新形势下地方高校财政专项项目资金管理探析——以西藏农牧学院为例

●韩 振 张 诚 刘 湘

根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71 号）有关精神以及《财政部关于印发〈中央对地方专项转移支付管理办法〉的通知》（财预〔2015〕230 号）等有关规定，为更好地支持地方高校内涵式发展，提高高等教育质量，中央财政在原支持地方高校发展资金、地方高校生均拨款奖补资金的基础上，整合设立支持地方高校改革发展资金（以下简称“专项资金”）。在党和国家的高度重视和关心支持下，“十三五”以来，中央财政累计下达西藏自治区专项资金超过11 亿元，有力推动了自治区高等教育事业持续健康发展，高校人才培养质量和服务经济社会发展的能力不断提升。但从近年来的检査情况看，资金的使用管理仍存在一些不足，进展缓慢，每年都有一些专项结余资金被自治区财政收回，使用效益未能最大发挥。为进一步规范专项资金使用管理，提高预算执行管理水平和资金使用效益，本文以西藏农牧学院为例，研究分析财政专项存量资金形成的原因并提出相应管理对策。

一、专项资金投入与使用现状

西藏农牧学院是西藏自治区5 所本科院校之一，集农、工、理、管学科于一体、行业特征明显的地方高等农业院校，溯源于1958 年创建的“西藏公学”；现有教职工570 余人，全日制在校生6000 余人，成人教育学生近2000 人。近三年（2017-2019），学校累计获得中央支持地方高校发展资金、地方高校生均拨款奖补资金8993.69 万元（如表1 所示），其中政府采购4513.28 万元，非政府采购4480.41 万元。

年份专项资金2017 2018 2019 小计中央支持地方高校发展资金 1000.00 2680.00 1103.00 4783.00地方高校生均拨款奖补资金 1733.60 288.09 2189.00 4210.69合计 2733.60 2968.09 3292.00 8993.69增长率（%） —— 8.58 10.91 ——

从表1 可以看出，自治区财政对西藏农牧学院的专项资金投入逐年增加，为学校建设提供了强有力的资金保障。专项资金主要用于学校深化改革和内涵式发展，立足高原、面向西藏、服务“三农”，秉承“致力于西藏农牧业发展、高原生态文明传承、国家生态安全屏障建设所需的人才培养和科技支撑”的办学使命，加强特色学科、教学实验平台、科研平台和实践基地、公共服务体系、人才培养队伍建设，创新人才培养模式，培养应用型、技术技能型人才，办出特色、办出水平，不断提高教育教学质量和学生就业率，成为西藏特色农牧业科技创新推广应用的重要基地，成为科技支撑西藏经济社会发展的重要基地，成为全区高校向应用型转型的示范基地，为西藏经济社会发展特别是服务“三农”提供更好的人才支撑和科技支撑。

新时代面临新的形势与挑战，高校肩负着新的历史使命。随着教育体制改革的不断深化，我国正实施从高等教育大国向高等教育强国的跨越。近年来，国家提出加快世界一流大学和一流学科的建设，高校在建设“双一流”的形势之下，发展面临巨大的机遇和挑战。对高校而言，资金的需求量很大，而专项资金是高校发展极其重要的来源，如何管理好使用好财政专项资金、切实提高专项资金的使用效益是高校义不容辞的责任。在各高校财务部门对专项经费使用范围和开支内容进行认真审核、严格把关下，基本都能做到专款专用，很少存在专项经费被挪用、窜用的现象。但是，从审计、检查的情况来看，专项资金的使用效益和管理状况不很乐观。以西藏农牧学院为例，截至2019 年年底，近三年专项资金执行预算4005.45万元，存量资金为4988.24 万元，总的执行率仅为44.54%（如表2 所示），其中政府采购存量资金2195.23 万元，执行51.36%；非政府采购存量资金2793.01 万元，执行37.66%。

