日本内生发展理论的演进及其在乡村振兴中的应用 *

顾鸿雁

内容提要 ｜ 日本内生发展理论起源于20世纪70年代的经济转型时期，它体现了学界对于政府主导型乡村发展模式的反思。随着国内外形势变化，该理论所主张的地方财政自立、差异化发展和城乡交流逐渐被吸纳进日本乡村振兴有关政策。进入21世纪以来，日本乡村振兴更加注重人才培养和支持体系建设，城乡交流开始进入更深层次的“协作”阶段，由此产生了新内生发展理论。该理论强调在保持乡村主体性的前提下，以分阶段、多样化形式引导外部人才参与乡村振兴，实行多元共治的乡村社区营造。同时，在价值创造型活动与生活支援型活动之间保持相对平衡，以实现乡村地区可持续发展。探讨日本内生发展理论的演变不仅有助于我们深入理解日本乡村振兴政策的内在逻辑，对于中国当前实施乡村振兴战略也具有积极的借鉴意义。

重塑城乡关系、更好地激发农村内部发展活力是乡村振兴战略的重要一环，也是解决新时代我国社会主要矛盾的现实要求。构建城乡融合发展新格局，不仅需要在政策和规划层面统筹优化城乡功能布局和资源要素配置，还需要在理论层面深化对于乡村内生发展机制等问题的认识，包括吸收借鉴国外乡村研究的最新成果，从而为乡村振兴实践提供有益参考。由于日本在农业发展的基础条件和文化背景方面与我国较为相似，并且都曾在快速工业化和城镇化进程中实行了“重工轻农、重城轻乡”的发展策略，所以国内学界尤为关注日本在缩小城乡差距以及培育乡村发展新动能方面所采取的政策措施，并从中寻求破题之道。1曹斌：《乡村振兴的日本实践：背景、措施与启示》，《中国农村经济》2018年第8期；李思经、牛坤玉、钟珏：《日本乡村振兴政策体系演变与借鉴》，《世界农业》2018第11期。

相比之下，国内学界对日本乡村振兴理论研究的进展关注还相对较少，而过去20年正是日本乡村研究最为活跃的时期，相关研究成果颇为丰硕。其中，新内生发展理论紧扣日本城乡交流多元化趋势，突出了城乡协作对于促进乡村内生发展的重要作用，值得我们关注和探究。本文拟结合日本乡村振兴的政策实践，梳理内生发展理论的演进和发展脉络，在此基础上总结其对我国乡村振兴的启示。

一、日本内生发展理论的演变及其时代背景

20世纪中叶以来，伴随着日本经济高速增长，城乡发展不平衡问题日益突出，加之污染公害事件频发，学界开始对以工业开发和基础设施建设为主的外生式乡村发展模式产生质疑，并积极探寻“另一种发展”路径。与此同时，受20世纪70年代石油危机影响，日本经济随之步入了低速增长期，在实现了以欧美发达国家为目标的“赶超型现代化”之后，日本面临重新调整国家定位和发展方向的战略抉择。在此背景下，日本学界出现了以地方自治和经济自立为导向的“地域主义”思潮，由此产生了内生发展理论。1“地域主义”最早由日本经济学家玉野井芳郎提出，他在《地域主义的思想》（1979，农山渔村文化协会）一书中将“地域主义”定义为：在地方生活的居民能够对当地特有的自然、历史和风土人情产生认同感，在经济自立的基础上，追求政治和行政上的自律性以及文化的独特性。玉野井芳郎于1974年创建了“地域主义研究会”，鹤见和子等学者也参与其中。

