三权分置背景下宅基地退出路径及补偿机制研究——基于多主体治理视角

周飞瑶，周润菲，陆才英

（南京农业大学，江苏 南京 210000）

农村宅基地作为农户从农村集体经济组织分配中取得的一项重要财产，随着工业化和城市化的发展，国内土地要素价格逐渐上涨，原有的农村宅基地使用制度也暴露出了一些弊端，农民退出宅基地成为了解决耕地占补平衡问题、促进城乡发展的一种有效方式。目前，国内许多学者对宅基地退出问题开展了相关研究。梁发超、林彩云以福建省晋江市为例，研究了宅基地退出后的风险及补偿问题。胡银根等以金寨县、蓟州区、义乌市三个试点为例，研究了在不同的治理结构下形成的“货币+宅基地、货币+购房补贴、资产置换”三种宅基地退出模式。杨成林探讨了天津市“宅基地换房示范小城镇”退出模式，分析了该模式的应用的条件及优缺点。顾汉龙以重庆“地票模式”为例，研究了我国城乡建设用地增减挂钩政策在当地的运行方式及效果。比较各地宅基地退出模式不难发现，引导农民进行宅基地退出的主体不外乎政府、村集体和农户三类，而对于这三类主体在宅基地退出中如何发挥作用还鲜有研究。本研究以江苏徐州和淮安两地为例，通过实地调查和分析，总结和比较了当地不同的宅基地退出模式，分析了不同主体在宅基地退出过程中发挥的作用。

1 徐州淮安部分农村宅基地退出模式

1.1 村集体引导农户腾退闲置废弃宅基地

1.1.1 模式介绍

由村集体组织农民退出废弃或者闲置的宅基地，招标企业提供补偿。退出后的土地，由企业负责平整复垦成耕地。农民除了获得一次性补偿款之外，也可将承包地流转给他人种植，通过收取租金获得收入。村里复垦整治的土地租赁给新型农业经营主体经营，并且要求优先雇佣本地农民。村集体经济股份合作社取得土地租赁等营业收益后，农户得到会员分红。

1.1.2 案例分析

淮安盱眙县霍山村存在大量老旧瓦房，大部分空置，有的甚至成了危房。为了改变这种现状，该村组织有偿自愿退出宅基地。村集体先与农户进行沟通，通过村干部的走访和调节，98%的农户愿意参与。自2018年政策实施以来，有640户农户自愿参与，涉及宅基地面积共1100余亩，平均每户拿到补偿款12.34万元。宅基地整治复垦后，土地面积多出近500亩。大多数不住在村里的农户将其复垦后的宅基地和耕地一并租给企业，由此获得额外的收入，同时也提高了土地的规模化利用。

1.2 农户异地居住腾退宅基地

1.2.1 模式介绍

该模式是农户有异地居住的需求后，政府基于农户的诉求，遵照有房居住、有养老保障、有生活来源“三有”标准，严格挑选符合宅基地退出条件的农户，实行“永久性退出，一次性补偿”。该模式采取货币安置和房屋产权调换两种方式，被安置户可享受社区居民同等公共服务，合作医疗和养老保险由个人自由选择。

1.2.2 案例分析

淮安金湖县随着生活水平上升，大批农户选择在当地的镇上或者县城买房，农村出现大量的“空关房”、空闲宅基地以及闲置耕地。部分村组常年居住户不到一半，80%以上承包地因无劳动力耕种而流转或者撂荒，严重影响农业发展和新农村建设。在宅基地退出相关政策颁布后，个体农户积极相应。2016年，金湖县银涂镇唐港村一组的21户农户在承诺书上郑重签名。承诺“本人家庭全体成员自愿放弃本集体经济组织成员资格，同时承诺退出农村承包土地经营权、宅基地，将户籍迁出本集体经济组织”。宅基地退出后，大量闲置宅基地被复垦成耕地，减少了土地浪费现象，提高了土地的集约利用。

1.3 城乡建设用地增减挂钩引导农户腾退宅基地

1.3.1 模式介绍

此模式是在政府的主导下，通过城乡建设用地增减挂钩项目的引导，鼓励农村村民进城买房，或到安置点集中居住的退出模式。腾退出的宅基地统一进行复垦或开展建设，折抵城市建设用地指标。退出后的补偿分为货币补偿和实物补偿及房屋安置两种形式，安置房由政府统一新建。对于愿意进城、入镇或到集中居住区的农户，按照制定的优惠政策执行。对于确实有资金困难的村民，给予一定的资金补助。

1.3.2 案例分析

（1）徐州市丰县地处苏北，经济相对欠发达，村民住宅布局十分散乱。部分农户已进城落户，仍保留闲置宅基地，又有部分农户建新不拆旧，一户多宅，土地资源闲置浪费。自2017年开始，县政府组织实施“增减挂钩、退宅还耕”，逐年推进腾退复垦。对于退出宅基地的农户，选择买房的，除了正常补偿外，每平米额外补偿100元；不要房子的，除了正常补偿外，额外给予宅基地面积按每亩6万元补偿。三年内，全县规划拆迁改造村庄224个，总面积4.68万亩，建9个增减挂钩安置点，共交易增减挂钩和占补平衡指标6634.3亩，成交价款31.47亿元，为乡村振兴和新农村建设集聚了资金。

（2）徐州市沛县每年发展用地需求达几千亩，而每年上级下达的建设用地指标只有400亩左右。全县宅基地面积有73km2，如果将散落在各处的农民集中起来居住，那么村里可以节约出大量土地可供经济社会发展。因此沛县政府试行了宅基地自愿有偿退出的政策。宅基地退出后的房屋安置社区位于田堤口村，也有部分村民选择进城落户。然而苏北农村村民宅基地基本不到一亩，在拿到宅基地退出补偿资金后，村民依然没有能力在县城购房落户，由于补偿款和城区、镇区房价不对等，完全寄希望于依靠退出补偿政策促农进城很难实现。而为村民们新建的集中社区安置房也迟迟不能入住，导致部分村民们无处可居。

2 结论

农民退出宅基地是盘活农村存量建设用地、提高土地利用效率、解决耕地占补平衡问题、促进城乡发展的一种有效方式，是宅基地改革的必然走向。目前苏北徐州和淮安主要是以上三种宅基地退出模式。对于东部相对欠发达的农村地区，农户自愿程度以及政府、村委会的积极引导同时配合退出补贴会提高农户退出宅基地的积极性。比较下来淮安村集体引导农户腾退闲置宅基地和农户异地居住腾退宅基地这两种模式实行的比较好，过程中各种不同的主体并列并未带来所有权主体的权利冲突，相反三者之间相互配合，解决土地节约集约利用，农民利益还通过货币安置和房屋产权调换得以保障，具有一定的推广意义。