民国司法改革的开篇：1912年的中央司法会议

刘昕杰 陈佳文

全国性的司法会议，民国时期共召开了四次。民国元年(1912年)、民国五年(1916年)北京政府司法部召集全国司法会议两次；民国二十四年(1935年)，国民政府司法部召集全国司法会议一次；民国三十六年(1947年)，国民政府司法行政部召集全国司法行政检讨会议一次。①(1)①汪楫宝：《民国司法志》，商务印书馆2013年版，第108页。这四次司法会议的召开都引起了当时国内各界人士的关注。会议的召开或议案的讨论不仅宣示了政府力行司法改革的决心，而且每次会议都梳理了该阶段司法改革过程中亟待解决的问题，规划了司法改革的措施。因此，四次全国性的司法会议充分展现了民国时期司法现代化的全过程。

目前学界对民国司法会议的专门性研究成果较少，既有研究也多集中于国民政府时期的司法会议。②(2)②姚尚贤：《司法改革的竞争与利益博弈——国家转型中的1947年司法行政检讨会议》，载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期；江照信：《中国法律“看不见中国”与三十年代变法——以全国司法会议为例》，2008年“社会转型与法律变革国际学术研讨会”会议论文。涉及北京政府司法会议的研究，均仅作了简要介绍，并未对北京政府时期司法会议的内容本身进行深入的史料挖掘与研究。③(3)③江照信：《由“司法革命”到“法官罢工”——民国司法进程问题(1912—1921)》，载《北京大学法律评论》2014年第1期；李朋志：《民国司法改革过程的探索——以民国司法会议记录为切入点》，华东政法大学2018年硕士毕业论文。事实上，围绕着收回法权这一历史使命，司法制度的现代化一直是北京政府时期的重要议题。不仅如此，对民初的政治和法律精英而言，寻求司法改良更是从实质意义上实现中国政治文明的应有之义。

司法会议由司法行政部门召集，会议集中了全国主要的法政人物，其对国家司法改革的总体计划部署具有强烈的表征意义和实践意义。1912年的第一次全国司法会议，是新国体对司法改革问题整理与改革规划的第一次全面展示，意味着民国时期司法制度步入了全面规划、分步推行的改革时期。本文从第一次全国司法会议的议事录、议案录及其相关的史料出发，力图重现民国元年的司法和法律问题，以及法律精英对司法现代化的意见与建议。

一、会议的筹备：许世英的准备工作

(一)“擎中外而纳大同”①(4) ①许世英：《许总长司法计划书》，载《司法公报》1912年第3期。

许世英生于同治十二年(1872年)，戊戌年考取功名后被分发至刑部初作京官。1910年暮春，已被提拔为奉天高等审判厅厅丞的许世英和时任京师高等检察厅检察长徐谦组成代表团，前往华盛顿参加万国监狱暨司法制度会议。回国后，二人起草《法部代奏会员考察各国司法制度报告书》，从法部制度、审判制度、监狱制度、感化院制度、司法警察制度等方面详细考察了美、意、法、英、德等十国司法体制之优与劣，“悉心参酌，比较异同，要必取其足，资我国采用者为之准”②(5)②《法部代奏会员徐谦等考察各国司法制度报吿书折》，载《湖北官报》1911年第143期。。

正因此事，许世英被满清大员认定为法律改革的“专家”。但其对满清的官位“薄而不为”，但又丧失“辞而不就”的借口，怀着“与其在野谈革命，不如在朝求改革”③(6)③许世英：《许世英回忆录》，台湾人间世月刊社1966年版，第128页。的想法，许世英出任了山西提法使的工作，希冀在山西实施其改革计划。但因时局所限，只能在一些新政改革攸关的地方“做做样子”，且山西并非新政计划的“样品地区”，所以许世英在东北筹设审判厅的经验及其考察各国所得无法施展，更遑论“样样求新、求变、求好”④(7)④许世英：《许世英回忆录》，台湾人间世月刊社1966年版，第129页。。

