从消除绝对贫困走向缓解相对贫困

黄 花

（中共莆田市委党校，福建 莆田 351100）

2015 年召开的联合国可持续发展峰会提出，全世界将在2030 年之前消除一切形式的贫困问题。作为世界上减贫人数最多的国家，我国将于2020 年率先消除绝对贫困问题，这将成为人类反贫困史上的一个重要里程碑。当然，绝对贫困的消除并不意味着我国减贫工作的结束，党的十九届四中全会提出：坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制[1]。我们国家的相对贫困问题仍将长期存在，减贫工作下一步面临的主要任务将落在巩固前期的脱贫成果和缓解相对贫困两大问题上。

一、2020 年后我国贫困的新特征

我国的扶贫工作经历了四个阶段：一是改革开放前计划经济体制下小规模救济扶贫阶段；二是改革开放后农村改革推动的体制改革扶贫阶段；三是工业化、城镇化推动的开发式扶贫阶段；四是党的十八大以来的“补齐全面建成小康社会短板”的精准扶贫阶段。这几个阶段扶贫工作的共同目标都是为了消灭全国性的绝对贫困问题。而当2020 年我国建档立卡户全部实现脱贫时，它意味着这一目标基本实现，此后“贫困”这种社会现象在我国更多地将以“相对贫困”的形式呈现出来。如果说“绝对贫困”主要表现为个人或家庭的收入无法满足最基本的生存需要，那么对应的“相对贫困”则表现为个人或家庭的收入虽能够满足基本生活需要，但与整个社会的平均生活水平相比却还存在一定差距。从两者的表现可见，缓解相对贫困工作与之前的扶贫工作相比，缓解相对贫困要解决的人口基数更大、对象范围更广、致贫原因更复杂[2]，它对下一步的减贫工作也将提出更高的要求。

（一）相对贫困人口的基数更大

对于相对贫困的测度，世界上通行的做法是将标准设定为社会成员中位收入或者平均收入的某个比率，比如世界银行是将收入不足社会平均水平三分之一的成员视为相对贫困人口，欧盟是将收入低于社会中位收入60%的成员归入相对贫困人口[3]。从对相对贫困的测度可见，相对贫困涉及的人口数量和比例要远高于绝对贫困。我国的相对贫困人口主要由四个部分组成。第一部分是已经脱贫的绝对贫困人口。从广义上说，我国打赢脱贫攻坚战的过程其实就是将数以亿计的绝对贫困人口转化为相对贫困人口的过程。按照绝对贫困标准计算，2011 年人均年纯收入在2 300 元以下的农村贫困人口约为1.28 亿人，这些人都是2020 年以后相对贫困群体的潜在人口[4]。第二部分是绝对贫困的边缘户，即收入水平只是略高于建档立卡户的这部分群体。这种边缘贫困人口与被识别为贫困户的家庭生活水平可能相差无几，但无法享受到精准扶贫带来的优惠政策扶持，事实上他们现在的生活可能比那些被建档立卡的家庭更加艰难，这种相对贫困人口占据了很大的比重。第三部分是进城打工的农民。虽然进城的农民工总体收入会比留在农村的农民高，但是贫困与否不能仅仅看收入一个指标，这些农民工在城市中的生活成本比农村更高，再加上长期的城乡二元户籍制度让他们无法享受到城市里的社会保障和公共服务，所以他们的实际生活水平未必比农民更高。再加上农民工个人能力的限制，因此这部分人群也是相对贫困群体的重要组成部分。第四部分是城市里的低收入群体。国家统计局每年都对全国居民收入进行五等份分组，2019 年的情况是：低收入组年人均可支配收入7 380 元，中间偏下收入组年人均可支配收入15 777 元，中间收入组年人均可支配收入25 035 元，中间偏上收入组年人均可支配收入39 230 元，高收入组年人均可支配收入76 401 元[5]。从这组数据可见，高低收入组的人均可支配收入水平相差10 倍多，这么大的差距说明在城市中有相当一部分居民的收入是远低于平均收入水平的，这些居民也是我国相对贫困群体的重要构成。