社会学家鹤见和子被认为是最早使用“内生发展”一词的日本学者，她从柳田国男和南方熊楠的民俗学研究中寻找日本内生发展思想的原点，并对塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）现代化理论中的“内生发展（西欧先发国家）—外生发展（后发国家）”二分法进行反思。她认为，后发国家无需将西欧国家的现代化模式奉为圭臬，而是应在各自社会传统和自然条件的基础上寻求内生发展道路，以多元化方式实现人类发展的共同目标。2鶴見和子 “国際関係と近代化·発展論”（武者小路公秀、蠟山道雄編 《国際学—理論と展望》，1976，東京大学出版会），56～65页。鹤见和子指出，现代化理论与内生发展理论的不同之处在于：前者是以国家为研究对象，以经济增长为单一指标，侧重于宏观视角；而后者是以地方为研究对象，追求人与自然和谐共生，注重传统文化的再创造以及基层社会的主体性。3鶴見和子，1991，“内発的発展の理論をめぐって”《社会·経済システム》 10: 1～11。基于对西欧现代化模式、经济至上主义以及中央集权主义的批判性思考，鹤见和子在理论构建中常将国家和市场置于内生发展的对立面。她借用马克·纳芬（Marc Nerfin）的“第三部门”概念，4马克·纳芬（Marc Nerfin）出生于瑞士，曾在联合国工作，协助莫里斯·斯特朗筹办1972年联合国人类环境会议。由他主笔的瑞典哈马舍尔德（Dag Hammarskjold）基金会报告《另一种发展》（What Now: Another Development, 1975）首次提出了“内生发展”概念。纳芬于1976年创建了替代发展国际基金会（International Foundation for Development Alternatives），并组织开展关于提高公民社会（第三部门）在国际发展合作参与度的政策研究，于1986年发表论文《在政府与市场之外：公民——关于第三部门的介绍》（Neither Prince, Nor Merchant:Citizen - an Introduction to the Third System）。强调内生发展不是以谋求政治（第一部门）权力和经济（第二部门）权力为目的，而是为了摆脱现代危机由社会成员自发组织的一种运动形式。虽然政府部门也开始在地方政策中引入内生发展理念，但鹤见和子认为在居民自发性与政策强制性之间存在着一定的矛盾，因此不能称之为内生发展。5鶴見和子 《内発的発展論の展開》 筑摩書房，1996，26～28页。

而在地方财政学和经济学领域，有关内生发展的研究则是在国家和市场等现代社会体系的既定框架内展开的，侧重于探讨如何在政策和制度上加强地方自治，并为实现地方财政自立建言献策。6松本貴文，2017，“内発的発展論の再検討：鶴見和子と宮本憲一の議論の比較から”《下関市立大学論集》 61(2): 1～12。其代表人物宫本宪一从对公害和环境问题的研究出发，总结分析了日本经济高速发展期（1955—1973年）外生式发展所带来的经验教训，并提出了以地方自治为导向的发展方式。7宮本憲一 《地域開発はこれでよいか》 岩波書店，1973。宫本宪一认为内生发展应具有以下四个特征：一是当地居民应以本地技术、产业和文化为基础，以地区内的市场为主要对象，开展学习、计划和经营活动。他强调这并非地域主义，地方若要实现自立不能忽视与大都市圈和政府的关联；二是应在环境保护的框架中考虑地方开发问题，力求实现生活便利、福祉、文化和居民人权等综合目标；三是产业开发不应限定于某种产业，而是应该涵盖多种产业领域，使其产生的附加值尽可能在各个阶段都能回归本地；四是建立居民参加制度，自治体应体现居民意志，拥有执行地方发展计划所需的管控资本和土地利用的自治权。8宮本憲一《環境経済学》 岩波書店，1989，296～303 页。宫本所倡导的内生发展旨在改变地方过度依赖中央财政补助的状况，以期通过城乡之间的交流和横向转移支付来促进农村自立发展。1宮本憲一、遠藤広一編 《地域経営と内発的発展·農村と都市の共生を求めて》 農山漁村文化協会，1998。

在此基础上，经济学家保母武彦进一步拓展了内生发展的涵义，他针对20世纪80年代后期到90年代初国内外形势的变化，探讨了日本乡村振兴的转型方向。受日美贸易摩擦和乌拉圭回合谈判影响，日本当时急需调整国内农业政策以适应全球贸易自由化需要。与此同时，泡沫经济破灭所带来的财政赤字危机也使得政府主导、经济优先的乡村发展模式难以为继。1987年出台的“第四次全国综合开发计划”首次提出要发挥地方主动性和创造性，根据各地特点和条件振兴地方产业。保母武彦认为，在国家政策中体现内生发展思想的做法值得肯定，但是，要真正实现农村的自助自立则需要从以下三方面着手：一是充分利用本地资源、技术、产业、人才和网络等优势，努力提高农村的技术、经营和资金能力，促进包括产业、文化和景观创造在内的乡村振兴；二是要在保持农村主体性的情况下，以对等立场加强与都市的交流协作，他强调内生发展不是封闭的独立状态，农村也不只是城市的消费对象，城乡之间应形成更为持久、更深层次的交流合作机制，实现共生共荣；三是国家应向“中山间地域”（丘陵山谷地带的农村）等生产条件不利地区提供政策支持，以直接收入补贴等方式来弥补市场失灵，而不应像过去那样采取补助金等限制财政用途的手段，以免影响地方自主性。2保母武彦 《内発的発展論と日本の農山村》 岩波書店，1996，155～162 页。

