研究国家地方治安监狱政策、分析地方建筑法规、纳入抗灾建筑方法以及评估政府地理信息系统基本设施的能力等等，帮助灾害管理办公室将这些项目融入灾害策划工作中〔16〕。

除了系统的“备灾减灾评估”，印度太平洋司令部还要对某地区的某种突发威胁或潜在威胁实施单独的评估。比如，针对2009 年亚洲地区甲流大规模爆发的隐患，印度太平洋司令部组织了对中国的甲流预防能力的评估，并特别关注中国军队在防止甲流上可能发挥的作用〔17〕。此外，针对如地震这类影响范围广的威胁，印度太平洋司令部还组织印太亚洲地区多个国家的相关机构和人员，将印太亚洲地区作为一个整体，评估其整体灾害防备能力〔18〕。

二是富有针对性的灾害演练。印度太平洋司令部的灾害演练可以分为两种，一种是专门的“人道主义”援助与灾害救助演习。“太平洋伙伴”是印度太平洋司令部在印太亚洲地区推行时间长、影响地域广的一种“人道主义”援助综合项目。以2009 年的“太平洋伙伴”为例，美国补给舰“理查德·伯德”号在大洋洲地区巡回航行3 个月，向萨摩亚群岛、汤加、基里巴斯、所罗门群岛和马绍尔群岛提供“人道主义”援助和民事援助，并组织了有14 个国家和多个非政府组织参与的医疗援助演练。这种演练的目的是提升伙伴国家在医疗和工程领域的能力，促进地区安全，使有关组织更好地对地区危机做出反应；促进各国军队、非政府组织、地区伙伴和越南、印度尼西亚、东帝汶等与美国等国人民之间公共卫生能力的增强以及合作与理解的增进〔19〕。

三是针对灾害救助能力设计科目。这些灾害救助演练的针对性较强，重点演练在战争等人为因素导致的“人道主义”危机中的救助能力。美国发起的世界上规模最大的国际海上军事演习——“环太平洋演习”中，即带有“人道主义”援助科目。2000 年6月的“环太平洋演习”中，美国第一次在该项演习中引入代号为“强壮天使”的“人道主义”救助演练科目。假定两个邻国兵戎相见，第三国（包括三国的盟国）以保证地区稳定、制止冲突升级的名义，派遣海军前往冲突地区，为受侵略的国家运送“人道主义”物资。这强调了美国对印太亚洲地区的“责任”。此后，类似的“人道主义”援助内容成为环太平洋演习的固定组成部分。

三、印度太平洋司令部“人道主义”援助活动的实质

印度太平洋司令部的“人道主义”援助活动，在一定程度上提高了印太亚洲地区国家灾害应对能力，改善了美军在穆斯林世界的形象等。但其更主要的作用是推动美国印太区域战略目标的实现，兼施“硬实力”和“软实力”，塑造有利的战略环境，消弭对美国非传统安全的威胁，服务于美国新的全球战略。21 世纪的美国特别是奥巴马政府的“亚太再平衡”战略以及特朗普的“印太战略”绝非是拯救人类于水火之中的良心使然，其主要目的是为推行美国新的全球战略服务的。

（一）印度太平洋司令部借执行“人道主义”援助任务之际，推动美国在东南亚的军事存在与前沿部署，最终落实奥巴马政府的“重返东南亚”计划。冷战结束后美军一度撤离东南亚，随着反恐战争的展开以及南海问题的日渐升温，美军试图重新在东南亚实现军事部署，但未能获得前沿基地。印度洋大海啸后，美军迅速派遣航母战斗支援群进入灾区，在救灾与灾后重建中与受灾国建立了良好的关系，为美军重新在东南亚进行部署创造了契机。2012 年6 月，在新加坡香格里拉对话中，美国国防部长帕内塔宣布美国将在东南亚地区部署海军舰艇，执行濒海作战任务。而在美国濒海战斗舰最终进入新加坡之前，印度太平洋司令部的医院船“仁慈”号已经开始在东南亚执行长期的“人道主义”援助活动。其另一个目的是以一种低成本和不引人注目的方式，保持美军在东南亚地区的前沿部署和存在感。通过“前沿存在”，美国海上力量既能够熟悉重要海域的海上和海下环境，了解所在地区的特点、民俗民情，还可以“人道主义”救援为借口，深入被救援国的重要军事辖区窥探有利的情报。一旦和平行动转为战时行动，海上力量即可共享情报，从容而迅速地投入到作战行动中。

