山西省自然保护地体系构建探讨

戎桂凤

（山西省林业调查规划院，山西太原 030012）

党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”这项伟大决策对生态文明建设具有重要的现实意义。山西省地处黄河上中游，水土流失较为严重，生态环境脆弱，各类保护地资源是重要的生态屏障，在维护国土安全中起着重要的作用。由于历史的原因，只注重保护地数量和面积的扩张，忽视了生态功能优化和管理质量的提升。本文针对当前自然保护地存在的保护与发展等一系列矛盾，提出了保护地体系构建的原则、思路与策略，旨在为有效解决当前存在的诸多问题，为国土空间规划中生态红线划定和生态安全格局构建提供参考。

1 山西省自然保护地现状

经过30多年的发展，目前山西省境内建有270处各级各类自然保护地，涵盖自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、沙漠公园6类，面积达到2.45万km2，占全省国土面积的15.6%。其中，自然保护区46个，森林公园83个，湿地公园61个，地质公园19个，风景名胜区49个，沙漠公园12个。自然保护地为保护山西省脆弱的生态环境和生物多样性中发挥了重要作用，也为山西省实现经济转型发展奠定了生态基础。

2 存在问题

2.1 保护与开发矛盾突出山西省地形地貌多为石质山区和黄土丘陵区，各类自然保护地大多处于生态环境相对较好的边远地区，交通不便，人类活动少，经济基础薄弱，脱贫攻坚任务相对繁重。有的地方政府为了追求政绩，获得短期的经济利益，不惜以牺牲环境为代价，口喊着保护，实质上是要求保护为经济利益让路。各种采矿、探矿权、旅游产业开发、各种基础设施建设等都对自然保护地提出了占地的需求，给保护工作带来了前所未有的压力。如何实现保护生态与发展经济相互协调，成为当前自然保护地应首要解决的问题。

2.2 范围上交叉、重叠山西省各类保护地在范围上重合率较高，不同类型之间的保护地交叉重叠，部门内部同一区域挂几块保护地牌子的现象较为普遍。如五台山地区，集中了自然保护区、森林公园、风景名胜区、自然遗产、地质公园等5种保护地，而5种保护地都存在较大程度的面积交叉重叠。

2.3 碎片化严重，连通性不足据统计，山西省每

1000km2国土上就有1.7个保护地，但平均面积仅92km2，可见保护地的碎片化现象严重。保护地的碎片化使物种的生境受到压缩，种群分布无法扩展，种群结构处于安全边缘，直接威胁着山西省重要生态系统的完整性与珍稀濒危种群的生存安全。

2.4 管理体制不顺，管理成效较差山西省保护地种类齐全、数量众多，由于这些保护地类别、级别、归属地不同，使得同一个山系或水系的保护地，分由国土资源、林业、环保、住建、旅游等部门管理，这些部门管理的保护地在范围上存在交叉重叠现象，多头管理，各自为政，保护地协同效应差，致使管理的有效性大大降低。

2.5 基础工作薄弱，资金投入不足部门保护地机构建设不能满足实际需要，有的甚至没有专门管理人员，保护地生态保护补偿机制尚不健全，运行管理经费不足，相关支持资金分散。

3 体系构建

3.1 构建原则

3.1.1 坚持保护第一的原则 构建自然保护地的目的，就是将具有典型性、重要自然价值的自然生态系统、自然遗迹、自然资源和自然景观、生物多样性作为保护主体，新构建建的自然保护地体系，要严格做到保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变，以达到应保尽保的目的。

3.1.2 坚持统一管理的原则 彻底解决各类保护地交叉重叠，管理机构重复设置的顽疾，打破“九龙治水，各自为政”的局面。改革以资源分类、行政划块、部门设置的旧体制，统一归属林业和草原部门管理，构建统一规范的自然保护地体系，负责自然保护地的预案、调查、规划、监测、评估、标准制定、政策研究等所有事项，其他部门再不涉及自然保护地。

3.1.3 保护发展和协调性原则 在严格保护的同时，也应兼顾发展的需求，适当考虑当地基础设施建设、当地群众物质与生活的需要、经济可持续发展的需要，合理利用自然资源，探索绿色发展模式，实现保护与发展双赢。

3.2 构建思路

3.2.1 科学评估，合理调整 以生物多样性评估为基础，建立科学评价体系。以现有各类保护地空间分割，生态系统破碎，保护地交叉重叠等问题为导向，以提升生态功能为目标，划入与调出相结合，将应该保护的地方都保护起来。

3.2.2 统筹协调，实事求是 结合国土空间规划编制，衔接3条控制线划定。整合优化后的自然保护地应纳入生态保护红线，自然保护区核心区原则上不能“开天窗”，简化功能分区，对生态搬迁、永久基本农田、村庄、矿业权等逐步退出设置过渡期。

3.3 构建策略

3.3.1 问题导向下的保护地体系构建 （1）自然保护区核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，一般控制区内的根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。（2）将来国家公园设立后，在相同区域不再保留原自然保护区等自然保护地，纳入国家公园管理；未划入的经科学评估后，可以保留、撤销或合并入自然保护区，也可整合设立自然公园。各类自然保护地交叉重叠时，原则上保留国家级和省级自然保护区，无明确保护对象、无重要保护价值的省级自然保护区经评估后可转为自然公园。（3）风景名胜区整体保留，名称和范围不变。风景名胜区中以自然生态系统、自然遗迹、自然景观为主要保护对象纳入自然保护地体系。对于人为活动较多，不符合自然保护地和生态保护红线管控强度要求的区域不纳入自然保护地体系，不划入生态保护红线。（4）世界遗产要求基本保持稳定，可根据实际作为个例保留在自然保护地范围内，但不划入生态保护红线。

3.3.2 分区管控下的保护地管理机制的建立 整合后的自然保护地只分核心保护区和一般控制区，统一纳入生态保护红线进行管控。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。实行分级管控措施，国家公园由中央直接管理、中央地方共同管理；其他自然保护地由地方管理。实行分级设立、分级管理，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保护地由国家批准设立，地方管理的自然保护地由省级政府批准设立，管理主体由省级政府确定。

3.4 空间布局结合山西省的资源地理格局，整合现有保护地，并参照影像和林地变更“一张图”对保护地进行补充，初步构建以国家公园为主体，以自然保护区为基础，各类自然公园为补充的“两园一区”自然保护地体系，解决经济发展和生态保护之间的矛盾。按照不同的目标规划各保护地类型，使资源保护和可持续利用有机结合。通过对保护地整合优化后，初步规划国家公园2个；自然保护区47个，其中国家级自然保护区10个，省级自然保护区37个；自然公园202个。保护地体系建立后，更好地呈现出生态的完整性，生态服务功能能够更好地得到发挥，为山西省经济社会的发展提供更安全的生态保障。

4 建议

自然保护地的有效保护离不开立法。目前，针对自然保护地的法规仅有2部，《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》，未来建立以国家公园为主体的自然保护地体系急需相关配套政策出台。

自然保护地是自然生态系统最重要、最精华、最基本的部分，是生态建设的核心载体。建立以国家公园为主体的自然保护地体系对于优化山西省“两山七河一流域”的生态空间格局、保障生态空间对社会经济发展的承载能力具有重要意义。山西省要按照山水林田湖草生命共同体理念，实事求是，注重政策衔接，创新体制机制，强化分类管控，努力建成以国家公园为主体，具有山西特色、符合山西实际的自然保护地体系。