乡村振兴背景下农村土地利用问题探究——以河南省S县F村为例

付晗茜

（河南师范大学旅游学院，河南 新乡 453007）

2017年10月，习近平总书记在十九大报告中指出必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，推动实施乡村振兴战略，助力脱贫攻坚和“三农”问题解决[1]。农业的发展根本上要在政府政策的有力支持引导下调动农村整体的积极性来推动，农村整体的发展要由组成农村集体的众多农民来推动，而农民个体积极性的提高和收入的增加很大程度上是由自身的土地决定的。在当前脱贫攻坚决胜年和推进实施乡村振兴的背景下，农村土地利用问题凸显，如何科学合理利用农村土地，进行农村土地制度改革，推动人地关系和谐，让其符合新时代农民个体生产发展的需要，激发农村活力，促进农村社会生产力发展，从而推动农业农村的良性发展，优化升级，为实现乡村振兴战略打好坚实基础。

2018年1月，国务院发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出要深化农村土地制度改革，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系[2]。2020年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，提出健全土地流转规范管理制度，完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系[3]。近年国家接连不断通过文件政策指导推动深化农村土地制度改革，虽然各级政府对农村土地利用工作上投入较大精力去治理，取得了一定的成绩，但仍存在一些问题。

通过对河南省S县F村的实地调研，分析F村的土地利用基本概况及存在的问题，提出农村土地利用进一步优化的对策建议，从而巩固农村土地在农村建设和农业发展中的基础性地位，释放农村土地资源的潜力，更好地发挥农村土地在脱贫攻坚和乡村振兴中的作用。

1 河南省S县F村概况

1.1 S县F村基本情况

S县F村距离S县县城直线距离约5km，距离其所属行政乡约2km，占地总面积2710亩，其中耕地占1750亩，村庄建筑占地870亩，坑塘占地90亩。下辖2个自然村，共分为5个村民小组，常住户数310户，常住人口1343人。辖区内有河流申家沟老道，无主要干道（乡道及以上）过境，全村村民以第一产业的农作物种植、畜牧养殖和农闲时节外出务工为主要收入方式。

1.2 S县F村土地利用现状

S县F村土地利用集约化、规模化程度较差，整体呈现分散性的特点。同时在土地利用中，容易受利益驱动导致土地利用方式的频繁转换，若出现某一农作物经济效益较好，次年就会导致争相模仿农作物；当一些农户家庭其他收入渠道收益较高或者家庭遭受变故等状况时，农户们根据自身状况需要，将会产生耕地非农化使用、耕地弃耕等现象。

1.2.1 该地建设用地现状

S县F村所用于建设的土地用途大多为居民住宅地、集体公益基础设施用地或农村产业用地等，但建设时村委会并没有整体的科学规划，土地使用处于随机分配、土地闲散优先使用等状况。目前F村建设用地使用较为随意，布局简单凌乱，未能形成较为规则的农村村落形态。

1.2.2 该地农用地利用现状

S县F村农用地虽为大规模集中耕地，因家庭联产责任制将土地下分到农户，人均耕地约1.3亩，一个农户家庭一般为5～6亩。一年两季，主要耕种作物为小麦、玉米、花生，近年来葱、大蒜、辣椒、香菜等蔬菜类经济作物规模逐步增长。同时耕地用途取决于农户的自身意愿，造成土地产出的规模小种类多现状，无法形成规模化、集约化的经营与管理。

1.2.3 该地土地经营利用现状

随着农村土地利用制度的不断改革完善，“三权分置”等土地政策的落地实施，土地流转现象开始大范围涌现。与此同时，农村的土地经营利用模式也越来越多样化。截至目前，S县F村的土地经营利用模式主要分为以下3种：传统家庭联产承包责任制下的单体农户经营利用模式；家庭农场式的经营利用模式；农村种植物合作社的经营利用模式。现有农村土地制度政策下，这3种土地经营模式基本涵盖了本地区的经营利用模式，其中主流仍是以传统家庭联产承包责任制下的单体农户经营利用模式为主。

