兜底精准扶贫

胥大伟

20世纪50年代，云南普洱市墨江哈尼族自治县的孩子在上体育课。图/新华

2017年1月13日，墨江县联珠镇第一小学的学生在舞蹈教室里排练哈尼族弹唱。图/新华

“我们目前的贫困发生率是0。”云南省文山州广南县岜夺村驻村第一书记左煜说。

但让他揪心的是，一旦有村民突患重病，可能将刚刚脱贫的家庭重新拖入绝境。这样的困境时常发生，有一家农户，因家庭主要劳动力突患癌症，一家7口人陷入贫困。左煜告诉《中国新闻周刊》，村子这类突发情况最为“要命”。因为家庭人口多，一些重大疾病的药物却往往并不在医保名录中，这造成短期内大额的刚性支出，而巨额的医疗支出瞬间就能将一个家庭压垮。

岜夺村地处半山区，一直以来都是深度贫困地区。全村建档立卡户151户、贫困人口674人。岜夺村“脱贫出列”是在2019年底，当时该村的贫困发生率是0.31%，有3户共11人未脱贫。左煜告诉《中国新闻周刊》，这3户未能脱贫，都是因重大疾病或重大家庭变故“触网”，被识别为档卡户。

通常在一个国家的反贫困之路中，社保政策被认为在减贫方面作用突出，而社会救助则被认为是兜底贫困的安全网。截至2019年末，中国共有861万人享受城市最低生活保障，3456万人享受农村最低生活保障。中国也成为当今世界社会保障发展速度最快、覆盖人口最广、保障水平持续提升幅度最大的国家。

在反贫困战略之下，中国的社会保障体系历经多轮变革，从补缺型救助制度逐步转向适度普惠型福利制度，从政府单头救助逐步转向政府社会组合救助，并实现了基于精确识别机制的精准兜底保障。北京大学贫困地区发展研究院院长雷明认为，中国仍处在适度普惠型福利制度的建设阶段。随着2020年中国消灭绝对贫困这一战略目标的达成，中国社会保障体系也将迎来演变新路径。

“最后一张安全网”

中国现行的城乡社会保障制度始建于 20 世纪90 年代，最初是在城市中建立最低生活保障制度，救助对象主要为城镇贫困居民，以保基本生存、实施贫困救济为主。而在农村则主要依托农村五保供养制度和农村扶贫开发工作来推进农村社会救助。

从1995年开始，中国制定了以贫困县为主的区域反貧困战略，并建立了“国家扶贫工作重点县”机制，政府开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫工作。然而农村社会养老保险制度却一度停滞，以农业合作社为依托的合作医疗制度甚至出现滑坡。

合作医疗曾经是与城镇的公费医疗及劳保医疗并列的中国三大医疗保障制度之一。20世纪70年代，其覆盖率达到全国行政村（生产大队）的90%。“合作医疗”与合作社的“保健站”及数量巨大的“赤脚医生”一起，成为解决中国农民就医的“三大件”。

出现停滞与滑坡的根源在于旧体系在瓦解。中国社科院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任陈秋霖告诉《中国新闻周刊》，随着企业制度、农村经济制度改革，原先的劳保制度、合作医疗制度等传统保障制度已不具备经济基础，所以被迫进行社会化转型。

“实际上就是搞社会医疗保险和社会养老保险。”陈秋霖说。这意味着中国的社会保障制度实际上变成了经济改革的一个配套。而基本上依赖于工资的社保体系，随着收入差距的变大，保障差距也在扩大。

2000 年，中国农村贫困人口从1978年的2.5亿降至 3209 万，然而在诸如医疗保障领域却出现了明显的不公平，农村几乎没有保障。当年，世界卫生组织对191个会员国的卫生系统进行绩效评估。在卫生负担公平性方面，中国被排列在第188位，即倒数第四位，属于世界上最不公平的国家。

自此，中国开始尝试解决“经济建设一条腿长，社会建设一条腿短”的问题。而推动社会保障体系的建设，意在“补短板”。陈秋霖认为，相比于作为经济改革的配套，这一阶段的社会保障体系建设是作为社会建设的一个重要部分，成为改革和发展的主题之一，并变成了一个独立发展任务。以 2014 年国务院颁布的《社会救助暂行办法》为例，社会救助由原来的临时性、特殊性救助模式转变为常规性、普遍性救助模式。