（二）印度太平洋司令部通过“人道主义”救援活动，兼施“硬实力”和“软实力”，改善了美军在穆斯林世界的形象，减少了东南亚地区滋生极端主义的社会基础，塑造有利的人文环境，消弭对美国的非传统安全威胁。以对印度洋大海啸的救援为例，美军通过积极开展救援，希望表达美国对伊斯兰世界的同情，减少伊斯兰世界对美国的反感，并防止恐怖主义、煽动者、暴君、世界狂热分子说服普通民众加入他们反对美国的行动中〔20〕。在2004 年印尼大海啸救助中，印度尼西亚外交部长哈桑·维拉尤达举行了联合记者招待会，美国国务卿鲍威尔就此毫不掩饰地表达了美国“海啸外交”即改善美国形象的意图。鲍威尔说：“这的确能给伊斯兰世界和世界其他地区的人们一个亲身体会美国人的慷慨大方和我们的价值观……，美国不是一个反对伊斯兰教、反对穆斯林的国家，美国是一个尊重所有宗教的多样性社会。我希望在我们的努力下，在印尼公民看到我们派去救助他们的直升机飞行员后，我们的价值体系能够被进一步证实”〔21〕。这显而易见暴露了美国“人道主义”援助的真实目的：借援助之名，行价值观输出之实。

（三）美军与亚太盟友举行的联合军演，以联合军演为纽带，以“人道主义”援助为节点，以“伙伴关系”为战略支柱，推动印度太平洋司令部的“战区安全合作计划”，构筑一个以美国为核心的亚太多边安全网络。始于1971 年并持续到现在的由美国主导的“环太平洋”军演已经演习了26 次，其一大特点就是目标指向性强。显然，就是通过大规模演习来威慑苏联的太平洋舰队，夺取太平洋的制海权。冷战结束后，美国很快就将军演的矛头指向“东亚某国”。2010 年，美军“环太平洋”军演的主管卡尔·贝克尔曾表示“：演习的目的是要防备印太亚洲地区崛起的新兴军事力量，其中包括中国”〔22〕。进入21 世纪后，美国“环太平洋”军演随着国际战略形势的变化和地缘战略的调整，其演习的目标也发生了改变，从2000 年开始，将“人道主义”援助纳入海上演习科目，目的是应对非传统安全威胁、开发安全合作的基础和平台。然而，美国是想凭“人道主义”救援这个美誉，凸显其“印太战略”。当奥巴马的“亚太再平衡”遭遇经贸、外交难题，TPP 推不下去的时候，展开项目繁多的军演及“人道主义”援助项目，目标就是彰显美国在该区域的领袖地位，凸显美军在印太亚洲地区的军事实力，使军演成为美国的军事政治秀场，甚至邀请“目标国家”参演以示威慑，宣示其谋求巩固印太亚洲联盟的战略力量及其主导权的战略决心。

可见，冷战结束后，印度太平洋司令部的“人道主义”援助活动，对中国产生的最主要影响是给中国的安全环境带来极其不稳定的因素。印度太平洋司令部在中国周边地区以“人道主义”援助为名发起的双边、多边联合军事演习，尽管从结果上看可能提高了某些国家应对危机的能力，但在意图上却带有明显的围堵、防范中国的色彩。随着中国的快速发展并有能力以自身意志影响区域格局的构建时，美国对中国陷入一种“霸权国家”兴起、阻挠美国进入或主宰海洋并威胁到美国利益的战略忧虑中，其印太亚洲战略规划的前提便是应对中国的崛起，应对中国军事现代化及其在南海问题上的主权宣示对美国利益构成的威胁。印度太平洋司令部发起的“人道主义”援助演习的直接目的是推进“战区安全合作计划”，巩固美国与印太亚洲盟友的多边关系，而根本目的则是试图通过塑造美国主导下的印太亚洲安全环境，来制约、阻遏中国的发展。尽管这些联合演习只是以“塑造”安全环境的形式谋求对中国的间接限制，但依然属于军事行动范畴，只是以非暴力的方式达成目标罢了。而且目前尚没有证据能表明这些演习的范围、规模处于一种可操控范围，相反却有愈演愈烈之趋势，客观上使得中国周边地区武装力量活动过于频繁，给中国的安全环境带来不确定因素。

综上所述，美国在印太亚洲地区的“人道主义”援助，其有在国际上树立大国形象的一面，继续维护美在印太区域的主导地位，但更主要的是其利用援助实现自己的政治军事目的。现实主义代表人物汉斯·摩根索曾说：“无论是什么形式的对外援助，本质上都是政治性的，都是为了维护和促进本国的国家利益”〔23〕。“即使是人道主义援助也会包含政治意义”〔24〕，也依然是为了实现本国的国家利益而进行的。由此可见，美国在印太亚洲地区“人道主义”援助的实质无非是巩固与印度洋、太平洋周边国家的联盟关系，维护自己在印太亚洲区域的既得利益，阻止与中国有领土、海权争议国向中国靠近及发展经贸关系，进而遏制中国的崛起，维护美国在该区域的主导地位和最大利益。因此，中国面对挑战和机遇，要积极应对，冲破“印太战略”主导国所谓的“印太”区域概念对中国在亚洲大陆核心位置的包围，充分发挥“一带一路”倡议理念，将“印太”格局纳入塑造“人类命运共同体”的范围之内，合作共赢，共谋发展。