（二）相对贫困人口的空间分布更分散

在消除绝对贫困阶段，我国贫困人口的区域集中度相对比较高，主要分布在农村。2020 年后，相对贫困群体不但人口基数更大，而且这些人在空间分布上也将会有比较大的改变。首先，从总体分布上看，其实2018 年世界银行划定的贫困标准共有三个，即：每人每天生活费低于1.9 美元的是属于极端贫困；低于3.2 美元的是属于中等偏低贫困；低于5.5 美元的是属于中等偏高贫困。我国现在设定的贫困标准大致只是相当于世界银行的极端贫困标准，也就是说，我国2020 年将实现的是极端贫困那部分人的脱贫。如果按照世界银行的中等偏低贫困标准和中等偏高贫困标准来计算，我国其实仍然还存在着大量的贫困人口。这么庞大的贫困群体，它的分布除了集中连片特困地区之外，在广大的农村和城市当中必然也会广泛分布。所以，虽然目前的贫困现象在一些地区依然相对集中，但随着对深度贫困地区扶持力度的不断加大，那种集中连片的区域性贫困比例将逐渐下降，在全国层面相对贫困群体将会以分散式的分布为主。其次，从贫困发生群体看，在消除绝对贫困阶段，实施的精准扶贫政策已经通过发展当地产业和扶持贫困人员就业等途径，让那部分有劳动能力的贫困人口基本实现了稳定脱贫。目前农村的贫困群体主要包括老年人、病人、残疾人三种类型，这种老弱病残的特殊贫困群体不但缺乏稳定的收入来源，而且他们的家庭支出负担也很重，现在主要是依靠社保兜底来解决。因此到了缓解相对贫困阶段，这些特殊人群依然是相对贫困的高发群体。再次，从城乡分布看，随着我国城镇化率的逐年提高，近期还将会有大量的农民工要进入到城市，而这些劳动技能相对较低的农民工来到城市以后，他们更加容易受到当前经济转型所带来的冲击，所以未来不但在农村中依然存在大量的相对贫困人口，城镇的贫困发生率也将会有明显提高[6]。这是相对贫困群体的空间分布特征。

（三）相对贫困的致贫原因更复杂

贫困本身是一个综合性的社会现象，除了收入之外，它还包含住房、教育、医疗、社保、社会融入等一系列因素，如果就单一地从经济方面来进行贫困帮扶，并不能彻底解决贫困问题。从2013 年开始在我国实施的精准扶贫政策，其目的是要解决绝对贫困群体由于收入不足而导致的基本生活困难问题，让这些贫困人口能够实现“两不愁三保障”。所以这一阶段的扶贫措施主要落在经济层面，扶贫的手段也主要是通过提供所需的外部经济物品和社会救助来改善他们的生活质量。2020 年打赢脱贫攻坚战三年行动结束之后，相对贫困问题的复杂性就凸显出来：由于相对贫困群体身处社会困境，他们的基础设施、公共服务、社会保障缺失，以及没有发言权、社会排斥等社会层面的“相对剥夺感”所导致的“心理冲击”，都让新一轮的减贫工作更加复杂繁重[7]。因此，我国进入缓解相对贫困阶段后，仅通过物质性补助是无法让他们真正摆脱贫困的。从本质上看，如果说绝对贫困是由于物质财富的匮乏所致，则相对贫困可以说是由于发展和分配的不平衡造成的，从解决绝对贫困问题转向缓解相对贫困问题正是我国社会主要矛盾转化的缩影。从宏观层面看，下一步的扶贫工作要更大力度地关注贫困群体的兜底性保障，包括坚持对教育、医疗、住房和基础设施等保持着“广覆盖、低增长”的投入，赋予贫困群体更多的经济性权利和社会性权利，从物质扶贫拓展到文化扶贫，从事后救济走向事前扶贫领域；从微观层面看，只有让贫困人口拥有源源不断的可持续获得收入的能力，才能让他们面对疾病、自然灾害等不可预测的外在侵害时能够避免重返物质贫困，从而彻底摆脱贫困并实现个人生活的独立[8]。