1912年7月，怀揣着扭转清末新政窠臼之信念，司法改革态度积极的许世英从王宠惠手中接任北京政府司法总长职务，大刀阔斧开始了改革工作。上任仅四个月，许世英“苦心擘画，粗已得其纲领”⑤(8)⑤许世英：《许总长司法计划书》，载《司法公报》1912年第3期。，发布司法计划书，洋洋洒洒十余页，详尽描绘了许世英心目中司法改革的步骤及内容。计划书开篇即述：“前清筹备宪政亦既有年，司法一端区画甚详。而言之或不能遂行，行之未必遂效者。匪惟制度之阙略，障碍之丛生，人民信仰之未坚。京省情形之互异也。人才之消乏，财力之困难，实为一重大原因。而督抚之牵掣，州县之破坏，士夫之疑议，牧胥之阻挠，犹不与焉。”⑥(9)⑥许世英：《许总长司法计划书》，载《司法公报》1912年第3期。因“事关于约法、关于国体、关于外交、关于全国之生命财产”，许世英要求“对于旧日积习，贵有螫手断腕之谋；对于改良前途，贵有破釜沉舟之慨”⑦(10)⑦许世英：《许总长司法计划书》，载《司法公报》1912年第3期。。可以看出，许世英对于司法改良工作有极大的期望和抱负。

在计划书中，许世英以司法改良的八大问题为例，从组织法庭、培养人才、厉行律师制度、试办登记、改造监狱、改良看守所、幼年犯罪之法庭并感化院以及监狱协会、出狱人保护法等方面，详细叙述了自己的分年司法改革计划。这些问题涵盖了司法现代化改革的主要方面，并提出“人材”和“财力”为解决以上问题的最大障碍，许世英的这些主张均成为了第一次司法会议的核心内容。

(二)“征集全国之法彦，建树前途措置之方针”⑧(11) ⑧《对于司法会议议案之评论》，载《法曹杂志》1913年第13期。

为解决司法计划书所提出的“司法统一”和“司法改良”两大问题，许世英通电各省行政官员及司法官员，召开司法会议，希望得到各地的积极回应。他认为司法统一和司法改革这两大问题“关系重大，倘非广征意见，合全国贤哲融会而贯通之，则仍恐有所挂漏，有所轻重，司法上仍不得美满之结果。”①(12)①许世英：《许总长中央司法会议开会演说词》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第291页。而对于尚未和北京政府行政上实质统一的省份，许世英也以司法部名义诚恳邀请这些省份的官员参加此次会议：

本部成立方始，凡所以蕲审判与监狱之改良者，非合全国之有学识经验者荟萃一堂，讨论而公决之，决不能斠通各省之分殊而谋司法之统一。……对于将来筹备扩张方法均赖地方长官体察各该省情形统筹兼顾，以图行政之便利，而促司法之进行。……查粤省司法改良伊始百凡待理所有应兴应革事宜，均应先为筹备，以便将来开中央司法会议时得以分别提议，见诸实行。②(13)②《都督令司法司筹备中央司法会议文》，载《广东公报》1912年8月21日第18号。

最终，广东、四川、甘肃、浙江、云南、贵州、湖南等当时不受北京政府管辖的地区亦派员参加此次会议，除新疆、青海、西藏等特别行政区划外，二十二省均派代表参与司法会议。

对于要在会议上具体讨论的问题，许世英也颇费心思。结合司法计划书中亟待解决的诸多问题，许世英向各省发函，希望全面统计各省司法现状，以便在会期与议案结合讨论：

查司法进行，端绪繁赜，民国初基，亟宜确切调查，藉图统一。本部现定于十二月一日开中央司法会议。除简章另文发送外，所有各该省检厅现有之数目、名称及管辖区域，模范监狱已否成立，改良监狱及习艺所现有基础，厅监员额现有若干，一切经费从何筹拨，与夫收入支出之预算决算，其他关于司法统计及特别情形，并对于以后筹备进行之方法，应逐项查明，限于本年十月底详列表册，呈部查核，并须遴派二员。于十一月底到京，以便届期会议。再各司科员书记官，各厅法官书记官所官等之学位出身，年岁籍贯供职年限及是否兼习外国文，本部亦应知悉。由三长官赶速认真详细造报。其有文凭者，由三长官认真查验，事关整理全国司法事务。③(14)③《司法部令各省司法高等审检丞长调查司法事宜电》，载《政府公报》1912年8月2日第94号。