年份专项资金2017 2018 2019 小计拨款数 2733.60 2968.09 3292.00 8993.69执行数 1804.39 1319.16 881.90 4005.45结余数 929.21 1648.93 2410.10 4988.24执行率（%） 66.01 44.45 26.79 44.54

二、专项资金执行进度缓慢原因分析

（一）组织管理、工作机制不健全

高校财政专项资金执行进度缓慢，出现大量存量资金，原因复杂且相互叠加，特别是对于西藏高校，除地处高原、高寒缺氧、条件艰苦的客观条件在一定程度上影响项目执行外，主要是由于战略规划欠佳、统筹协调不够、链条管理不到位、制度建设不完善、项目“带病”被立项，归根结底，组织管理、工作机制不健全。

据了解，部分高校由于受编制影响，大多机构不健全，既没有成立规划部门，也没有成立专项资金项目工作领导小组，项目建设规划缺乏顶层设计，未突出重点、体现特色，出现“撒胡椒面”“铺摊子”“搞平衡”的现象，导致专项资金在学校层面战略思考、聚焦凝练、统筹协调联动不够。还有些学校，项目主要集中在教务部门、研究生院及少数二级学院单位，逐年投入，形成了数额较大的存量资金。由于专项资金遵循“专款专用”的原则，而对于特需、急需的项目资金却捉襟见肘，这在一定程度上抑制了专项资金最大效益的发挥。

学校相关职能部门在专项资金项目的管理上责任意识淡薄、职责不清、互相推诿、互相扯皮，具体体现为项目申报审核把关不严、项目执行过程管理缺位、项目验收“走过场”、监管不力、监督滞后，没有切实建立并执行绩效考核机制和责任追究机制。此外，受部门利益的驱使，还存在随意争夺财政资金的现象，相关职能部门都希望为本部门多争取一些，故不仅申报项目多而且预算做得大，资金安排与工作性质、任务目标时常脱节，切块分配方式被滥用，由此形成了部门预算资金的结余。

学校项目实施单位经常出现的问题是责任意识缺失，项目管理缺位。在项目申报阶段，项目实施单位尤其是各二级学院往往是充当“二传手”的角色，将收到学校安排的申报通知简单转发给学院教师，允许感兴趣的教师自行申报，没有从学院的发展规划、建设目标、人才培养、教学科研、师资队伍、条件保障等方面统筹考虑申报及科学论证，最终导致所申请的项目类似于个人的科研课题，不利于整个学院统筹使用，更不利于专项资金的执行进度及事业发展。在项目实施阶段，有些项目实施单位责任意识淡化，更没有来自学校层面的经济责任目标的约束，认为项目负责人是具体负责的教师而不是学院领导，学院无需过问，“事不关己、高高挂起”，使得项目和资金的前沿管理形同虚设，失去监管，进度缓慢。

项目负责人因受个人知识局限性，加之时间仓促，对各种政策的不了解、不熟悉，往往申请及实施的项目建设方案存在问题比较多。比如预算编制不科学、不合理，虚报预算；政府采购与非政府采购业务，流程不熟悉，随意性强；项目实施条件未充分考虑，有的设备购置却无放置场所，有的项目实施却影响环境；项目绩效目标设置不合理等等。

（二）预算申报不合理、项目库形同虚设

目前，财政专项资金采取的是申报制，部分学校为了自身建设与发展，一味地进行财政专项申报，将财政专项资金申请成功作为首要任务，未能从学校、学科的角度进行全局性、前瞻性统筹思考。部分高校在申报财政专项资金时，缺乏科学的立项依据，且未对项目可行性、合理性进行充分的调研论证，导致预算明细项目编制粗放，不够细化，甚至对整个项目的一些基本情况含糊其辞，绩效目标的确定也不恰当，使后期绩效考核难以展开。这样的预算编制既不利于取得上级部门的审批，也不利于项目的后续实施与评价。在一些项目被批复之后，一些高校实际并未按原计划进行项目的建设，这使一些专项资金执行相当缓慢。此行为的结果将直接影响到资金的合理安排，并不能切实地解决学校的突出紧要问题。

