探究行政机关负责人出庭应诉制度

张文娟

摘 要 伴随我国法制社会制度的不断完善，行政机关负责人出庭应诉对提高我国行政机关诉讼能力和诉讼意识有重要作用，同时行政机关负责人出庭应诉可以提高诉讼效率，促进争议解决。本文针对新诉讼法实施存在的问题，提出改善措施，并探究行政机关负责人出庭应诉制度的意义。

关键词 行政机关 出庭应诉 完善

中图分类号：D922.1文献标识码：A

1行政机关负责人出庭应诉的特点

首先，委托出庭的情况较多，大多行政机关负责人以公务繁忙为由委派相应的工作人员出庭应诉。其次，行政机关负责人大多出庭胜诉把握大的案件。“官本位”的思想还存在于行政机关人员心中，有的行政机关负责人认为自己出庭输了官司“丢了面子”。最后，行政机关负责人出庭大都不发言。行政机关负责人由于没有直接参与案件的办理、相关人员没有及时汇报，其不具备专业的法律知识这都可能造成行政机关负责人“只出庭不出声”的现象。

2行政机关负责人出庭应诉存在的问题

（1）行政机关漠视该项法律规定，绝大多数行政机关都是指派工作人员出庭，正职负责人很少出庭应诉，即使出庭也是副职。其他行政机关均是指派一般工作人员出庭。

（2）法院对行政机关负责人不出庭应诉，也是默许，缺少强有力的措施。在庭审中，行政机关往往出具一份简单说明，比如开会、出差等，法院也不进行核实，原告提出异议，并且拿出省市人民政府出台的关于行政机关负责人出庭应诉的规定，法官也会以这些规定不具有强制力不予支持原告的主张，导致行政法这一规定形同虚设。

（3）行政机关正职和副职负责人均不出庭的情况下，往往以单位名义出具一份正职不出庭原因的证明，而对副职不出庭很少出具证明。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五条：行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关正职和副职负责人均不出庭的情况下，均应由本人就不能出庭应诉的原因作出书面说明。

因此司法实践中， 行政机关负责人出庭应诉制度存在的上述问题应该是普遍的，如何破解这一难题？笔者认为：必须从法律层面上保障这一制度落实到位。法律规定了行政机关负责人应当出庭应诉，但对违反这一规定的行为没有相应的处罚措施。建议出台行政法规、地方性法规来确保行政机关负责人出庭应诉制度的执行，加大处罚力度。

3完善行政机关负责人出庭应诉制度

（1）完善法律及相关制度的建设。可以将行政机关负责人出庭应诉的案件范围进行划分，特别是对上访、涉访的案件，规定行政机关负责人出庭应诉。可以将行政机关负责人需要出庭的案件划分为必须出庭和可以出庭两个类别，对于必须出庭的案件类型行政机关负责人必须出庭，否则将会受到处罚;对于可以出庭的案件如果因公务繁忙可以委派出庭。

（2）健全对行政机关负责人出庭应诉的监督机制。对行政机关负责人出庭应诉的情况可以纳入行政机关的年度考核，对行政机关负责人出庭应诉进行评价，并定期向同级政府、人大报告;对负责人出庭应诉的情况法院也应予以说明，必要时可以进行做笔录或其他形式记录，使法院也成为行政机关负责人出庭应诉的监督主体。

（3）行政机关加强依法行政的理念。行政机关工作人员应树立为人民服务的意识，提高自身素质，依法行政，避免在行使权力时出现不合理行政的现象。只有行政机关工作人员“身正”行政机关负责人才不怕出庭应诉时遭遇公民的激烈情绪。

4行政机关负责人出庭应诉制度的意义

4.1符合行政机关负责人负责制的原旨

我国宪法明确规定了行政机关负责人负责制，即行政首长全面领导本机关的工作，拥有最高决定权，也代表行政机关承担相应的责任。行政机关作为被告出现在法庭上具有公权力的属性，行政机关负责人出庭是代表行政机关出庭应诉。行政机关负责人出庭，首先是行政机关负责人的义务，是其代表行政机关履行职责的义务;其次也是行政机关负责人的权力，这符合行政机关负责人负责制的原旨;最后行政机关负责人出庭对日后行政机关工作人员依法行政有警示作用，同时行政机关负责人出庭对依法行政有带头作用，这利于提升执法水平，减少纷争。

4.2符合法律保留原则

在公法领域出台某项制度，首先要对其合法性、合宪性进行审查，法律绝对保留原则作为公法的原则之一对法律正当性的评价具有重要意义。行政机关负责人出庭应诉制作为绝对保留事项，在新行诉法第三条第三款中作了明确规定，为行政机关负责人出庭应诉制提供了立法支撑，从而实现了此项制度的正当性和合法性。

4.3满足司法实践的需求

行政机关负责人出庭应诉制由“合理”转向“合法”。国家致力于社会主义法制建设，追求合法行政、合理行政，提高国家行政水平;地方政府想树立良好的政府形象，减少官民矛盾，减少上访案件数量，化解官民矛盾;公民想与“官”平等的沟通交流，解决问题。这些需求和愿望都促使行政机关负责人出庭应诉制度的产生，新行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉制写进法律满足了司法实践的需求。

4.4积极推动行政机关负责人出庭应诉工作机制

一是提升行政机关负责人出庭应诉质量 。加强行政机关负责人自身法律知识和法律素养的提升，树立敢应诉的意识，增强能应诉的能力，提高会应诉的水平。充分做好出庭应诉各项准备，认真研究相关法律规定，全面了解案件事实和证据，准确把握争议焦点和诉讼请求，积极配合人民法院查明案情。充分行使法定诉讼权利，积极履行诉讼义务，自觉维护司法权威。

二是加强对出庭应诉的行政机关负责人进行法治培训。加强对行政机关负责人进行法治思维的锤炼，培训其运用法治思维和法治方式解决问题的能力。组织行政机关负责人及工作人员系统学习行政诉讼法和相关法律法规，通过组织集中培训、旁听庭审活动、通报典型案例等形式，强化行政应诉人员的业务培训。引导行政机关负责人学习和掌握行政诉讼程序，提升出庭应诉能力，增强出庭应诉效果。

三是完善行政机关负责人出庭的相关考核机制。严格执行行政机关负责人出庭应訴制度，确保行政机关负责人出庭应诉率100%的目标。严格按照《行政机关负责人出庭应诉工作规定》要求，做好行政机关出庭应诉以及月报、备案、请假等制度。将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度全区综合考核和干部选派任用的考察内容，行政机关正职负责人出庭应诉情况作为重点考核内容。