20世纪90年代中期以降，随着农村空心化和人口老龄化趋势加剧，村落的存续以及共同体再造等问题成为学界关注的焦点，与之相关的国土规划和农业政策理念也在世纪之交产生了重大转变。1998年出台了题为“21世纪国土总体设计：促进地域自立，创造美丽国土”的“第五次全国综合开发计划”，针对老龄化和空心化问题最为突出的“中山间地域”提出了“多自然居住地域”构想。它源自日本地理学家宫口侗迪所提出的“低密度居住地域”概念，旨在通过中小城镇与其周边的农山渔村合作，形成集城市服务功能和优美环境于一体的生活圈域。宫口时任国土审议会专家委员，他认为对于偏远地区来说，人口负增长已成定局。因此，不能像大都市那样走扩张型发展道路，而是应该探讨如何利用其相对丰富的空间资源来实现地方发展，在与都市的交流过程中创造新价值。3宮口侗廸 《地域を活かす：過疎から多自然居住へ》大明堂，1998。

这种差异化发展思想也同样体现在1999年出台的《粮食·农业·农村基本法》当中。与单纯强调规模经营的旧《农业基本法》（1961）相比，新基本法兼顾农业与农村发展。它强调农村在保障粮食生产供给之外，还具有国土保全、水源涵养、环境保护、形成良好景观以及文化传承等多种功能。基于该法，农林水产省于2000年推出“中山间等地域直接支付制度”。这一方面是按照WTO“绿箱”政策要求对农业保护方式进行调整，另一方面也是为了减少弃耕抛荒现象，鼓励符合条件的农户基于村落协议从事农业生产和其他有助于提升农业多功能性的活动，并在此过程中强化村落集体功能，促进乡村内生发展。4胡霞：《日本过疏地区开发方式及政策的演变》，《日本学刊》2007年第5期。

在21世纪初，日本内生发展理论所主张的地方财政自立、差异化发展和城乡交流逐渐成为地方发展战略的一部分，这既体现了日本乡村发展理念的转变，也是新自由主义改革路径使然。特别是在小泉纯一郎执政期间（2001—2006年），日本实行了削减国库补助金、调整地方交付税以及向地方转移税源的“三位一体”地方分权改革。在此过程中，日本政府大力推进市町村合并，鼓励各地发挥个性和创造力，通过地区间竞争来激发经济活力。这虽在一定程度上提高了公共资源的配置效率，却加剧了偏远地区经济衰退和村落功能弱化的局面。1岡田知弘，2010，“「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか” 《季刊家計経済研究》 85: 46～55。同一时期推出的“都市与农山渔村共生·对流”政策也更多是从都市居民的需求出发，如休闲养生、退休归农2退休归农的群体主要是指日本战后初期（1947—1949年）出生的婴儿潮一代，从2007年开始陆续迎来退休高峰。他们大多出身于农村，在经济高速发展期移居城市工作，退休后有较强的归农意愿。、两地居住以及对食品安全问题的关切等，侧重于对民宿、农园和交通通信等基础设施的完善，而在维持和改善村落功能等方面的投入相对较少。2007年之后，受政权交替等因素影响，日本乡村振兴更加注重人才培养和支持体系建设，城乡交流开始进入更深层次的“协作”阶段，并由此产生了新内生发展理论。