虽然财政部门一直提倡和要求高校要完善项目库，待专项资金到位的时候，就可以直接从项目库挑选项目进行资金安排，提高资金执行效率，但是很多高校并未真正建立项目库，即使建立，也是应付了事，形同虚设。在项目申报时，地方院校的各部门主要着重于本项目当前的情况，未充分考虑项目建设周期，与所要求的需制定三年支出计划相违背。具体体现为：一是未编制三年规划提纲。相关高校未结合学校发展长远目标和现阶段目标，根据自身实际，统筹编制规划提纲。包括：项目名称、立项依据、实施主体、分配原则、重点方向、分年度重点任务及项目、组织管理、工作目标、保障措施、预期效果等；二是未细化三年规划重点任务及项目。高校未根据第一阶段提纲，细化编制第二阶段具体任务及项目。主要包括：项目名称、实施主体、具体项目任务、测算依据、绩效目标、绩效评价方案、资金规模及结构、支持方式、实施期限等；三是未进行三年规划项目投资评审。只有评审后的规划项目才可纳入项目库进行储备并实行全周期滚动管理。由于项目论证不充分，预算安排不合理，使得在实施项目时，出现一些风险却无相应的措施补救， 而致使人力物力的无端浪费，财政资金没用在“刀刃”上，绩效目标无法完成。

（三）重申请轻使用，预算执行责任意识不强

对地方高校而言，专项资金是其缓解办学经费紧张的重要来源。为能够成功申报专项资金，一些学校不遗余力想方设法地尽力争取，一旦申请成功后，对于项目支出进度是否与学校事业发展进程同步、项目实施是否按申请时预算及申报计划使用，除财务部门定期关注资金执行情况与进度外，基本无人关心，造成专项资金在使用管理上的严重缺失。不可排除部分财政专项资金下达时间较晚，时间紧、任务重，如果高校不根据自身的需求进行统筹规划、合理安排，再加上各相关单位及负责人预算执行意识不强，势必会存在专项资金存量较大、执行效果不佳的局面。比如超过一定金额的政府采购，根据规定，必须经过管理部门严格的招投标流程，“申请、部门审批、公开招标、评标、签订协议”等必要程序，国产设备的采购从申报到采购完毕需要3～5 个月，进口设备需要6 个月以上才能购置和完成资金支付，若遇到流标情况，具体采购和资金支付时间还需更长，如果不提前谋划、倒排时间表，肯定会影响预算的执行序时进度。

许多高校预算管理机制尚不成熟，尚未建立明确的责任体系，学校缺乏对相关部门的责任目标约束，责任主观意识不强，再加上考核机制未配套，导致了职责不分、责任不明、缺乏主动性和积极性。更多责任部门都潜意识地认为预算执行是财务与项目负责人的事，啥时候用钱及是否按照预算用钱与他们自身的关系不大，“重预算、轻管理、轻执行”的观念没有彻底根除，而且学校没有一个相对应的奖惩制度，导致预算执行带有随意性，从而影响到专项资金的预算执行力。

（四）缺乏实质性绩效管理与监督体系

部分地方高校在财政专项资金使用过程中，对专项资金的管理使用情况监督缺位，审计、监察及归口管理等职能部门未主动作为进行监督检查；同时，也缺乏科学的绩效评价体系，没有建立相应的跟踪、分析和评价制度，存在“重投入、轻产出”的问题。除了上级财政部门、教育主管部门要求的财政专项审计、项目验收、绩效自评外，高校很少主动对专项经费进行事中监督、事后评价，未对财政专项资金的实际使用情况、绩效效益与申报批复预算、绩效目标进行对比分析，也未对财政专项的大量存量资金形成原因及未完成绩效目标进行深入分析并提出改进措施。