随着扶贫进入攻坚期，2015年11月中央扶贫工作会议决定实施“五个一批”工程。其中，针对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来实现兜底扶贫。中国社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置、慈善事业等多要素。在精准扶贫攻坚中，社会救助、社会保险和社会福利是实施社会保障兜底、保障民生的“三驾马车”。

中国反贫困在社会保障方面的一大特征是“兜底保障”。作为一项兜底性的保障政策，最低生活保障制度关系着中国数千万农村贫困人口的基本生计，被称为“最后一张安全网”。民政部数据显示，目前，中国共有2004万建档立卡贫困人口纳入低保或特困人员救助供养范围。

雷明认为，“兜底保障”是显现扶贫最终成效的一张底网。这套制度的设计与执行中，“底”就是“两不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。这张巨大的网兜，瞄准的贫困对象主体可分为三类，一类是完全丧失劳动能力的家庭，一类是有部分劳动能力的弱劳动力者家庭，另一类则是支出型贫困家庭。

事实上，中国“自身无力脱贫又无业可扶”的“两无”贫困人口数量巨大。对于这些“扶不起来的贫困”，是否只能依赖社会保障来兜底？雷明认为，这张“底网”既能托住贫困者，又能防范贫困者“破网坠落”，关键在于精准的对象识别和精准保障标准的制定。

精准兜底

与贫困识别一样，行之有效的兜底保障体系建立的前提，依然是精准的识别保障对象。

首先需要解决的是保障标准的问题。作为精准识别贫困的重要坐标系，中国的贫困标准经过多轮演进。同样作为精准保障前提的最低生活保障线，此前却曾长期低于贫困识别线。

一般而言，低保兜底通常要参考一个贫困标准。中国官方贫困线有两条，一个是国家统计局发布的国家扶贫线，其根据每年 3 月份公布上一年农民人均收入之后测算的绝对贫困线。中国农村建档立卡贫困人口，原则上按照的国家贫困线标准确定的。而低保标准的制定则是地方政府的权限，上级政府只是进行统计汇总。地方政府制定最低生活保障标准，由省市级政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。2015 年全国 31 个省（区、市）中有 16 个省份的农村低保平均标准，低于国家贫困线 2855 元、且主要分布在中西部地区。

2016年6月15日，山东青岛即墨市移风店镇，道头村中心卫生室的乡村医生在为村民看病。经道头村第一书记于坤（后右二）争取，村里建起了内设诊断室、远程会诊室等功能完备的中心卫生室，服务惠及周边6个村庄。图/新华

民政部专家咨询委员会委员、南开大学教授关信平告诉《中国新闻周刊》，低保标准低是无法兜底的，想要兜底起码要达到扶贫标准。近几年，各省农村低保标准普遍提高。以云南省为例，2018年至2020年，云南全省农村低保标准实行年度动态调整，确保不低于国家扶贫标准。截至目前，云南农村低保标准提高至每人每年4500元，高于扶贫标准。

民政部的数据显示，目前全国所有县（市、区）的农村低保标准已经动态达到或超过国家扶贫标准，中国农村低保平均标准为每人每年5842元。“两线合一”之下，中国农村的保障标准是否偏低？关信平认为，与国际水平相比，中国低保标准仍是偏低的。关信平表示，标准偏低与中国的社会救助目标和理念有关，“我们社会救助的基本目标，就是为了保障最困难群众最基本的生活。”关信平说。

多位受访专家表示，政府的保障是留有余地的，相关标准的制定，政府一直很谨慎。雷明告诉《中国新闻周刊》，兜底保障中，政府的财政资金起到大头作用，必须考虑财政的承载能力和可持续。

2019年5月，云南省政府出台了《关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》，提出农村最低生活保障省级指导标准根据经济社会发展水平和物价变动情况实行年度动态调整。明确“尽力而为、量力而行，既不降低标准、又不吊高胃口”的原则，确保脱贫攻坚期农村低保标准不低于国家扶贫标准，同时也要从实际出发，避免增幅过高不可持续。