二、日本新内生发展理论的产生及其主要内容

与20世纪八九十年代在日本兴起的内生发展理论相比，新内生发展理论突出了人员交流在激发乡村内生发展动力中的重要性，并积极探寻促进城乡协作的方式和途径。在这一理论构建过程中，日本学界加强了与欧洲学界在乡村研究方面的合作，包括小田切德美和安藤光义在内的多名日本学者曾先后赴新内生发展理论的发源地——英国纽卡斯尔大学农村经济研究中心访学，将其研究成果译介给日本读者，并就此议题与英方开展共同研究。3安藤光義、Philip Lowe编 《英国農村における新たな知の地平：Centre for Rural Economyの軌跡》 農林統計出版，2012。受日本文部科学省科学研究费补助金资助，以小田切德美（明治大学农学部教授）为首席专家的研究团队于2012—2016年间开展了“关于农村内生发展战略的日英比较”研究，并出版了：小田切徳美、橋口卓也編《内発的農村発展論：理論と実践》 農林統計出版，2018。

英国的新内生发展理论以制度主义发展理论和行动者网络理论为基础，以欧盟“乡村经济发展行动联合”（LEADER）项目4LEADER是 法 语“Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale”的简称，是欧盟基金会于1991年启动的支持乡村地区经济发展的综合性计划，经过三期运行之后于2007年被正式纳入欧盟农村发展政策。LEADER鼓励自下而上的发展方式，通过成立地方行动小组（Local Action Groups）来调动各方力量共同参与制定和实施乡村发展战略，以创新方式激发农村发展活力。为主要研究对象，经过20多年的发展形成了较为成熟的理论体系。该理论认为，地方发展是内部力量和外部力量共同作用的结果，在经济全球化和欧洲一体化进程不断加速的背景下，仅靠乡村内部力量去实现自立发展是不切实际的想法。5Christopher Ray, Culture Economies: A Perspective on Local Rural Development in Europe, Centre for Rural Economy,University of Newcastle upon Tyne, 2001.菲利普 ·罗伊（Philip Lowe）等呼吁在乡村研究和实践中应超越外生发展和内生发展二分法，将乡村置于更广泛的政治、制度、贸易以及自然环境之中，聚焦地方与超地方（extra-local）行动者之间的互动与联结。6Philip Lowe, Jonathan Murdoch and Neil Ward, Networks in Rural Development: Beyond Exogenous and Endogenous Development, in Jan Douwe Van der Ploeg and Gert van Dijk (eds.),Beyond Modernization: the Impact of Endogenous Development,Assen: Van Gorcum,1995, pp.87-105.通过建立多层级、多部门的包容性治理体系，在城市与乡村、地方与全球之间形成更加平等的关系。7Menelaos Gkartzios, Philip Lowe, Revisiting Neoendogenous Rural Development, in Mark Scott, Nick Gallent and Menelaos Gkartzios (eds.), The Routledge Companion to Rural Planning, London and New York: Routledge, 2019, pp. 159-169.

由于日本和英国在历史文化以及农村社会经济结构等方面存在一定差异，其新内生发展理论的内涵也有所不同，特别是对于“内”和“外”区分的理解。在英国，自20世纪70年代以来出现了较大规模的逆城市化现象。大量来自城市的移居人口打破了原有的农村社会结构，模糊了“内”与“外”的界限。拥有多样价值观的居民需要协调彼此之间的利益关系，并通过合作解决地方发展所面临的课题，共同维护良好的居住环境。1中塚雅也 “英国の農村コミュニティと地域再生：コミュニティ·パブを通じた実践”（小田切徳美、橋口卓也編《内発的農村発展論：理論と実践》，2018，農林統計出版），293～317页。相比之下，日本虽然在近年来出现了以年轻人为主的“田园回归”热潮，但是还不足以扭转农村老龄化和人口减少的严峻趋势。随着一些传统地缘型居民自治组织（如自治会、町内会）的衰退，仅靠村落内部力量已难以维持农业资源管理和生活互助等功能。要解决这一困境，势必需要进一步的制度设计，通过建立人才引进等机制来重构乡村共同体，使本地居民与外来者之间能够更好地融合，在交流过程中增强乡村内生发展动力，这也是日本新内生发展理论所要解决的核心问题。

