法律法规对饲料添加剂合理使用的规范意义

李 博，李 芃

（1.陕西广播电视大学，陕西西安 710068；2.中国人民银行西安分行，陕西西安 710075）

饲料安全是影响动物类食品安全的直接因素，是食品安全的物质基础和有效保障。饲料的安全因素直接关乎畜禽产品安全，也在一定程度上关乎人类餐桌安全，只有建立和完善有效的饲料法律法规体系才能更好保障人类的饮食安全。在现代饲料产业工业化发展的新形势下，用法律法规体系来保障饲料产业的安全关系到人类食品安全的健康发展，更关系到人类福祉的有效构建，对我国绿色生态文化的多元化发展具有重要的推动作用。虽然科技发展在一定程度上带动了饲料质量水平的提高，但从饲料添加剂的使用现状来看，我国饲料安全问题还需进一步的规范和完善，针对我国饲料存在的安全问题，提出可行的法律法规保障措施是解决问题的根本途径。

1 我国饲料法律法规体系的作用及意义

1.1 法律法规在饲料行业发展过程中的作用 随着人们生活水平的不断提高，农产品质量安全意识也不断提升，尤其是我国食品与农产品等质量安全制度有了权威化的规定与保障之后，在饲料添加剂及饲料生产和销售层面有了明确规定，并对饲料产业中合法做法与非法做法有严格区分。在饲料法律条文发展和完善过程中，其对饲料产业发展的明示作用越来越明显。我国农产品质量安全法对影响农产品质量安全的农药、兽药及饲料添加剂都有具体化规定，在行政法规准许的范围内对危及农产品安全的饲料及饲料添加剂进行定期抽查，以期更好的提升饲料添加剂的安全性（席兴宇，2018）。各地区农业行政监督部门对饲料添加剂的使用监督有一定的强制性，在饲料产业发展领域中借助法律手段来矫正和处罚饲料行业内的违规行为，明确个人与企业在非法生产饲料产品中的处罚力度，有效化矫正非法饲料行业生产，进而为饲料行业的和谐化发展营造良好的市场秩序和环境。

1.2 我国饲料安全法规体系建设的重要意义 我国饲料安全层面的法律法规体系主要涵盖两部分，一部分是国家立法机构颁布的对饲料行业基本要求的法律法规，具有一定的法律效力；另一部分是地方部门制定的对饲料行业的具体要求的法规政策，相对来讲法律效力较低，更重要是的道德层面的约束力。纵观饲料行业的发展历程，法律法规体系的制定在一定程度上维护了饲料产业的安全。饲料产业作为社会生产层面的重要组成部分，对我国农产品质量安全构建有一定的推动作用。在饲料生产销售过程中，法律法规体系是维护饲料生产安全、环境安全及商品交易安全的有效化保障手段，对饲料行业的发展有普遍的约束力，其在保障饲料行业稳定发展的过程中有重要的现实意义（张连义等，2018）。饲料安全法律法规体系作为指导饲料产业发展的规范性文件，对饲料添加剂的使用、研发、销售等环节都有具体的规定，使饲料安全体系构建的有效化前提，同时也是饲料法规法律体系不断完善的有效依据。地方性饲料法律法规体系是地域饲料产业化发展的直接政策引领，除了对当地饲料生产和销售有地域化指导外，还可以全方位的保障当地饲料产业的合法权益和经济活动，促进当地经济更好更快的发展。

2 我国现阶段饲料安全法律体系存在的问题

2.1 我国饲料安全法规体系不够完善 近几年来，随着饲料添加剂产业使用的扩大化和规模化发展，传统饲料安全法律体系已不能满足新时期的发展要求，在新形势下，饲料安全法律体系的构建对饲料产业的生产要求更为严格，只有立足饲料产业发展现状，不断完善和修订饲料安全法律体系才能在一定程度上保障饲料产业的稳定化运转。纵观我国饲料法律管理体系可以发现，饲料安全法律法规是与众多行政规范性文件一起组建的农产品质量安全体系，该体系的立法与饲料产业在国民经济产业中的地位和作用不完全相符，对比其他行业的法律法规体系，如食品安全产业等都是以一套基本的法律法规体系为核心，在此基础上配套规定若干部法规法律来辅助其核心法律法规体系的有效化运行（顾君华和王欣，2018）。目前，在我国的料安全管理体系缺少具有一定规范性的基本法律，更没有一套完整的饲料安全法律条文与现实饲料产业安全体系构建相一致，使得饲料产业管理层面不能与其他法律法规衔接，如果不能很好的把握法律法规的制度体系容易在一定程度上减弱饲料产业的安全法律效力。只有将饲料添加剂管理条例与国家法律体系进行一致化修订，才能对饲料添加剂不规范化使用的企业进行有效治理。