对于兜底保障对象的识别，一直以收入作为衡量标准。雷明告诉《中国新闻周刊》，盯着收入，实际上就是为了解决吃饭的问题。当保障的目标扩展到“两不愁三保障”，识别兜底保障对象，就需要多维贫困的测度。

按照今年人均可支配收入4500元标准线计算，云南广南县共有2881人需要进行兜底保障。这个数字精准确定，是基于对兜底人员百分百入户核查得来的。

广南县民政局副局长李在平告诉《中国新闻周刊》，当地民政部门组成工作队，自今年3月以来，每两月就要下村去做入户调查。核查内容，包括人口结构、家庭经济收入、外出务工情况等内容。入户核查的目的在于更精准的进行兜底保障，并筛掉不符标准者。

今年，經过几轮筛查之后，广南县兜底保障人数由一开始的7778人降至2881人。李在平告诉《中国新闻周刊》，个人申请兜底保障，需经过村民代表大会评议通过，再报至乡里。乡政府将会进行入户核查，通过乡一级开会审核后，最后报至县里。县一级入户核查确认情况属实后，再进行审批并公示。

上述云南省政府出台《意见》明确了农村低保对象家庭财产状况的认定条件和程序，并强调不能完全以群众意见代替家庭收入、财产状况核定，避免“以议代审”“村级定低保”等问题。

新疆塔什库尔干塔吉克自治县达布达尔乡，热斯喀木村村医发尔亚特·塔西白克骑着骆驼在山区巡诊。

2019年7月7日，发尔亚特·塔西白克（右三）与参加上门服务的医务人员、村民走在易地扶贫搬迁后的热斯喀木村。图/新华

2016年4月25日，安徽六安市金寨县花石乡，大湾村村民陈泽申在自家的院子里。

标2019年5月18日，陈泽申在村里的茶产业扶贫车间内。陈泽申家已于2017年脱贫。图/新华

李在平介绍，贫困人口进入兜底保障范围后，将会进行分类性的兜底保障。按照相关政策，对极端困难群众的兜底保障，一般分为三类：A类是完全丧失劳动能力，无其他收入;B类为完全丧失劳动能力，有一定收入;C类为有一定劳动能力的低保户，根据相应的标准给予生活补助。李在平告诉《中国新闻周刊》，广南县A类补助标准是每人每月375元，B类是每人每月260元，C类是每人每月210元。一般而言，家中没有劳力、身有残疾或者因学因病致贫家庭，民政部门往往会考虑将保障标准定为A类或B类。孤寡老人往往按照每人每月832元外加50元护理补贴的特困供养标准进行保障，孤儿的补助标准则会更高。

在精准兜底保障体系的运作中，另一个重要的机制是精确的退出机制。退出并非说退就退，李在平告诉《中国新闻周刊》，民政部门对新脱贫群众设置了时长半年到一年的渐退期，防止返贫。在此期间，民政部门会对新脱贫的贫困户进行监测，依托脱贫攻坚大数据平台，通过及时的动态更新，确保脱贫成效的精准反馈。

“把各种政策用尽”

“因病致贫”一直是脱贫道路上一只凶猛的“拦路虎”。2014 年，国务院扶贫办对2013 年农村贫困人口全部进行了建档立卡，其中，全国因病致贫和因病返贫贫困户，在全部贫困户中占到了42.2%。为了更加详细和精准地了解全国贫困人口的脱贫情况和致贫原因，2015 年底国务院扶贫办又对剩下的农村贫困人口进行了“回头看”。根据“回头看”数据，全国因病致贫和因病返贫贫困户的占比不仅没有下降，反而上升到了44.1%。

作为深度贫困地区的云南广南县，面临的现实困境更加严峻。记者从广南县扶贫办获悉，该县因病、因残等主要致贫原因所占比例大。在因病致贫家庭中，不少属于支出型贫困，而这些家庭往往原先并不是建档立卡的贫困家庭。雷明告诉《中国新闻周刊》，支出性贫困家庭实际上一开始并没有被识别，也没有办法去识别。当突发事件来临时，这个家庭若得不到及时的识别，就有可能被直接拖入到贫困状态，甚至是绝对贫困状态。雷明认为，进入后扶贫时代，支出型贫困家庭将是治理的重点，而难点则是预警机制的缺失。