但就其本质而言，日本和英国的新内生发展理论存在共通之处。两者都着力于探索构建多元主体协同治理的有效途径，注重对政策实践进行提炼反思。在酝酿新内生发展理论的过程中，作为农村问题专家的小田切德美曾担任多个政府咨询机构的顾问，参与制定相关政策。例如，2008年出台的《国土形成计划》提出了“新公共”概念，便是基于其所在的国土审议会“自立地域社会”专门委员会的提案。“新公共”旨在改变政府主导型公共服务体系，让包括居民、非营利组织（NPO）和企业等在内的更多主体能够参与到地方公共服务中，以弥补地缘型自治功能的缺失，减轻财政负担，扩大社会服务供给，创造新的就业机会。2国土交通省：《国土形成計画（全国計画）》，2008年，27～30页，https://www.mlit.go.jp/common/001119706.pdf.随着参与主体和形式日益多样化，这一概念在2015年版《国土形成计划》中被扩展为“构建共助社会”，进一步突出了人才培养和中间支援型组织的重要性。3国土交通省：《国土形成計画（全国計画）》，2015年，159～162页，https://www.mlit.go.jp/common/001100233.pdf.

此外，由农林水产省组织的“农村振兴政策推进的基本方向”研究会也邀请小田切德美参与其中，探讨如何解决因财政结构改革和市町村合并而造成的偏远村落存续危机。该研究会在中期报告中指出，虽然地方自主性和创造性需要得到更大发挥，但随着人口不断减少，农村不得不借助城市的力量，同时也应该看到以退休群体为主的城市居民对田园生活心存向往。因此，农村应以开放和协作的姿态，与城市进行更加积极的双向交流，与城市居民、大学、企业和非营利组织等建立对等的伙伴关系。从中长期考虑，农村社会不仅需要退休归农人员，还需要能够从事医疗养老和辅助农业生产的年轻人来支撑，引进此类外部人才和组织对于重塑农村社区、开展复合农业经营以及保全和活用地方资源等都具有重要意义。4「農村振興政策推進の基本方向」研究会：《中間取りまとめ：集落間連携·都市との協働による自然との共生空間の構築》，2007年，7～14页，https://www.maff.go.jp/j/study/nousin_kihon/pdf/data2.pdf.

基于此报告，农林水产省在农山渔村振兴交付金制度中设立了“人才活用对策”，并于2009年2月起正式实施“乡村工作队”（田舎で働き隊）项目。该项目资助有意愿的都市年轻人在一定期间内（一般为1～3年）移居乡村从事农林业生产、特色产品开发和销售以及生活服务等方面的工作。同年，总务省也推出了内容相似的“地域振兴协力队”项目，通过特别交付税向地方自治体转移支付队员的薪酬以及相关活动经费。自2015年起，两者统称为“地域振兴协力队”。据总务省统计，2019年度共有5503名队员活跃在1071个地方自治体，往届队员中约有七成为40岁以下的年轻人，在任期结束后约有六成队员选择在该地区定居。5総務省： 《地域おこし協力隊について》，2019年，https://www.soumu.go.jp/main_content/000689418.pdf.

小田切德美认为有两大因素促成了乡村人才引进政策在这一时期集中出台。首先，以农业协同组织（JA）营农指导员等为代表的原有人才支撑体系不断弱化，加之市町村合并，拉大了地方行政机构与周边村落之间的距离，削弱了政府职员与村民的纽带关系。因此，对于农村来说，迫切需要建立新的人才支撑体系。其次，随着政权交替1自民党2007年在参议院选举中失利，为恢复政治信任、获得更多选民支持，福田康夫和麻生太郎内阁采取了重视农村发展的政策路线。民主党在2009年8月众议院选举中获胜，实现了政权交替，直到2012年自民党才在安倍晋三的带领下重新夺回政权。的可能性增大，自民党为了获取更多支持，加大了对农村地区的政策倾斜力度，人员经费被允许列入财政支出，从而打破了外部人才进入乡村的行政壁垒。2小田切徳美，2013，“地域づくりと地域サポート人材：農山村における内発的発展論の具体化” 《農村計画学会誌》，32（3）：384～387。这种对乡村的柔性支援方式也体现在交付金的使用上，与限定用途的补助金制度不同，交付金允许农村社区发挥创意和自主性，根据实际需求来决定资金用途。小田切将这一系列政策变化概括为：从补助金到交付金（支援内容）、从补助金到补助人（支援对象）、从中央政府到地方政府（支援主体）、从政府到“新公共”（支援主体）。3小田切徳美，2013，“日本における農村地域政策の新展開” 《農林業問題研究》，192：463～472。

