浅析生猪养殖用地政策

何珊珊 ，洪 军 ，黄萌萌 ，张志轩

（1.全国畜牧总站，北京 100125； 2.中国兽医药品监察所，北京 100081）

生猪稳产保供是关乎民生的大事。养殖用地是制约生猪生产发展的老大难问题。由于受多重因素叠加影响，2018年底开始全国生猪产能大幅下滑，生猪价格创历史新高，猪肉稳产保供面临较大压力。2019年9月以来，国务院各有关部门集中出台一系列利好政策，支持生猪生产加快恢复，特别是在生猪养殖用地方面，取得多个方面的突破。

1 我国生猪生产基本情况

正所谓“粮猪安天下”，我国是世界上最大的生猪生产国和猪肉消费国，生猪饲养量约占全球的一半。据国家统计局数据，2019年，我国猪肉产量占肉类总产量的比重为55%；人均猪肉占有量为30.4 kg，远高于16.02 kg的世界平均水平。稳定生猪生产对于保障城市居民肉类消费，促进经济社会平稳发展具有重要意义。

近年来，我国生猪生产转型升级步伐加快，但也面临一些问题的制约，比如生产方式依然落后，市场价格波动加剧，重大动物疫病风险依然存在等，从生猪产业发展环境看，生猪养殖用地难是基层反映较多的老大难问题。2019年以来，自然资源部会同农业农村部先后出台《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，对于破解生猪养殖用地难题，在支持生猪生产发展中发挥了重要作用。

2 国家支持生猪生产发展的主要用地政策

好的政策能够指明产业的发展方向，解决产业发展的瓶颈问题，促进产业又好又快地发展。新出台的生猪养殖政策从养殖用地类型、用地规模、审批管理等方面规范行业发展，支持生猪生产的恢复。

2.1 生猪养殖用地属性

《中华人民共和国畜牧法》规定，畜禽养殖用地按农用地管理。根据《土地利用现状分类》标准，对标《土地法》中的三类地，设施农业用地属于农用地，包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。自然资源部出台的文件指出，生猪养殖用地属于设施农业用地，按农用地管理，包括养殖生产及直接关联的粪污处理、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

2.2 生猪养殖用地类型

一般耕地。生猪养殖用地可以使用一般耕地（非基本农田），作为养殖用途不需耕地占补平衡。养殖用途指养殖生产及直接关联的粪污处理、检验检疫、清洗消毒、病死畜禽无害化处理等。生猪养殖用地不再使用的，必须恢复原用途，即耕地用途。生猪养殖用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地属性为耕地的，应落实占补平衡。

基本农田。生猪养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。对于将不符合要求的耕地或其他土地划入永久基本农田的，经县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门核实后，允许发展生猪养殖，并结合永久基本农田核实整改工作，及时保质保量进行补划。

林地。生猪养殖可以使用林地，但要根据林地的不同类型按要求使用。1）宜林地。生猪养殖使用林地保护利用规划中宜林地的，可以由养殖企业（户）与农村集体经济组织、林地承包方或经营单位签订租赁合同，报县级林业和草原主管部门备案，这部分宜林地按不改变林地用途使用，不占用林地定额。养殖企业（户）从事养猪活动结束后，要及时恢复林业生产条件。2）宜林地以外的其他林地。生猪养殖确需使用除宜林地以外的其他林地，改变林地用途的，地方各级林业和草原主管部门应在依法依规的基础上，进一步简化使用林地审核手续，切实保障林地定额。为提高审批效率，省级林业和草原主管部门可以委托县级林业和草原主管部门办理生猪养殖使用林地手续。严禁在天然林地、生态公益林中的有林地上进行规模化生猪养殖。

荒地及其他用地。鼓励利用四荒地（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、农村集体建设用地和原有养殖设施用地，安排生猪养殖生产。

2.3 生猪养殖用地规模

生猪养殖需按养殖规模合理安排用地空间，生猪养殖用地规模由各省（自治区、直辖市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。

生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地，根据养殖规模确定用地规模。附属设施用地规模，取消1 hm2（15亩）上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需要。其中，看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，养殖设施允许建设多层建筑。

2.4 生猪养殖用地审批管理

生猪养殖用地可由养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议方式即可获得用地。由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。

生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。涉及补划永久基本农田的养殖用地，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