在岜夺村，为了防止支出型贫困家庭被遗漏，扶贫干部们制定了“双保险机制”。左煜告诉《中国新闻周刊》，第一道保险机制是“3+X”责任体系。在这套机制下，每个扶贫干部都会被分到若干户农户和档卡户，从而形成网格化。扶贫干部每周都需要在自己的责任片区进行入户走访，“寨子里一有突发情况，就能马上预警。”左煜说。第二道保险机制则是通过日常的沟通和服务，取得村民的信任，“我们帮助当地的老百姓，方方面面的事情远远超出脱贫的工作范围，现在村民家里面发生任何事情，他们首先想到要找工作队。”

左煜介绍，村子里一旦出现突发的支出型贫困家庭，扶贫干部往往会第一时间召集开会，并在紧急民政救助、特困供养、低保、残疾人补贴等政策中，尽快梳理出这个家庭可能享受到的救助政策。随后村里的民政助理员，会针对家庭具体情况，对相关政策进行逐条研判。符合要求后，扶贫干部会入户收集家庭材料，在政府平台进行逐级上报。

面对突发的支出型贫困，扶贫干部所能做的就是，“能用的政策都用上，能协调的社会帮扶都争取上”。雷明认为，“把各种政策用尽”，实际上就是政策的打捆使用，这样会产生合力，但仍难以避免会遇到“政策打架”或者“各部门要求不一”的情况。雷明建议，应建立常态化制度，把相关政策纳入到统一的政策框架内，同时进一步简化操作流程。

事实上，兜底保障还做不到普惠性，只能给予现金基本保障，对于刚性支出陷入困境的家庭，则需要分类救助来进行托底。在广南县，化解困难家庭的刚性支出，从资助医保参保开始。广南县医保局局长刘巍巍告诉《中国新闻周刊》，對于建档立卡贫困人口，广南县按每人180元进行资助参保，个人只需缴纳100元。对于特困供养人员则是全额资助参保。在门诊，有针对特慢病、特殊病和慢性病的救助政策，“之前已经有的救助政策，现在我们按照临时医疗救助可以再救助一部分。”刘巍巍解释。

对于因病致贫的边缘户，还可以采取一事一议的方式来“给政策”。以一位普通村民为例，如果不幸罹患癌症，门诊就诊是没有限额的，还可以享受大病保险，每年的封顶线是30万元。广南县还设置了5000元的住院起付线，超出5000元，救助的比例是50%，每年最高的救助限额是5万元。为了提高预警的有效性，广南县医保局会针对边缘户人口进行费用筛查，“如果发现费用比较高的，我们就进行家庭情况核实;如果家庭情况困难的话，我们就启动救助程序。”刘巍巍说。

记者从广南县医保局获悉，全县所有参保人员，均是三重保障，即基本医疗保险、大病保险和医疗救助，参保的资金由文山州统筹。

2007年5月8日，新疆和田地区策勒县的维吾尔族农民赶着毛驴车在沙尘天气中赶路。图/新华

在破解支出型贫困保障难题方面，另一个挑战是，当前中国低保对象资格与专项救助对象资格存在“捆绑”现象，即通常低保对象才能获得专项救助。如云南省政府办公厅印发的《云南省健康扶贫30条措施》中，医疗救助政策仍是面向建档立卡贫困人口。雷明告诉《中国新闻周刊》，捆绑也是不得已而为之，因为操作起来比较简单。

资格“捆绑”之下，使得被纳入低保对象范围的家庭可以获得较多的救助，而没有被纳入低保对象范围但也具有相应困难的家庭和个人则被“挡在门槛外”，难获得救助。南开大学教授关信平建议，应着眼于建立“一般贫困标准+具体救助标准”双重标准，将贫困标准与低保标准脱钩，以解除专项救助与低保之间的制度捆绑。多位受访学者建议，应考虑将所有其他专项救助均纳入到统一的社会救助管理体系之中。

关信平认为，低保应建立一个比贫困标准更严格的标准，“你先要符合贫困标准，才能拿到专项救助，比一般贫困标准还要更困难，则可以申请低保。”关信平说。今年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中，把专项救助与低收入挂钩，而不与低保挂钩。“这是在2014年出台的‘社会救助转型办法基础上又往前走了一步。”关信平说。