乡村人才引进政策的实施为丰富日本新内生发展理论提供了素材，特别是在回答其核心关切方面。地域振兴协力队等外部人才的流入不仅是人口的空间转移，还能促进乡村再造，并在城市与乡村之间发挥桥梁作用，以创新方式实现城乡共生。小田切德美等用“田园回归的三种面向”（见表1）来表达这一观点，认为外部人才参与乡村社区营造是一种广义上的“田园回归”，其对应的理念即为新内生发展，它更加强调内外合力。这些外来者主要通过以下方式助力社区营造：一是为居民提供日常生活所需的服务，即“生活支援活动”；二是参加农事劳动以及传统节庆等村落集体活动，即“社区支援活动”；三是利用乡村特色资源创新创业，即“价值创造活动”。4図司直也，2013，“地域サポート人材の政策的背景と評価軸の検討” 《農村計画学会誌》，32（3）：350～353。前两者以维持村落功能为目的（“守”），有助于在外来者和居民之间建立信任关系，后者则需要这些年轻人以开拓进取的精神（“攻”），将自身经验、人际网络和地域资源有机结合，通过设计销售特色产品等创造新价值及就业机会。5図司直也 “若者の田園回帰が地域をつくる”（小田切徳美、筒井一伸編 《田園回帰の過去·現在·未来：移住者と創る新しい農山村》，2016，農村漁村文化協会），174～180页。而要实现“攻守平衡”以及供需有效对接，还需要拓宽外部人才的参与渠道，并在地方层面加强中间支援型组织的能力建设，这也是日本内生发展理论面临的新课题。

表1. 田园回归的三种面向

三、日本新内生发展理论在乡村振兴中的应用

日本新内生发展理论源自对已有政策实践的总结与反思，随后又被用来指导当前及今后一段时期日本乡村振兴的政策制定。本节将通过分析总务省“关于今后移居·交流的施政方向研讨会”（2016—2018年）以及国土审议会“可持续宜居国土专门委员会”（2016—2019年）的研究报告，来阐述日本新内生发展理论在乡村振兴中的应用和拓展。这两个咨询委员会基于小田切德美等专家的建议，就如何促使更多外部人才参与乡村振兴、实现可持续内生发展提出了新构想。

（一）“关系人口”：以分阶段、多样化形式引导外部人才参与乡村振兴

为促进城乡双向交流，改变人口向东京过度集中而地方日趋凋敝的局面，日本总务省近年来实行了包括地域振兴协力队在内的一系列举措。但是，这些政策还不足以填补乡村的人才缺口。特别是在一些人口稀少的偏远地区，维持和增加“定居人口”的难度有所增加，而扩大以短期旅游为主要目的的“交流人口”对于维系乡村社会所起的作用十分有限。有鉴于此，“关于今后移居·交流的施政方向研讨会”提出了介于两者之间的“关系人口”概念，以期引导各类外部人才以灵活多样的方式参与乡村振兴。1総務省: 《これからの移住·交流施策のあり方に関する検討会報告書－「関係人口」の創出に向けて》，2018年，https://www.soumu.go.jp/main_content/000568242.pdf.具体而言，“关系人口”既包含本地出身但居住在其他城镇的人，其按照距离远近可分为“近居者”和“远居者”，也包含因参与志愿服务等活动而经常往返于城乡之间的人，以及曾在乡村工作生活仍与当地保持某种联系的人（见图1）。这些都市居民以外来者的视角重新发现乡村的魅力与价值，可以帮助村民重拾自信和自豪感。外部人才所提供的资金、智力以及劳力支持与乡村内生力量相结合，对于实现乡村自立和可持续发展具有重要意义。