2.2 我国现有的饲料安全法规可操作性差 尽管我国在饲料安全法规层面已经制定了系统性的条例与办法，但不同管理部门的饲料安全法律条文有矛盾和重复之处，致使饲料安全事件发生时解决程序繁琐，可操作性较差。如饲料添加剂管理条例中对已经有生产许可证但缺少产品批准文号的饲料产品进行责令停止，而对已经销售的饲料产品该如何处理却没有详尽的法律条文。随着我国饲料产业的高速化发展，饲料添加剂的新品种使用也不断涌入市场，不仅饲料安全法律规定体系需要调整和改革，对新型添加剂的使用监管力度也要不断加强。在我国饲料安全监管机构改革过程中，饲料产业监管部门的职责与权限不断更新，立足饲料产业发展的实际需求，做出与饲料安全体系构建相符的有效调整是饲料行业立法与执法的初衷。但现实实践中，饲料产业与实际发展状况不符的现象不断发生，同时，地方性饲料产业监管部门职责不清，权限不明的现象还时常存在（杨宏东，2017）。面对多元化的市场监管形势，只有合理统筹各监管机构，才能弥补饲料安全法律体系中的缺陷，形成全方位的饲料产业监管法律法规体系，协调运转饲料行业的法律关系。

3 我国饲料安全中添加剂使用的不规范现状

3.1 超限使用饲料添加剂，在反刍动物饲料中添加动物性饲料 在农村农业部发布的《允许使用的饲料添加剂品种目录》公告中明确规定了不同种类饲料添加剂的用量要求，在饲料添加剂使用目录中对氨基酸及饲料微量元素等173种营养性添加剂的使用标准进行了明确规定，除规定的饲料添加剂外，未经评审、公告或未办理饲料添加剂登记的添加剂都属于饲料添加剂超标范围。随着饲料产业的扩大化发展，一些个人和企业无视饲料添加剂的标准和公布，不但不按照饲料安全规定的法律条文进行生产，还将未经审核和公告的饲料添加剂应用到饲料中，给饲料安全构建了潜在的危险因素，造成无法估量的经济损失和人员伤害。从蛋白质开发利用的经济效益分析，将肉骨粉等动物蛋白应用到饲料生产中具有良好的社会及经济效益，不但能使动物快速生长，还能带动社会经济的系统化发展，但鉴于饲料安全层面分析，将蛋白资源应用到反刍动物生产中会造成难以估量的安全隐患（宁瑛等，2019）。目前，仍有部分养殖人员不顾国家禁令，将动物蛋白等资源添加到反刍动物中，影响畜牧农产品的安全直和人们餐桌饮食的安全。

3.2 饲料中添加违禁药品，不按规定使用药物饲料添加剂 为了获取更多的利益，一部分商家和养殖户无视国家法律法规，在畜牧业养殖过程中将抗生素滤渣类物品应用到饲料生产中，这些违禁药品的应用严重影响人类身体健康，对食品安全问题构成了严重的威胁。同时，在现实养殖过程中，一些养殖户不按规定使用药品和添加剂，为了达到更高的效果将过量违禁药品和添加剂添加到饲料中，使畜产品安全面临一定程度的威胁。超限量添加允许种类的饲料添加剂，不注重饲料添加剂的禁忌及休药规定，混合喂养不同系列的药品添加剂，不仅使畜牧业饲料药物成分不达标，更重要的是过度的药物添加会增强畜禽体内细菌的抗药性，人类在服用畜产品时会在一定程度上破坏自身健康，造成一系列并发症，同样，过度的使用药物添加剂对环境也有一定程度的破坏，不利于生态环境的可持续发展（刘宏伟等，2019）。此外，一些伪劣饲料添加剂的使用对消费者权益及市场安全秩序的有效构建造成了一定的威胁，劣质饲料添加剂不仅有效成分含量低，对畜禽生产性能也造成一定影响。

4 我国饲料行业法律法规体系规范化的必要性分析

4.1 加强饲料行业规范化建设是饲料产业发展的需要 饲料安全规范化法律体系既是畜牧业产品健康安全的有效保障，同时也是公共环境生态和谐的重要环节，在加强饲料安全法律体系构建过程中，一方面要对饲料质量安全进行全方位的把控，严禁违法饲料添加剂的使用，运用法律手段监管与制止过度使用饲料添加剂的行为，有效抑制其对畜牧产品造成的危害；另一方面饲料监管部门全程追踪和定期抽样检查饲料生产过程，借助有效的立法行为对饲料生产进行全覆盖式监管，通过法律的强制力来落实饲料安全的监管成效。新形势下，随着绿色生态发展理念的提出与发展，饲料产业的安全体系也面临着严峻的考验，需借助改革措施来提升饲料安全的健康指数，营造和谐可持续的畜牧业生长环境是饲料行业发展的现实问题（王芳，2019）。此外，借助科技化的手段来提升饲料产业系统化发展是社会发展的新需求，更是时代发展的新趋势。在畜牧生产过程中，有效结合科技化手段与法律法规体系，运用完善健全的法律制度来助力饲料产业有效运转。