2 S县F村土地利用存在问题分析

2.1 农用地减少和抛荒现象

由于传统家庭联产承包责任制下的单体农户经营利用模式下，在农村单纯种地产生的经济效益远低于外出务工，F村村民由于外出学习、外出务工或其他原因，耕地抛荒现象逐年增多。同时，部分耕种用地不断被破坏用于挖土建池、兴建养殖场，及由于农村婚嫁、分家导致部分农用地转为居住宅基地等原因，致使农村耕地面积不断减少。

2.2 农村土地质量下降

F村农村土地利用中存在耕地反复开垦，长时期重复同种农作物，未进行科学种植，导致耕地质量下降。此外，农民在耕种土地时仅凭以往种植经验，缺乏科学指导，过量使用化肥农药或将生活垃圾倒入耕种用地附近，使土地污染相对严重，导致农村土地质量下降，从而无法进行高效耕种。据村民A自述，去年小麦种植中，贫瘠土地耕种与邻村优质土地相差近200kg。

2.3 农村土地权属模糊

我国农村土地为村集体所有并在家庭联产承包责任制下进行土地经营权、使用权分配，F村经历多年的道路修整、宅基地调整、平整沟壑、退耕还林、农户间土地流转或互换等方式，原有的土地经营权权属发生变动，并且原有的零散土地的界址——“桑树”的死亡或移动，使得土地边界等模糊，难以精准明确，产生多起权属纠纷。

2.4 农村小户经营模式阻碍了生产力发展

家庭联产承包责任制的实施极大地调动了农民的积极性，在当时增加了农民的收入，强力促进了我国农村经济的发展，通过农业税为国家发展做出了巨大贡献。在目前的社会环境下，原有的土地制度已不能满足，我国经济发展转型的需要，但F村的土地经营利用方式目前主要还是以传统家庭联产承包责任制下的单体农户经营利用模式，土地小户化、零散化使用，严重制约了F村农业现代化的进程。

3 做好S县F村土地利用的对策建议

3.1 发展特色乡村产业，促进外出人员回流

依据F村的实际情况，充分利用政府扶贫助农政策和村庄自身及其周围的特点，优化配置土地资源，鼓励土地流转，出台相应的流转优惠政策，推动土地规模经营，大力发展花生、辣椒、大蒜、葱等特色农产品产业，增加土地产收，提高农户对土地的重视度。在发展特色农产品的基础上进一步延长产业链条，建立特色农产品销售或深加工企业，就近聘用工人，提供农户就业机会，吸引外出务工人员返乡居家工作。同时当地政府也应出台外出务工人员回乡就业创业的扶持政策，促进外出人员回流。

3.2 建立健全农村土地产权体系

利用现代科学技术手段对F村的土地进行重新测量，明确每一块土地的权属，完善F村土地使用台账，建立健全农村土地产权体系，明确划分土地产权体系中每一个农户的权利和义务。鼓励村民土地流转，完善农村土地使用权商品化价值评估体系以及相关标准，确保农户土地流转的整个过程都合法合规，维护村民的土地权益，推动农地向着规模化、集约化发展。

3.3 加强宣传有关农村土地利用的相关政策法规

上级部门和村两委要加强《土地管理法》、《基本农田保护条例》及有关农地利用的相关政策法规的解释与宣传普及，做到政策法规走进每家每户，促进村民养成土地保护与耕地可持续利用理念。进一步做好农技下乡进户工作，引导村民科学耕种，轮作休耕，合理合法用地，形成土地利用良性循环。

3.4 乡镇政府科学统筹土地资源，完善监管机制

农村土地利用的关键在于科学规划，F村应根据上级县、乡镇政府的统筹规划方案，结合村庄特点，科学规划全部土地资源，严格遵照规划，合理利用每一寸土地，促进F村土地资源的可持续使用。同时加大土地特别是耕地执法监察力度，严守耕地红线，严格处理违法占用农村土地行为，构建科学完善的执法和监督体系。

4 结语

乡村振兴战略为新时期“三农”工作指出了新目标、新任务和新路径。在农村土地利用方面，要因地制宜、科学规划，深化农村土地制度改革，提高农村土地使用管理水平，建立农村土地用地保障机制。通过农村土地利用问题的逐步解决，进一步激活农村土地资源潜能，发挥土地资源优势，挖掘农业农村潜力，促进农业农村农民发展，确保乡村振兴战略的稳步推进。