二、缓解相对贫困政策的新取向

2020 年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中提出，要研究如何接续推进减贫工作，脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进[9]。因此，今后的扶贫工作在保证脱贫攻坚任务顺利完成的基础上，我们需要将工作重心放到相对贫困群体上，尽快建立起缓解相对贫困的战略思路。

（一）扶贫目的：从解决温饱转向缩小收入差距

现在的精准扶贫工作主要是通过解决温饱问题和保障基本生活来实现“硬帮扶”，随着我国经济增长进入新常态，经济的增速放缓，经济增长对于减贫的“涓滴效应”也随之下降，因此2020 年决胜全面建成小康社会之后，不但不能削弱甚至放弃扶贫工作，而且需要开展包括农村和城市在内的更大规模地减缓相对贫困工作。实现共同富裕不但是社会主义的本质要求，而且也是社会主义制度优越性的集中体现，无论是城市还是农村，无论是沿海还是内地，都要防止两极分化，所以在下一步减缓相对贫困的扶贫工作中，缩小收入差距，加快形成橄榄型社会的收入分配格局是目的。传统缩小收入差距的思路大多是通过提高低收入人群的转移支付和完善社会保障等先富带动后富的手段来实现，而今在经济由高速增长转向中高速增长的背景下，实现经济益贫式增长才是实现减缓相对贫困问题更为根本的方式。在市场经济条件下要实现这种益贫式的增长，“分配”扮演着十分重要的角色，包括初次分配和再分配都需要统筹考虑。比如：在初次分配领域，可以借助一些政策，提高劳动报酬（而非资本）在初次分配中的比重，提高居民收入在国民收入分配中的比重，这样才能分均“蛋糕”，实现低收入家庭的劳动报酬能够随国民收入同步增长。在再分配领域，则需要更好地发挥财政的作用，围绕低收入人群的特征，注重再分配政策的精准性，通过转移支付等方式，加大对经济薄弱地区的支持力度。同时应提高对发达地区的税收汲取，通过对高收入者的税收调节，从而有效抑制地区收入差距问题[10]。通过这些举措来提高再分配的力度，以达到缩小收入差距，实现共同富裕的目的。

（二）扶贫重心：从降低贫困发生率转向建立防止返贫机制

党的十八大以来我国的精准扶贫工作取得了显著成效，截至2019 年底共减少贫困人口9 500多万人，平均每年减少1 300 万人以上，贫困发生率也已降至2%以下[11]，这些数据无疑是喜人的，也是实现习近平总书记在党的十九大报告中提出的“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”的必然要求。但是脱贫摘帽后再次返贫的现象也是时有发生，如果返贫问题得不到有效抑制，那政府就需要再次投入大量资源帮助该地区再次脱贫，长此反复无疑会造成扶贫资源的大量浪费，同时也会严重打击贫困群众脱贫致富的信心。因此，今后扶贫工作的重心应从降低贫困发生率转向建立稳定脱贫的长效机制，就是既要做到最大限度地保障贫困户脱贫之后不再返贫，同时又要保证在新的贫困发生时可以有效兜底。返贫的原因是极其复杂的，要想彻底防止返贫，就必须考虑全局、综合分析，建立起系统性的防范机制才能有效解决：第一，要建立起风险防控社会保障机制，注意防范返贫风险和政策举措的可持续性，包含社会救助体系、农村返贫人口的健康帮扶机制、返贫预警机制等方面的建设；第二，要构建起密切的利益联结机制，让贫困户在依靠产业脱贫之后，与扶贫企业之间依然能够保持长期稳定的合作关系，以增强贫困地区和贫困人口脱贫的内生动力；第三，要增强贫困人口自身的技能。通过对贫困地区加大教育的帮扶力度，提升贫困人口的自我发展能力，这才是从根本上防止脱贫户返贫的治本之策。