4.2 对饲料行业法律规范化建设具有重要的现实意义 增强饲料产业的法律规范化建设具有重要的现实意义，运用基本的法律规范来提升饲料安全法规之间的衔接，完善和健全饲料安全法律法规体系形式，填充法律在饲料安全监管层面的漏洞与空白是法律规范化建设的意义所在。一方面，在食品安全及农畜产品安全保障体系中构建统一的法律规范，减少各行业法律之间的冲突与矛盾，使各行业协调运转；另一方面，注重饲料安全法律法规内容与形式上的规范化，既是饲料产业规范化的应有之义，同时也是饲料安全多元化发展的现实意义。借助规范化的建设来提升饲料产业管理的科学性和系统性，是新时期饲料安全法律体系的规范要求，更是饲料安全立法的根本目的。此外，明确饲料行业之间的立法依据与执法要求，实现饲料安全建设有法可依，提升饲料产业监管效率是我国饲料产业可持续发展的重要基础和前提。

5 我国饲料行业法律法规体系规范化的有效措施

5.1 制定行业基本法，实现饲料行业法律法规体系效力层级规范化 饲料添加剂管理条例作为权威的饲料安全规范化文件具有一定的行政效力，不仅涵盖抽象性及协调性层面，在法律制度及立法经验层面也有一定的丰富性和权威性。一方面，将饲料安全法律体系应用到实践中，在实践检验的基础上增强立法层次，使饲料安全法律体系逐渐发展成熟；另一方面，基于饲料产业的多元化实践，要有一部规范性的文件与之对应，在协调饲料产业之间法律关系的同时助力饲料安全体系的多样化构建。从国外食品安全监管的经验来看，要立足自身基本现状，以国外饲料立法经验为参考，制定出一部饲料产业层面的专门法律，如饲料安全法等，制定饲料产业的基本管理制度及管理原则，使饲料产业发展的基本理念与实践价值和谐相统一，在凸显法律效力的基础上推动饲料安全基本法的规定（张正相，2018）。此外，有效监管饲料生产源头，全方位提升饲料安全的法律高度，更具体的完善饲料安全卫生标准，确保饲料产业规范程序的有效进行。同时，在饲料安全体系构建过程中，为了更好的提高饲料安全标准体系的权威性与束缚性，将饲料质量安全体系与饲料法律法规体系高效结合。

5.2 规范饲料法律法规内容及文件名称，增强其科学性、合法性 健全饲料安全体系的法律法规政策，规范饲料法规体系的内容及文件名称，使其具有一定的科学性及合法性。借助对饲料安全法规政策的梳理和修订，及时制定饲料行政管理规范，将饲料法规程序及制度进行操作，更好的弥补饲料安全立法的空白，同时助力饲料安全法基本制度的构建。一方面，使饲料安全规范体系与其他农产品安全层面的法律法规相衔接，在饲料安全有法可依的同时实现饲料安全管理体系标准化的追溯查询，从畜禽根源上解决农产品质量安全问题；另一方面，在构建饲料安全体系过程中，要完善法律规范体系层级，在制定并落实法律法规等规范性文件的基础上将理论层面的饲料法律体系应用到现实实践中，在经受现实实践考验的前提下，将其上升为具有法律效力的规章制度，对饲料安全体系的多元化构建具有重要的现实意义。此外，在符合当地监管部门管理要求的基础上有效制定饲料安全规范性文件名称，使《饲料质量安全管理规范》中的“规范”以“规定”的形式出现，同时，各地区监管部门要切实履行好自身职责，严格执行饲料安全法律法规体系，善于借助法律的权威性和强制性来约束和制止违法现象，在保证法律体系科学性及合法性的前提下对违规企业进行严格处理。

6 结论

饲料安全监管体系及法律法规体系是农畜产品安全的有效化保障，随着监管体系的日益完善，我国饲料安全监管也逐渐向高效化、可控化方向发展，但这并不代表违法使用饲料添加剂的现象不会出现，实践证明，一些养殖户及畜牧机构在养殖的过程中，无视国家级地区出台的饲料安全法律体系，为了获取更高利益，将一些违禁药品及过量的食品添加剂应用到饲料中，使饲料安全面临着严峻威胁，同时，在一定程度上也危及人类安全，因此，新形势下制定和构建饲料安全专门层面的法律法规体系及多元化的监管体系具有十分重要的现实意义。