澳大利亚外来入侵物种管理策略及对中国的借鉴意义

黄波，毕坤，张艳萍，李成玉，关昕，王全辉

（1农业农村部国际交流服务中心，北京 100125；2农业农村部人力资源开发中心，北京 100125；3农业农村部农业生态与资源保护总站，北京 100125；4中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081）

0 引言

生物多样性为人类的生存和发展提供了必不可少的物质基础，其中农业生物多样性的保护与利用是保障国家农业可持续发展与建设生态文明的重要战略任务。在经济全球化、贸易自由化和全球气候变化的新形势下，生物多样性保护与利用面临的形势更加严峻，任务更加艰巨，尤其是作为生物多样性大国和人口大国的中国，资源环境问题已日益成为影响农业可持续发展的重要制约因素[1-2]，导致一些列的社会、经济、环境和健康问题，造成不可估量的损失，严重影响人类日常生产和生活[3-6]。因此，在积极推进中国农业生物多样性技术与管理政策创新的过程中，更应该充分借鉴与利用国际上的先进技术、理念和管理政策。

作为全球12个生物多样性最为丰富的国家之一，澳大利亚的动植物种类约在100 万种以上，很多动物和植物品种为其所特有，在世界生物多样性领域有着举足轻重的地位。由于澳大利亚农耕文明发展较晚，伴随着外来移民的增加，大量外来的作物和家养动物等可食用物种也被引进到澳大利亚，以满足澳大利亚日益增长的人口需求，但是，在引进有用物种的同时，也增加了外来入侵物种的风险。为了降低外来入侵物种对澳大利亚生物多样性及生产生活的影响，澳大利亚在生物多样性管理与利用方面，从兔子、骆驼、狐狸等破坏生态环境事件中汲取教训，建立了完善的政策法规、管理机构、技术支撑、资金保障、公共教育体系，在国际生物多样性保护与利用方面处于世界领先水平，这对推进中国生物多样性管理创建具有重要的借鉴意义。

1 澳大利亚外来入侵生物管理状况

1.1 建立完善的外来物种管理法律法规体系

在澳大利亚，法律法规体系分为联邦和州政府两个层面。联邦政府有关外来物种的法律法规主要有以下4部：一是《生物安全法》[7]，明确了联邦政府是人类、植物和动物入境澳大利亚前后的监视、控制和检测等工作的主体；二是《澳大利亚自然遗产信托法》，建立了自然保护区自然遗产信托机制，筹集专项资金用于建设和修缮澳大利亚自然保护区内的基础设施；三是《国家杂草策略》[8]，建立了“杂草风险评价系统”，精确评估外来植物可能在野外建立种群的风险以及产生的影响，并提出控制和消除的措施；四是《环境保护和生物多样性保护法》[9]，界定了联邦政府和州政府环境保护和治理管辖的范围，规定关键的活动以及核心生境保护。此外，各主要州也分别制定了入侵物种管理的相关法规，如：新南威尔士州制定了《国家公园和野生动物法》、《有害杂草法》、《濒危物种保护法》以及《农村土地保护法》及其修正案等；维多利亚州制定了《动植物保护法》、《流域和土地保护法》及《流域和土地保护规章》；昆士兰州先后出台了《渔业法》、《土地保护（害虫及其种群迁徙路线管理）法》，根据该法又相继出台了《杂草战略》和《有害动物战略》；西澳大利亚州出台的《农业和相关资源保护法》也规定了入侵物种管理措施。