（三）扶贫对象：从以农村为重点转向城乡并重

贫困在我国长期被视为一种农村现象，之前的扶贫对象主要是农村的贫困人口，后来的精准扶贫也并未把城市贫困人口纳入其中。与农村贫困相比，由于城市的结构更加多样，所以城市的贫困问题也更为复杂，目前国家是把“城市最低生活保障线”作为衡量城市贫困人口的标准，就是把人均收入低于当地规定的最低生活标准的群体视为城市贫困人口，主要包含三种群体：失业人口、下岗人员、收入低于最低生活保障线的在业人员[12]。在城市转型升级过程中，特别是一些老工业基地，以及那些资源枯竭、生态严重退化等地区，这些城市的下岗、失业、待业问题特别严重。再加上这几年城市化速度如之此快，每年又有大量的人口从农村转移到城市，这些人可能在农村生活得并不算贫困，但进入城市后，由于生活成本的提高，他们成了城市当中的贫困者。再加上进城之后他们是既无法获得农村扶贫体系的覆盖，又未能被及时纳入城市的最低生活保障体系中，这些原因也导致了城市贫困问题日益突出[13]。因此，今后我国的减贫工作在继续加强对农村扶持的基础上，也要把反贫困的政策体系向城市领域延伸，统筹减少农村贫困人口和城市贫困人口两个空间单元的扶贫开发工作，从城乡融合发展的角度开展贫困治理。

（四）扶贫方式：从解决收入贫困转向解决多维贫困

贫困是一个多维的概念，它除了用“收入”这个指标来衡量之外，还包含着如教育、健康、住房等许多非货币的维度。而且从长期来看，货币维度的贫困是可逆的，也是比较容易被纠正的，而非货币的贫困通常表现出不可逆的特征，比如缺少医疗救助或教育救助都可能会让一个贫困者丧失终身的劳动能力。多维治理贫困本是我国扶贫开发道路的一大特色和宝贵经验，其实我国的扶贫政策从改革开放之后就不再局限于“收入”一个指标上，在《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》这些扶贫文件中除了提出要通过“发展产业，提高收入”之外，都强调“教育、医疗卫生、文化”等其他指标，“五个一批”精准扶贫方略也包含着“产业、就业、教育、健康、保障”等因素，从这些要求可见我国过去的这些扶贫政策不但坚持解决贫困问题，还着力于解决基础设施问题、公共服务等问题，这种系统性的扶贫措施充分体现了我国扶贫政策的多维度特征。现行的贫困标准是在2013 年中央扶贫开发工作会议上提出的，按照2010 年的不变价计算，家庭年人均纯收入2 300 元，跟2009 年的标准相比，这个标准提髙了92%。提高贫困线当然是为了提高贫困群体的生活水平，但还不够，2015 年的中央扶贫开发会议又提出，到2020 年要稳定实现“两不愁、三保障”的脱贫目标，包含了吃、穿、义务教育、基本医疗、住房安全这五个指标，这几个指标是对单纯收入标准的有益补充，可见我国一直十分重视坚持多维度的扶贫理念。当然这个“两不愁、三保障”标准相对较低，它主要是针对目前的国内经济水平提出来的。消灭绝对贫困之后，为了满足人民多层次的、多样化的对美好生活的需求，应尽快建立起一套更加符合中国实际的多维的贫困评判标准，制定出缓解相对贫困的综合性政策，建立起多维解决相对贫困的长效机制，从而提高相对贫困人口摆脱贫困的能力[14]。