3 各地方在加大生猪养殖用地政策支持方面的创新

3.1 拓展用地类型

广东、广西、云南、江苏、辽宁等省（自治区）在政策文件中明确规定允许使用Ⅲ、Ⅳ级保护林地进行生猪养殖。多省鼓励林地养殖并优先使用林地定额。

3.2 创新产业规划

江苏省把符合规划、生态循环型猪场的发展用地需求，列入用于农村一二三产融合发展的新增建设用地计划，鼓励使用城乡建设用地增减挂钩节余指标来保障生猪产业发展用地。对新建规模猪场按每5万头产能安排0.2 hm2（3亩）建设用地指标。对改扩建的规模猪场，如需配套建设用地的，由县（市、区）按规定安排建设用地指标。如涉及猪场配套建设用地需对土地利用总体规划进行修改的，可使用地方预留的规划建设用地指标。在现代农业产业园区中安排一般农用地，合理布局生猪养殖区域，配套建设生态循环型生猪养殖场，其中规模猪场配套建设纳入省级现代农业产业园区认定标准。

3.3 设定基本农田用地规模

辽宁省对于占用基本农田规模做出详细规定，用地规模为6.7 hm2（100亩）以内的，占用永久基本农田原则上不得超过0.67 hm2（10亩）；用地规模6.7 hm2（100亩）以上的，占用永久基本农田原则上不得超过项目用地总规模的25%，最多不超过3.35 hm2（50 亩）。

3.4 简化审批手续

四川省规定在国家和省新冠肺炎应急响应期间，为保障全省生猪稳产保供工作，简化使用林地行政许可办理，委托部分生猪养殖重点县试点办理生猪养殖使用林地行政许可。

4 几点建议

生猪养殖用地政策出台后，生猪养殖场户信心得到提振，但在政策实施过程中，基层依然反映找地难、用地贵等问题，为构建生猪养殖用地政策长效机制，提出以下几点建议。

4.1 在法律层面明确生猪养殖用地是农用地

按照目前的法律法规规定，畜禽养殖用地按农用地管理，并没有明确畜禽养殖用地就是农用地，概念模糊。因此在制定国土空间规划时，未将畜禽养殖用地列入规划，导致畜禽养殖找地难，无地可用的尴尬境地。建议在法律法规中明确畜禽养殖用地为农用地，并纳入地方土地利用整体规划。

4.2 把生猪养殖政策长期固定下来

近期出台的一系列支持政策，有效地缓解了当前生猪养殖用地难的问题，但有些用地政策文件有效期仅为五年，为长期养殖带来一些不确定因素，也造成部分生猪养殖场户产生想养又不敢养的情绪，不利于完成生猪稳产保供的目标任务和生猪养殖产业的长期发展。建议把生猪养殖政策长期固定下来，并延伸到畜牧业其他畜种。

4.3 各地应根据生猪稳产保供目标任务，制定与其相适应的用地规划

农业农村部给各省区市下达了2020-2021年生猪稳产保供任务目标，建议各地根据实际情况尽早制定与任务目标相适应的用地规划，合理布局，切实解决生猪养殖找地难，无地可用的问题。

4.4 完善土地确权登记，提升融资能力

农村承包土地经营权抵押贷款，是指用土地的经营权（使用权）抵押给银行，从银行贷出一定比例的资金。土地的承包权（农户的）和所有权（村集体）不变。土地的权属是关键，建议进一步做好土地的确权登记工作，全面评估，推进农村承包土地经营权抵押贷款，提升小农户融资能力。

4.5 减免或取消林地植被占用费

尽管生猪养殖可以使用林地，但根据林草管理部门规定，占用林地须缴纳森林植被恢复费。各地林草主管部门在每平方米不低于3～10元的基础上，结合本地实际情况，制定本地区的具体征收标准。此外，林地补偿费、林木补偿费、安置补助费等其他收费项目，加重生猪养殖场户负担。因此，建议在林地上开展生猪养殖活动，免收或减收林地植被占用费等各项费用，切实减轻生猪养殖场户的负担。

4.6 确保农地农用

有关部门应做好用地政策宣传解读工作，帮助协调用地问题。加强在事中事后对养殖用地进行监测和监管，防止土地改变养殖用途，确保农地农用。