三、新形势下地方高校加强财政专项项目资金管理的对策

（一）健全工作机制，加强组织领导

新时代，新要求，切实把思想行动统一到党和政府的决策部署上来，站在我国高等教育事业持续健康发展的高度，加强内部控制建设，完善专项经费管理制度和实施细则，切实加强对中央财政专项经费使用管理的组织领导，健全工作机制，在规范资金使用管理和提升资金使用效益上下功夫、做文章。

建立健全决策科学化、民主化的长效机制。高校专项经费使用效率低，往往和学校决策不科学及管理不善相关。有些高校学科投入巨大，而教学、科研却很少，有的高校大量采购设备，而利用率却不高，种种现象说明前期论证研究不到位，导致资金的投入与产出不成比例。对于战略性、全局性的重大问题，要搞好调查研究，要通过建立健全民主决策、科学论证、专家咨询、纠错问责等机制，建立科学民主决策的长效机制。同时，要建立决策评价机制并进行实时跟踪。

建立健全“谁使用、谁负责”的经费使用管理责任体系。明确校、院、项目负责人各层级责任，严格落实高校是规范高效使用专项经费的责任主体，严格执行校（院）长第一责任人责任以及资金使用直接责任人的责任管理机制，依法依规、合理有效使用专项经费。成立高校专项资金项目工作领导小组，由学校党委书记、校（院）长任组长（首要责任人），分管财务工作的校领导与其他校领导分别任常务副组长、副组长（直接领导责任），财务、人事、教务、研究生、学工、科研、后勤、基建、图书馆等部门负责人为成员（具体责任），负责对专项资金项目涉及的重大问题进行决策。领导小组办公室设在规划部门，根据学校整体规划统筹安排，落实领导小组决策，会同业务主管部门组织开展专项资金项目申报、监督管理、绩效评估和上级评审检查及奖惩建议等工作。专项资金项目按类型实行归口管理，归口管理部门负责本领域规划编报及校内申报、项目排序、实施监督、考核验收、绩效评价。

建立健全资金申报、使用、监督和绩效考评责任制。建立由审计、监察、财务、国资、规划、教务、科研、研究生等部门组成的资金申报、使用、督察和绩效评价工作领导小组，领导小组办公室设在审计或监察部门，在“专项资金项目工作领导小组”的统一领导下开展工作。理顺工作流程，强化部门协同，细化任务分解，层层压实责任，以高度负责的态度抓好专项资金管理和使用工作，确保效益发挥最大化。

（二）增强规划意识，提高预算编制水平，规范项目库建设

结合西藏自治区、学校事业发展的实际，科学合理编制三年滚动专项资金规划预算，形成高质量的项目储备。在项目规划编制中，学校要根据办学定位和发展目标，坚持“有所为，有所不为”，集中力量办大事，立足人才培养、科学研究、文化传承创新以及服务经济社会发展的能力和水平等，做好项目论证，规范项目立项，细化充实项目信息，特别是要对项目的立项依据、可行性、实施条件、预期目标进行认真分析，明确详细的实施方案、资金支出计划、预期效果等，增强预算编制的科学性、合理性和准确性，提高资金使用与学校发展方向的契合度，较好实现以项目实施推动高校内涵建设，坚决避免“钱等项目”的问题发生。为深化部门预算编制改革，规范和加强部门预算项目支出管理，提升资金使用绩效，高校要不断推进预算项目库建设，逐步构建和完善以三年滚动规划为牵引、以宏观政策目标为导向、以项目评审和绩效管理为支撑的预算项目库管理模式。继续探索预算项目库改革，形成“先评审后入库”的预算管理机制。一是不断完善预算管理与中期规划、绩效管理的联动效应。将中期滚动预算、五年规划、项目库建设、绩效评价与年度预算管理紧密结合，提高项目编制的前瞻性和精准性；二是继续完善预算项目评审机制，充分发挥预算评审在项目库建设中的关键作用。制定并印发《预算项目库管理办法》，完善项目库审核管理机制，规范预算评审程序，进一步发挥预算评审在预算编制中的作用，不断完善项目评审实质性嵌入预算管理流程的运行机制；三是充分运用信息化手段，加强预算项目库建设，并与绩效评价系统和预算管理系统充分融合。通过预算信息化系统一体化管理，建立健全“未经评审不纳入项目库、未纳入项目库不安排预算”的重点项目支出预算管理机制。同时，加强信息化建设，实行项目信息库管理。打破信息孤岛，推动业财融合，实现财务与专项项目管理的业务部门数据共享，信息及时交互，便于专项资金管理的相关方及时掌握资金使用进度，利于实时监控与管理。