三、建立缓解相对贫困的长效机制

2020 年我国的扶贫工作转向瞄准相对贫困后，需要进一步研究解决相对贫困问题的长效机制，着力于推动减贫战略和工作体系的平稳转型，也就是要从集中式减贫转向常规性缓解相对贫困的持久战[15]。设想通过加强解决相对贫困问题的顶层设计，准确界定相对贫困的范畴，与实施乡村振兴战略有机衔接，统筹城乡两个领域的扶贫，最终建立起常态化的减贫机制。

（一）整合各方资源，建立整体治理机制

与绝对贫困群体相比，由于相对贫困群体的分布更分散，动态性更强，所以管理难度也更大，这些特征给反贫困政策的制定和实施都带来了巨大的挑战。缓解相对贫困本身就是一项特殊的治理活动，它的成果直接取决于健全的基层治理体系，以及政府、社会、市场三大扶贫主体的有效整合和协同程度。长期以来，我国的社会治理模式被称为“大政府、小社会”，政府在整个社会治理中发挥着主要作用。今后对于相对贫困问题，需要充分运用行政力量来有效整合扶贫资源，因为面对量大面广的相对贫困群体，既要让各个主体都能充分发挥作用，同时也要防止权力过于分散。比如，过去为了能如期实现脱贫目标，通过建立许多专项扶贫体系、行业扶贫体系等，实现了在短期内凝聚全社会的扶贫力量实施攻坚。但各级扶贫办对这些分散在各个行业部门中的扶贫体系并不具备统筹协调的能力，所以这种组织结构是不利于稳定解决贫困问题的。只有发挥政府的主导作用，协调各个扶贫组织和各项扶贫政策形成合力，才能真正提高扶贫效率。

当然，政府在解决相对贫困问题中的主导作用并不等于仅依靠政府的行政手段来整合政府力量就能取得理想的效果，也需要引入市场机制来激活社会各个主体，充分发挥市场机制在解决相对贫困问题中的决定性作用，只有充分发挥市场的导向和激励功能，形成政府主导与市场调节协同治理的机制才能提高扶贫的质量。其中把握好政府主导与市场调节的度是关键：如果政府主导作用太弱，市场调节就很难进入到贫困地区；如果政府主导作用太强，它又会僵化贫困地区的经济活力。所以当政府把市场主体引入到贫困地区，推动当地经济良性发展之后，政府就应该主动选择退出市场，转到幕后承担起监督与协调工作，因为解决相对贫困问题归根到底是物质问题，所以最终还是要依靠发展市场经济来解决的[16]。

同时我国相对贫困人口的数量这么大、分布范围这么广，如果仅仅依靠某一方面的力量来解决显然十分困难，只有人民的力量才是无穷的，社会组织在扶贫工作中展现出来了灵活性、创新性、参与性、便利性等特点，这些社会组织能够更好地筹集到社会的扶贫资金。同时社会组织中还汇集了大批的专家学者，这些政府的“智囊团”也可以有效地弥补政府组织的缺陷，所以需要动员全社会的力量广泛参与。对于发挥好社会组织在缓解相对贫困中的作用，需要处理好它与政府之间的关系问题：政府如果对社会组织控制过多，社会组织就容易丧失其自主性，它的优势也就无法在扶贫工作中发挥得淋漓尽致；当然，政府也不能将全部的扶贫责任托付给社会组织，政府在扶贫工作中需要起到必要的监督和引导作用，确保扶贫项目规范化、透明化，才能最终实现扶贫作用最大化[17]。

因此，只有在政府主导下，进一步完善中国特色的相对贫困治理体系，调动起市场、社会等各方面的积极性协同发力，广泛整合各种社会资源，实现社会力量的最优组合，形成全社会共同参与扶贫工作的格局，才能提升解决相对贫困问题的能力。