1.2 构建完善的外来物种管理机制

针对入侵物种管理，澳大利亚专门成立了国家杂草管理委员会和国家有害脊椎动物委员会，负责协调澳大利亚政府和各个州之间的相关工作和职能；针对入侵植物，澳大利亚还成立了杂草合作研究中心、热带植物保护合作研究中心、植物健康、首席植物保护事务所等机构，负责处理植物相关事项；针对入侵动物，成立了有害动物控制合作研究中心、澳大利亚动物健康、澳大利亚野生动物健康网络、预防和管理海洋有害生物入侵的国家系统、观赏鱼政策工作组、首席动物医疗官员事务所等机构。纵观澳大利亚动植物日常事务、应急处置与研究管理等机构设置，分工细致、责权清晰、制度完善，形成了一个运转高效的“机器”。例如，首席植物保护事务所是澳大利亚政府的内部机构，由它来协调国家植物保护活动、处理突发紧急事件、监控外来有害生物、确认疾病的诊断、收集相关数据以及建立植物健康资助者网络等，而农林部和其下属的检验检疫局负责澳大利亚出入境人员、动植物以及货物和行李的检验检疫工作，同时负责动植物及其产品的检疫政策和食品检验政策的制定实施，但卫生检疫政策由卫生部指定，由澳大利亚检验检疫局负责组织实施。

1.3 形成了系统的外来入侵物种防治技术体系

根据外来入侵物种防控的关键环节，针对重点防治目标物种名录，澳大利亚科研机构和专家们从进出口检疫、预警监控、综合防治、风险评估、快速反应应急技术等方面，开展了相关技术研究与示范，取得了良好效果，建立了相关技术标准体系，形成了国家联邦、州、地方政府与科研机构紧密合作关系，为外来入侵物种防控奠定了有力的技术支撑体系。澳大利亚外来入侵物种防控技术最鲜明的特色就是充分运用大自然“一物降一物”法则，利用生物天敌防治外来入侵物种。昆士兰州农业科技研究中心内有一个专门实验室，负责筛选澳洲本地天敌，用于对付美国自澳洲引种后泛滥成入侵物种的一种乔木。

1.4 建立了高效的外来入侵物种应急防控资金保障机制

澳大利亚外来入侵物种防控资金主要来源于联邦政府、州级和地方政府的财政预算，以及各级协会、企业、私人财团等的捐赠。国家开展相关项目的专项资金由联邦政府和州政府共同承担，其中联邦政府承担总预算的50%，剩余50%的资金由各州政府按照人口比例进行分摊。例如由澳大利亚农林渔业部与昆士兰州政府共同开展的红火蚁铲除计划(2001—2006)，虽然昆士兰州是受红火蚁危害的最主要地区，但其他州也按照比例承担了相应的防治资金，昆士兰州政府只承担了总资金预算的8%。这种联邦政府和各州政府之间的重点项目资金均摊方式是澳大利亚外来入侵生物防治的一贯做法。强有力的资金筹措机制为澳大利亚红火蚁等外来入侵物种防治顺利、高效开展提供了坚实保障[10]。

1.5 建立了全民参与的生态环保教育和宣传体系

澳大利亚政府高度认可公众参与在外来入侵物种防治方面发挥的重要作用，十分重视利用科普性材料、新媒体宣传等渠道提高公众对外来入侵物种种类、危害、防治方法的认识，充分调动公众参与的积极性，提升公众的参与和自我防范意识。广泛宣传是澳大利亚外来入侵生物防控工作的主要手段之一。在物种引进、检验检疫、国际贸易、交通运输、旅游等各行各业开展有针对性的宣传教育。无论是在澳大利亚国内航班还是国际航班上，机舱内循环播放检验检疫常识和注意事项相关录像，在机场候机楼和车站候车厅内随时随地可以看到检验检疫宣传画，希望人们能够积极配合检验检疫工作，自觉遵守相关规定。联邦政府和各级政府每年拨付专项资金制作印刷相关宣传图册，向公众广泛发放，普及检验检疫知识。通过广泛宣传，澳大利亚全民对检验检疫重要性的认识显著提升。例如，2001 年，澳大利亚检验检疫局就发起了这样一个名为“检疫要紧!””(Quarantine Matters!Campaign)的宣传行动，取得明显效果。78%的居民表示他们在过去12个月里看到或听到过有关检疫的宣传报道。