（三）健全管理机制，提高预算执行管理水平

在确保资金安全的前提下，强化预算执行管理，加快推进预算执行进度，防止资金沉淀和效益发挥不明显的问题。

一是要提高认识抓落实，切实加强对预算执行的组织领导。在当前经济下行压力加大、财政收支矛盾较为突出的情况下，要以高度的使命感和责任感，把预算执行管理工作放在更加突出位置，把预算执行管理工作摆上重要议事日程，学校校长办公会、党委会应加强调查与顶层设计，认真研究解决预算执行管理中的问题和瓶颈。

二是要盘活存量提效益，切实加大对项目存量资金的盘活力度。资金闲置也是资源的浪费，坚决破除“手中有粮，心中不慌”的陈旧思想，杜绝一边申请资金、一边结转结余资金被收回的现象，全面提升资金使用效益。

三是要分析原因找对策，强化预算意识，学校专项资金项目工作领导小组切实担起责来，定期对预算执行情况进行总结研究，深入查找预算执行管理中的问题和原因。首先，要对任务时限内尚未支付的指标进行全面清理，逐一核查，明确项目归口责任部门和责任人。其次，要责令项目归口责任部门、责任人就资金尚未使用原因进行深入分析，研究切实可行的预算执行进度推进计划和具体工作方案，明确支出时限。第三，要切实履行职责任务，抓好预算执行情况的跟踪问效，特别是对一些金额较大的项目要实行挂牌督办、挂图作战、按表推进。结合实际加快预算执行进度，形成预算执行齐抓共管的良好氛围，提高预算执行管理水平。

四是要注重实效抓关键。首先，要抓重点项目。对于支出规模较大、占专项经费支出比例较高的重点项目，要重点关注，重点推进。其次，要抓支出进度为零的项目。分析无法支出的原因，破解瓶颈障碍，尽快启动项目实施，避免形成新的结转结余资金。第三，要抓政府采购项目。针对政府采购实施周期较长的情况，对还未报采购计划的项目，要做好工作预案，设计好采购参数；对已报采购计划的要抓紧时间做好协调工作，在政府采购招投标、公示相关环节规定时间结束后立即开展采购工作。第四，要抓工作部署。按照项目任务、绩效目标，倒排执行进度，制定详细的分月预算执行计划。第五，要抓协调沟通。对于执行过程中的资金批复、经费使用、政府采购等环节，要加强部门间的相互配合与协调沟通，必要时要及时召开校长专题会，推动预算执行。

五是要健全机制抓管理，严格落实预算执行责任管理制、量化制、承诺制、通报制以及经济惩戒等制度，建立预算执行责任落实情况的动态监管和考核机制，对履行责任不力、预算执行管理不作为、慢作为的职能部门、二级学院及项目责任人进行约谈、通报或实施行政问责，切实维护预算执行管理的严肃性，全面提升预算执行效率和资金使用效益。