（二）界定相对贫困标准，确立准确识别机制

其实相对贫困问题在我国早已存在，只是在2020 年之后将成为我国贫困的主要形式。在消除绝对贫困时，需要确定一个贫困标准，用它来准确识别扶持对象和衡量减贫效果，为了方便帮扶相对贫困群体，目前也同样也需要确定一个相对贫困的标准。但是我国的相对贫困问题较之绝对贫困是既具备了后者的脆弱性与易识别性，同时又具备了自己的变动性和区域性特征，因此制定相对贫困标准的思路也应有所不同。

相对贫困的扶贫标准客观地讲是一条资格线，与精准扶贫定的目标线相比是有区别的。精准扶贫目标线的设定目的是让我国低收入群体通过各方的共同努力，使他们的收入获得提高。而相对贫困标准的设定目的更接近于“共同富裕”这个大目标，它是一个在现实中始终存在的相对标准，是一条有资格获得国家帮扶的“权利线”。目前国际上的贫困标准主要有两种:第一种是世界银行确定的把收支情况作为贫困线的划分标准，这种划分有的是把人均收入的一定比例作为相对贫困标准，有的是以恩格尔系数作为相对贫困标准；第二种是联合国开发计划署构建的全球多维贫困指数，这个标准除了衡量收入差距之外，还把教育、医疗、住房、个体能力等非收入指标都纳入测定范畴。

我国相对贫困人群的认定不能再仅限于满足“两不愁、三保障”这样一些基本生存条件，缓解相对贫困的目标必然要求更高。相对贫困标准的确定不应再是一个具体的数据，而应是以社会的平均发展水平作为基准，把低于平均发展水平一定比例的人群都算成是相对贫困人口，它是一个动态的标准。比如以全国中位收入的一定比例，或是人均可支配收入的一定比例来确定这条相对贫困线。借鉴国际经验，并从我国目前的发展水平出发，设想我国的相对贫困线可以划定为中位收入或人均可支配收入的40%～60% 之间。同时由于我国各地经济悬殊，各省可以根据自己的经济状况设定差异化的相对贫困标准体系，而并非要全国一个标准。比如浙江省早在2012 年就将他们的贫困标准定为4 600 元，广东省也在2016 年将贫困标准定为4 000 元。当然，这种基于中位数收入和人均收入固定比例划定的相对贫困线也存在一个问题，就是城乡居民的收入事实上并不是一个连续而且均匀地分布，所以单一采用收入法划分很容易忽略贫困深度[18]。对此，可以借鉴联合国开发计划署采用的全球多维贫困指数标准，结合一些客观的物化指标来协助识别贫困户，以弥补单纯收入法标准对教育、卫生、住房等非经济贫困状况评价的不足。

（三）衔接乡村振兴战略，建立持续增收机制

解决相对贫困问题的根本是要夯实物质基础，只有让低收入群体的收入增长速度高于其他群体，才能最终实现缩小收入差距。从国家层面讲，实质就是要通过深化供给侧结构性改革，加快建设现代化经济体系，推动经济长期可持续发展，创造更多的物质和精神财富，从而满足人民日益增长的美好生活需要。从地方层面讲，就是要因地制宜培育产业，做大蛋糕，才是推动脱贫致富的根本出路[19]。