2 澳大利亚生物资源保护和利用状况

2.1 具有健全的生物资源保护和利用法规体系

在联邦层面，生物多样性管理机构主要包括“两部一基金”。两个部门是指环境与遗产部和农林渔业部，一个基金组织就是自然遗产信托财产，环境遗产部和农林渔业部在工作上相互协作，并共同管理自然遗产信托财产。联邦层面与之相关法规主要包括五部：《国家公园和野生生物保护管理法》(1975)、《野生生物保护（进出口管理）法》(1982)、《濒危物种法》(1992)、《澳大利亚自然遗产信托法》(2003)和《环境保护和生物多样性保护法》(2009)[9]。这些法律法规除了对机构职责分工，方法措施，行动的目的、主要任务和作用外，还明确了其建立和管理流程，对惩罚措施也进行了详细阐述。此外，澳大利亚地方立法主要对其环境管理活动进行规定，如在新南威尔士州1974 年制定的《国家公园与野生生物法》。西澳大利亚州和昆士兰州分别于1895年、1906年颁布了各自的野生生物保护管理专项法规。

2.2 具有高效的生物资源保护与利用管理机制

作为世界上最早在政府机构设立环保部门的国家之一，澳大利亚维多利亚州在1970年就成立了环境保护局。目前，在联邦、州、地方政府3 个层级都设有专门的环保机构。其中，联邦政府的专门负责机构是环境与遗产部。州一级的机构设计相对比较复杂。以维多利亚州为例，州政府设立自然资源与环境厅，并下设环境保护局、生态再循环局和自然资源局，这些部门在垂直管理上受联邦环境与遗产部管辖。

此外，根据澳大利亚联邦宪法规定，6 个州和2 个领地均可自行管理土地，拥有独立立法权和管理机构，联邦政府只对领海、6 个海外领地以及新南威尔士的杰维斯湾领地拥有直接管辖权，并参与诺福克岛、首都领地和北领地某些事务的管理，所以全国性的管理体系由6个州、2个自治领地和联邦政府组成。同时积极吸纳非政府组织和私人组织参与。其中，各州及领地政府是植物遗传资源管理与保护的主要力量，联邦政府负责制定保护战略框架、代表国家对外交流、提供协调平台以及管理特定地区的植物遗传资源保护机构。

2.3 建立了多层次、多类别的生物资源保护与利用技术体系

澳大利亚主要从生态系统、物种保护和遗传多样性保护等3个层面开展了自然资源保护工作。生态系统保护主要通过建立自然保护地和国家公园来实现。当某个生态区域被列为保护地，保护工作者首先从土地和水资源的管理入手，通过禁牧、退牧还草还林等限制措施，恢复土地和水资源利用的原始状态；物种保护则通过国家联邦公布名录、专家系统调查和适宜专项策略来实现。如果物种被列为保护计划的濒危物种，科学家们在全洲范围内进行详细调查，不仅明确其分布区域和生态习性，还利用GPS 和GIS 得到具体分布地点和面积，掌握其种群数量和生存繁育特点，研究其导致濒危的因素并掌握其动态变化规律，制订适宜的保护策略；遗传多样性保护则主要针对重要农作物的野生近缘植物。国家联邦科研机构建立了生物种质基因库，科学家们利用GPS系统对每一个区域种群进行定位，对每一个区域种群统一标准取样，并对其进行详细鉴定，记载特征特性、抗逆性、品质特性等综合鉴定数据，使每一份材料所具有的重要基因都非常清楚，为丰富作物遗传信息、培育优良品种奠定坚实基础。

2.4 创新了生物资源保护与可持续利用管理模式

旅游业是澳大利亚经济发展的支柱产业。近些年，生态旅游的蓬勃发展为澳大利亚生态环境保护和经济发展提供了一个可行的中间解决方案。一部分保护地在保护本地生物多样性资源的同时，有选择性开展生态旅游。为最大程度降低旅游对保护地生态环境的负面影响，澳大利亚政府采取了很多鼓励和监管措施，实行了严格的旅游许可证、游客数量管控、环境指标监测评价等制度，积极推进ISO、生态旅游、“绿色环球21”可持续旅游等相关认证体系，完善的制度和体系建设不仅促进了生态旅游发展，而且促进了生物多样性资源的有效保护。同时，在保护地管理和旅游经营实行收支两条线管理。管理机构不参与旅游经营活动，旅游等特许经营活动也不与保护地管理机构存在直接利益关系。这种制度的设计职责分明，减轻了各自的负担，也避免了管理者和经营者权力过于集中的弊端。