后扶贫时代的保障演化

2020年，中国将消灭绝对贫困，但这并不意味着中国社会保障网络的负担有所减轻。

北京大学贫困地区发展研究院院长雷明告诉《中国新闻周刊》，按照相关国际标准，人均可支配收入中位数的40%或45%以下都属于相对贫困。这意味着中国相对贫困的大基数短期内难以减少，这也将给社会保障带来巨大的财政压力。

以广南县为例，广南县医保局提供的数据显示，每年广南县用于资助参保的财政支出就达4000万元，医疗救助在1200万元至1500万元之间。

贫困地区面临的另一道难题是社会保障资金来源单一，主要依靠财政投入，而财政的投入能力与当地经济实力息息相关。这使得区域间在保障水平上存在明显差异。根据 2019 年全国民政工作会议发布的数据，截至当年 11 月底，全國城市低保年人均标准为7404元，农村低保年人均标准为5247元。城市的低保水平明显高于农村的低保水平。在贫困地区这种现象更为突出。

根据民政部公布的2019 年第四季度低保标准，以农村低保标准为例，上海市每人每年13920元的保障标准是四川省每人每年4476.5元标准的3.1倍。贫困地区财政收入少，而社会救助的刚性支出大，进一步加剧地区间的保障水平差异。

雷明认为，未来的保障制度，如果全部由财政来负担，肯定压力太大。应该建立政府发挥主体作用，同时要动员全社会、企业，包括家庭个人多方参与的社会保障制度，缓解财政压力。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任陈秋霖认为，中国的社会保障体系已经进入一个高质量发展阶段，在满足最底线的基础上，需要多元化的发展。

多位学者认为，扶贫攻坚中，社会保障制度是在不断地完善过程中，也是一个制度化、专业化的过程。后扶贫时代，社会保障体系要成为实现共同富裕的一个重要抓手。在陈秋霖看来，社会保障体系的深化改革是不以扩大保障范围为主要目标的，而是转向提高保障效率。社会保障体系的发展也不仅仅局限于社会保障，而是涉及教育、就业、养老等多层次。

教育保障方面，在广南县，义务教育阶段的13万多学生无一辍学。广南县教育局局长陆兴发告诉《中国新闻周刊》，广南县建立了一套从学前教育到大学教育的立体资助体系。在义务教育阶段，贫困学生除了可以享受“两免一补”（即免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费）外，寄宿生可以得到往返车费和学习用具的补助。广南县还成立了教育发展协会，对县域内的贫困学生进行跟进保障。此外，考取大学的贫困学生每年除了获得交通费等一次性补助外，还可以申请无息助学贷款，最低可以贷8000块，最高12000元。

在就业方面，广南县用“几个一批”工程，对本县劳动力进行县外逐步转移就业。广南县人社局副局长黄义富告诉《中国新闻周刊》，广南县针对贫困人口的保障就业有一项兜底措施。通过开放诸如保洁员、移风易俗协理员等乡村公益岗位，安置无法离乡、无业可扶、无力脱贫的三无人员，执行兜底就业，保证每个家庭至少有一个劳动力就业。今年广南县实现了零就业家庭的动态清零。

从功能来看，社会救助侧重于“输血”式的兜底保障，而精准扶贫侧重于“造血”。雷明认为，社会救助实际上是一种福利性政策，而扶贫开发是开发性的政策，是非福利性的。中国实现农村社会救助制度与扶贫开发两项制度的有效衔接，核心经验在于，通过市场机制激发贫困对象的内生动力形成的一种制度安排。

2020年7月16日的台特玛湖特大桥。台特玛湖位于新疆塔里木盆地东南部、若羌县北部，是中国最长的内陆河塔里木河的终点湖。近年来，新疆实施大范围生态输水，进一步巩固了塔里木河流域生态治理成果。图/新华

在雷明看来，两项制度的衔接点在于，对救助对象不仅仅是物资和资金的救助，还可以通过一些服务的提供完成救助，服务实际上可以和扶贫开发结合起来，贫困户还可以从服务里面能够获取收益。雷明表示，这套市场机制发挥作用的前提，还需要一个有为的政府。