图1. “关系人口”的内涵及其在乡村振兴中的作用

有鉴于此，该研讨会建议地方公共团体2地方公共团体是日本行政区划概念，既包括都道府县一级的广域地方公共团体，也包括市町村一级的基础地方公共团体，在乡村振兴语境下一般多指后者。针对不同人生阶段的需求，拓展城市居民与乡村接触交流的渠道，使城市居民有更多机会深入了解乡村，为乡村发展贡献力量。比如，在校大学生可以通过参加“故乡打工度假”（working holiday）项目或体验型实习计划去农村短期工作生活，以此建立与乡村之间的联系，寻找实现自我价值的途径。也有一些市町村开始实行“故乡住民票”制度，经注册的都市居民可以通过定期接收该地资讯、返乡参加民俗节庆活动以及为该地发展建言献策等方式，与乡村保持长期联系，并为将来移居乡村做准备。为吸引更多“关系人口”投身乡村建设，该研讨会强调应加强中间支援型组织的能力建设，特别是在市町村和农村社区层面，应重点培养地方民间团体和非营利组织的项目设计和协调匹配能力，使其更好地发挥桥梁纽带作用。

根据这些决策咨询建议，总务省于2018年度推出了“‘关系人口’创造项目”（次年升级为“关系人口创造·扩大项目”），并将其纳入第二期“地方创生战略”（2020—2024年）3“地方创生战略”（まち·ひと·しごと創生総合戦略）是由安倍内阁于2014年提出的，旨在控制地方人口减少，改变东京人口过度集中的局面，通过引导各类人才进入乡村、创造新的就业机会，促进乡村振兴，激发地方活力。，计划在五年内将拥有“关系人口”的地方公共团体增至1000个。接受总务省资助的地方公共团体主要从关系深化、关系创造和外延扩大等方面因地制宜开展活动。4详细请见总务省“关系人口”专题网站：https://www.soumu.go.jp/kankeijinkou/index.html.在实践过程中，各地承担中间支援功能的主体有所不同，包括行政机构、民间企业、地方团体（非营利组织和一般社团法人等）和地域振兴协力队等。在不同阶段，这些主体所需发挥的作用也不尽相同。在初期阶段，主要是促进“关系人口”和接受地之间互相了解，工作重点在宣传和征集上；在中期阶段，重点在于促使双方产生共鸣并开展合作，除匹配双方需求之外，还需具有沟通协调能力；在后期阶段，则需要防止因地方人事变动和“交流疲劳”而产生联系中断的现象，中间支援主体需为深化双方关系提供稳定环境，必要时发挥第三方调解作用。1総務省: 《平成30年度「「関係人口」創出事業」モデル事業調査報告書》，2019年，204～205页，https://www.soumu.go.jp/kankeijinkou/discription/pdf/000617803.pdf.加强中间支援型组织的人才培养和机制建设，成为下一阶段促进“关系人口”发展的重要任务。

（二）营造农村新社区：推进以新内生发展为支撑的乡村振兴

随着日本正式进入人口负增长时代，因人手不足和老龄化等原因造成的农村社区衰落问题日渐凸显，单靠行政力量难以应对地方发展所面临的诸多挑战。因此，2015年出台的《国土形成计划》提出了要“构建共助社会”，鼓励多元主体参与乡村振兴，共同创造可持续宜居国土。2国土交通省：《国土形成計画（全国計画）》，2015年，159页，https://www.mlit.go.jp/common/001100233.pdf.为实现这一目标，国土审议会成立了“可持续宜居国土专门委员会”（2016—2019年），就如何建立城乡对流机制、增加乡村地区的定居人口和“关系人口”以及塑造农村新社区等问题提出了新的政策建议。