3 澳大利亚生物多样性保护与管理策略对中国的借鉴意义

3.1 建立完善中国生物多样性保护法律法规体系

借鉴澳大利亚生物多样性立法管理模式，进一步完善中国的生物多样管理法规体系。一是从国家战略高度评估现有生物多样性法律法规体系，积极推动出台专门的外来入侵物种防治法律法规，明确管理职责、对象和主要任务目标；二是建立生物多样性管理责任追究机制，防治出现职责不清，责任无法追究的情况；三是完善生物多样性管理过程中的责任追究机制；最后，要加强生物多样性管理制度的建设，科学制定并严格执行外来物种的风险评价制度、外来物种引进检疫审批制度、防控清除、生态补偿等制度，引导保护区所在地公众积极参与到生物多样性保护工作中来，培养、提升公众意识。

3.2 建立健全中国生物多样性管理长效机制

借鉴澳大利亚对生物多样性的管理经验，建立完善国内生物多样性长效管理机制。首先，要尽快建立多部门参加的外来物种管理联席会议制度和应急快速反应机制，统一协调外来入侵物种的管理和共同参与项目的执行，形成农业部门牵头，质检、林业、环保、海洋等多部门参加的协作机制，对各部门职责内的任务提出具体分工和评价指标，制定、修改相关外来物种管理的政策，健全和创新制度；其次，应充分做好现行各类保护地管理体制的衔接和过度工作，在减少部门掣肘、碎片化管理工作的前提下，要加强现有各部门、各类型保护地生物多样性管理工作的执法能力，以确保国内生物多样性资源不向国外流失，生态环境能够持续改善。

3.3 建立高效生物多样性可持续管理资金保障体系

澳大利亚建立的项目资金筹措机制值得深入学习，并加快推进适合中国国情需要的专项项目保障经费。一是要将财政拨款作为生物多样性保护和外来入侵物种防治的主要经费来源。作为一项社会公益事业，政府部门是开展相关工作的主体；二是建立生态效益补偿机制。在充分发挥现有基金作用的基础上，设立生物多样性保护专项基金，在合理的补偿机制指导下，以投资导向指引生物多样性保护和外来入侵物种防治可持续发展；三是制定优惠政策，鼓励社会参与生物多样性保护。在税收和市场准入等政策层面，适当向有意愿参与生物多样性保护的企业、团体以及个人倾斜，鼓励他们向自然保护区提供基础设施和物资捐赠。

3.4 构建全方位全民参与的生态保护宣传培训体系

借鉴澳大利亚及国际社会成功经验，尽快制定完善国内生物多样性全民教育培训体系。首先，对相关政府工作人员开展教育和培训工作，开展专业职业技能培训和考核，提高对外来入侵生物的鉴定和防治工作；其次，开展广泛的公众宣传工作，制定可行的激励机制，提升公众参与外来入侵防治的积极性，帮助树立保护生物多样性人人有责的理念；最后，要充分利用多种媒体，扩大宣传覆盖面，编辑出版各类科普读物，将生物多样性保护知识纳入国家中小学相关课程。充分利用广播、电视、报刊等媒介途径，提高公众的认知水平，满足消费者的知情权和消费选择权，推动生物产业持续健康发展。

3.5 强化科学技术对生物多样性管理的支撑作用

学习引进澳大利亚生物多样性保护技术及模式，尽快提升国内生物多样性保护与利用能力。首先，要加强对生物多样性监测技术与网络平台建设。利用互联网+、遥感等新技术手段，通过地面硬件设备配置、基础通讯网络建设和软件信息系统集成，搭建适宜于农业部门开展业务化运行工作的智能信息化监测预警网络。全面开展入侵物种普查，在已有基础上完善外来入侵物种信息库与信息网站，构建预防与控制信息平台，实现信息共享；其次，要加强对外来有害生物的生物学、生态学、毒理学研究，针对目前主要外来入侵物种，从快速检测、早期预警、紧急扑灭、综合治理、生态修复和影响评估等多个方面开展深入系统的研究，形成从预防到控制的一套完整的技术体系，为规范管理提供科学依据，为应用推广提供技术支持。