缓解相对贫困需要拓宽城乡居民的增收渠道，只有实现居民的工资性收入和转移性收入的稳步提高、经营性收入和财产性收入的加快提升，才能真正实现富民增收。建立持续增收机制的关键是要强化产业和就业扶持，具体而言：第一，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，做好产业培育与产业升级。我国的扶贫工作已进入到一个新阶段，今后的扶贫工作要着力于开发出贫困户的“造血功能”，充分调动贫困人口的积极性，重点增强他们的自我发展观念。同时要给他们提供致富门路和致富技能，发挥好贫困地区在资源环境、品种特色等方面的优势，以市场为导向开展生产经营，加快脱贫致富步伐。这既是扶贫工作的出发点，也是扶贫工作的落脚点[20]。第二，虽说相对贫困的战场不仅在农村，城市也包括在内，但是从我国当前的收入情况来看，接下来几年的工作重点应该还是在农村。缓解相对贫困与实施乡村振兴战略是具有内生逻辑联系的，缓解相对贫困问题显然需要持久的扶贫力量投入，而乡村振兴作为我国百年大计也并非一朝一夕可以完成的，两者都旨在提高农民的收入水平，改善农村地区的生活条件，让他们的生活更加富裕。因此，在实施农村振兴战略的同时，建立起农村可持续增收机制,以缓解农村的相对贫困问题[8]。实施乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”，其中第一条便是要求实现“产业兴旺”。因此，一方面要把实施乡村振兴战略的理念贯穿到整个缓解相对贫困的全过程，与乡村振兴战略中“产业兴旺”的要求相衔接，探索产业扶贫的长效机制，促进农民实现稳定增收和持续减贫—只有乡村实现振兴，才有可能从根本上逐步缩小城乡发展差距，进而缓解相对贫困；另一方面又要尽快促进扶贫产业转型升级，增强市场竞争力，把缓解相对贫困问题作为实施乡村振兴战略的优先任务，促进对相对贫困的治理与乡村振兴战略有机结合，把在精准扶贫过程中积累下的经验应用到乡村振兴战略当中，为我国农业农村的发展提供战略指引和政策储备。

（四）统筹城乡扶贫，建立常态化减贫机制

如前文所述，为缓解相对贫困需要从城乡统筹的视角重新审视贫富差距和相对贫困问题，避免政策待遇让贫困农民陷入“福利陷阱”，并给非贫困人口造成“悬崖效应”；下一步需要及时摸清那些非贫困村社和边缘贫困户的现状，并且进一步研究提升扶贫资源配置效率问题，制定出针对那些收入水平略高于建档立卡贫困户的帮扶政策，并将反贫困政策体系延伸到城市领域。未来的城乡贫困治理将由城乡分割转向城乡协调扶贫开发，并最终实现城乡融合背景下的扶贫开发共同治理。

考虑到城市与农村贫困交互的现实，为促进城乡扶贫均衡协同推进，需要建立起城乡统筹的大扶贫体系。首先，推进城乡产业融合发展是基础。城市与农村的扶贫工作要实现统筹，就要把扶贫工作融入城镇化进程中，推进城乡人口融合和产业融合，形成以工促农、工农互惠的新型工农关系和以城带乡、城乡融合的新型城乡关系。充分利用城市在技术、信息、资本、管理上的优势，整合盘活农村的内部资源，激发农村发展活力，让农民共享城镇化的发展成果。在推动农村经济的快速发展中，增强贫困群体自我发展能力和抵御风险能力，这才是治本之策。其次，在城乡扶贫开发中实现协同并轨是关键。为了打破城乡隔阂，可以将扶贫工作与城乡社保制度有机结合起来，通过城乡统筹扶贫管理体制和政策措施，健全城乡融合扶贫政策体系。通过积极推进全民参保计划，完善城乡居民的基本养老制度、基本医疗保险制度、失业保险制度、城乡社会救助体系等，建成覆盖全民、权责清晰、保障适度、可持续的多层次城乡社会保障体系，让城乡贫困人口都能够及时得到有效的支持和帮助[21]。最后，推进扶贫开发治理现代化是目标。要统筹解决农村与城市贫困问题，需要涉及到的主体就更加多元了，除了要整合政府、企业、社会组织的扶贫资源形成扶贫合力之外，目前更加紧迫的任务是需要建立起省、市、县、乡（镇）的多级政府扶贫协同机制，强化在政府各级之间实现扶贫资源共享和扶贫政策均等化。通过提高扶贫开发治理的现代化水平，最终实现政府引导、多方参与，扶贫方式多样、减贫效果显著的分层多维城乡扶贫治理新格局。