该委员会指出，要在保持地域主体性的前提下，适当引进外部人才，通过扩大和深化“关系人口”，从人才、场域和机制等方面塑造农村新社区，以确保在价值创造（“攻”）和维持村落功能（“守”）之间维持平衡，实现新内生发展。3国土審議会住み続けられる国土専門委員会：《2019年とりまとめ：新たなコミュニティの創造を通じた新しい内発的発展が支える地域づくり》，2019年，51页，https://www.mlit.go.jp/common/001289113.pdf.在日本，传统意义上的农村社区是以地缘型居民组织（如町内会、自治会）等为共助活动基础的。这里所称的“农村新社区”则更具开放性，除本地居民外，还包括基于共同价值观而投身乡村振兴的各类主体（如非营利组织和民间企业等）。形成此类农村新社区需要从以下三方面着手：首先是人才培养，在加强“关系人口”与地域之间的连接以及社区营造过程设计方面，都需要专业人才提供支持服务，可通过教育机构、非营利组织以及地区间的互学互鉴，培养更多能够发挥中间支援作用的人才。其次是场域构建，可通过改造和利用现有设施（如咖啡馆、图书馆等），以及与社交媒体等虚拟空间联动为内外部人员交流提供场所。此外，还可通过完善交通网络和建造短期居住设施等为“关系人口”来访创造条件。最后是建立长效机制，可根据不同人群的需求设计各种活动项目，以维持“关系人口”与地域之间的长期联系。4国土審議会住み続けられる国土専門委員会：《3カ年とりまとめ：地域の定住人口·関係人口の増加による持続可能な地域づくり》，2019年，5～7页，https://www.mlit.go.jp/common/001289115.pdf.

为促进内外部人员之间更好地交流协作，该委员会建议分阶段进行农村新社区营造。以冈山县美作市上山地区为例，在准备阶段，其主要任务是发现当地社区存在的问题，并制定相关发展目标等；在起始阶段，其工作重点在于通过内部人才挖掘资源、达成共识，并探寻与外部人才的合作契机与方式；在实践阶段，需要推动多元主体之间的合作，并积极利用各种内外部资源开展价值创造和生活支援活动；在后续阶段，需要从人才和资金角度维持社区营造活动的可持续性，在条件允许的情况下将其组织化。也就是说，在社区营造初始阶段，外部人才的介入并非必要条件，而随着社区营造活动深入开展，可根据实际需要让具有专业知识或技术的外部人才以及关心地方发展的“关系人口”共同参与其中，以期实现常态化、制度化运行。

四、 结 语

从日本内生发展理论的实践和演变过程可以看出，日本乡村振兴理念在过去40余年里经历了从均质化向异质化、从政府主导向多元共治（“新公共”）、从注重基础设施建设向强调人才支援以及从城乡交流向城乡协作等一系列转变。特别是近20年来，随着日本农村老龄化进程加速，新内生发展理论在促进更多外部人才参与乡村振兴、重构乡村共同体等方面发挥了积极的指导作用。虽然中日两国在社会文化、发展阶段、人口结构和经济基础等方面存在一定差异，但新内生发展理论在日本乡村振兴实践中的积极作用仍具有重要的借鉴意义。无论是在理论探讨层面，还是在政策实践层面，都值得我们关注。

首先，日本新内生发展理论试图超越传统的内生与外生、城市与乡村的二元对立思维，强调内外互动、城乡协作，其关键在于畅通人才流动渠道、建立人才交流与合作机制。对我国来说，在实施乡村振兴战略过程中同样需要突破人才瓶颈的制约，在老龄化和空心化问题较为突出的农村地区，可参照日本“地域振兴协力队”制度建立人才定向培养机制，鼓励都市年轻人投身乡村建设。对于那些暂无移居计划但心系乡村发展的城市居民，可参考“关系人口”概念，让其通过志愿服务、捐资捐物或支农支教等方式与乡村建立并保持一定的联系。

其次，日本新内生发展理论强调在保持乡村主体性的前提下，通过整合内外部资源建立多元共治的农村社区管理新模式，并突出了中间支援型组织在协调匹配城乡需求中的重要性。在我国，随着社会治理重心向基层下移，有越来越多的社会组织开始参与乡村振兴。这些社会组织在提升农村公共服务水平、改善人居环境等方面发挥着积极的作用。今后还需要进一步发挥社会组织的桥梁和纽带作用，为更多外部人才和资源进入乡村拓宽渠道，使其与乡村内在需求精准对接。

最后，日本新内生发展理论主张在价值创造型活动与生活支援型活动之间保持平衡，使乡村能够借助内外部合力实现可持续发展。我国当前正处于脱贫攻坚的关键时期，在推进兜底保障工作的同时，也应依托乡村特色资源，着力提升乡村经济自身的“造血”功能。唯此，才能创造更多就业机会，吸引人才回流，形成良性循环。可参照日本农村新社区营造的过程设计方法，从乡村实际需求出发，循序渐进地推动多元主体合作，使其向机制化或组织化方向发展。