（四）强化绩效管理，提高资金使用效益

全面推进预算绩效管理，积极构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程预算绩效管理链条。一是要健全绩效评价制度体系，强化预算绩效目标管理，紧密结合高等教育事业发展，优化绩效目标设置，提升绩效目标质量，未按要求设定绩效目标或审核未通过的，一律不得安排预算。二是要强化项目及资金绩效评估，必要时可以组织第三方机构独立开展，对项目落实及资金使用管理绩效实施事前、事中和事后评估，全面实现项目绩效评估过程全覆盖和项目资金全覆盖。三是加大绩效问责力度，按照“花钱必问效、无效必问责”的原则，对绩效管理未达到相关要求和执行绩效未达到预期目标的部门及其责任人实行绩效问责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。四是要抓好绩效成果应用，将绩效目标完成、纠偏情况、评价结果作为调整政策、完善政策、安排预算、优化结构、改进管理的重要依据，作为领导干部考核的重要内容，强化预算绩效预算约束力和执行力。对整体预算绩效好、履职效能明显的相关职能部门和二级学院，要从预算安排和项目立项方面予以适当倾斜；对绩效低效、一般的要督促改进；对无效、长期沉淀的资金一律收回并按照自治区有关规定上缴统筹用于亟需支持的领域。

（五）构建高校财务信息披露平台，提升财务服务水平

为提高专项经费使用的透明度，教育主管部门可以在教育系统网站定期披露各高校资金使用情况，以接受来自社会各界的监督，利于各高校自加压力，也便于各高校之间相互比较相互借鉴，对资金使用效果不佳的高校要进行约谈和督查。同时，高校内部可以利用校园网、部门网、公共邮箱、微信公众号、OA 系统定期发布各单位的资金执行情况、各项目资金的使用情况，比如西藏农牧学院按季度通报财政资金的执行情况，对存在的问题及时指出纠正，可以有效避免财务风险，更好地督促各单位按预算进行资金的合理使用。高校应主动与上级部门保持沟通联系，并定期定点同所属各部门、各项目负责人加强信息交流，及时传达新的财务信息、报销要求。在“放管服”的背景下，项目承担单位（人）可以为项目配备相对固定的财务助理，一方面可以使项目负责人从繁重的报销业务中解脱出来，另一方面财务助理熟悉财务报销规定，容易交流沟通，可以减少财务报销“返工率”，从而为专项资金的规范、高效使用提供了基础和保障。

（六）健全监管机制，加大监管惩处，杜绝违规违纪

建立健全全方位监管机制，加强对项目立项、论证、申报、资金使用及项目推进进程全过程监督。上级财政部门、教育主管部门每年应组织经费监管力量对专项资金落实情况开展驻点审计与绩效评估，重点关注专项资金项目推进及预算执行情况，是否存在项目推进缓慢，造成资金沉淀效益不明显的问题；高校自身要加强对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，对中央财政专项资金的使用管理进行自查并整改，切实在责任担当上找差距，在政策落实中寻不足；高校审计部门应积极主动作为，牵头对专项资金进行定期专项审计；高校组织部门应落实各相关职能部门、二级学院经济目标责任制，年终严格考核；高校纪检部门应结合巡视巡察制度，将专项经费执行情况及使用效益列为巡察点。

对超过两年的项目沉淀资金，将按照关于存量资金的有关规定予以收回，为增加震慑力，对预算执行不力的高校在地方教育系统内通报批评，在安排专项资金时也对应调减或取消。对违反资金使用管理规定，将专项资金用于基本建设、对外投资、偿还债务、支付利息、捐赠赞助或从专项资金中提取工作经费、管理费用，擅自调整变更项目或项目调整不按规定和程序报批的问题，将按照《财政违法行为处罚处分条例》和资金使用管理办法相关规定依法处理，对涉嫌犯罪的违规违纪问题，坚决移交司法机关并追究相关责任人的刑事责任，切实维护预算和财经纪律的严肃性。

（七）适度下放专项经费管理自主权与货物、服务采购权

目前专项经费管理模式是各高校按单个具体项目申报、自治区主管部门审核拨款，建议借鉴中央高校“双一流”建设经费的拨款模式，即学校按照大类申请、自治区按照大类批复拨款、学校在大类内安排项目预算的模式，同时建议上级部门适度下放经费管理自主权，允许高校在规定的期限内根据项目实施情况在大类内部、大类之间统筹使用。

据了解，政府采购周期长、手续繁也是影响专项资金执行进度缓慢的重要原因，建议政府部门授予高校合理的采购自主权，同时高校也要根据客观情况及相关政策简化相关采购流程。