表1 中央司法会议调查表④(15) ④《中央司法会议调查表式》，载《大同报》1912年第8期。

从司法部所附调查表式中可以看出，许世英尝试从审判厅的设置及员额、监狱建设及改良、司法经费支出及分配、司法教育及司法人员配备上全面整理掌握司法事务现状。当各省未及时回报调查表时，许世英再次催促各省尽快将调查表从速造报。⑤(16)⑤《司法部部令(中华民国元年九月二十一日)》，载《山西司法汇报》1912年第4期。

除筹备会前司法调查各事项外，以许世英为主要人物的会务组织者以“谋司法统一，征集全国意见为宗旨”⑥(17)⑥《中央司法会议简章》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第1页。，制定了《中央司法会议简章》，议程十分规范。在会议简章中，明确此次会议应议事纲包括：

一、关于改良审判检察监狱事项；二、关于筹办审判检察监狱事项；三、关于司法并监狱经费事项；四、关于司法教育并监狱教育事项；五、关于司法并监狱统计事项；六、其他关于司法之必要事项。①(18)①《中央司法会议简章》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第4页。

对于议案的审查则分五股，包括法令股、总务股、民事股、刑事股、监狱股，审查后形成报告，交于议员手中，在开会过程中讨论。由上可见，此次会议的内容基本与许世英在会前发布的《司法计划书》精神相契合。

二、会议的内容：司法统一与司法改良

为解决司法不统一和法权未收回的问题，1912年12月1日第一次中央司法会议在北京召开。会议以“司法统一”及“司法改良”两大问题为主线进行讨论。许世英在会议开幕演说中感叹：“世界愈文明，竞争愈剧烈，优胜劣败，司法为其最大之争点。昔之朝鲜、暹罗、埃及、土耳其多因司法不良而处于劣败地位。因此而兼弱攻昧、取乱侮亡之种种惨祸皆从以发生。”②(19)②许世英：《许总长中央司法会议开会演说词》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第2页。对当时的法政精英来说，优胜之国如英美，劣败之国如朝鲜暹罗，主要区别即为司法优良、先进与否。而与中国同出属于东陆儒家文化圈的日本，开化晚于中国，但在司法改革后俨然已携着制度先进的入场券迈入文明国家俱乐部，这一近邻国的跨越式发展刺激着本国法政精英加快了司法改革和法治现代化进程。

此次司法会议除许世英外，共有78人参加，人员涵盖了司法部、大理院、总检察厅、司法司、各省检察厅及审判厅等部门。除会前调研所得资料外，许世英提出“司法计划一书，区区政策，用资参证，尤望诸君详为推敲，有以见教”③(20)③许世英：《许总长中央司法会议开会演说词》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第2页。，各部门、省份也在会上结合二者，提出直击当下司法改革问题核心的议案共70件，内容包括了司法制度、民刑诉讼、人员队伍、狱制改革等方面。

(一)司法制度问题

此部分议案内容集中于现代化法院及检察系统的建设，具体包括审检厅的建设、职权划分、经费来源与分配、司法部门与行政部门权力界限等问题。对此部分，许世英的司法计划书已有全面的规划。许世英认为，受限于民国初年的财政状况，一年之内在全国推开法院监狱建设工作无可行之条件。计划书以五年为期限规划在各行省建设法院、检事局和监狱。为方便初级上诉，仍以行政区域为司法区域，每一县设一地方法院，采四级三审制。自计划书发布之日至民国三年六月以前，先就已设之审检厅次第改组。全国总计应设二千余院局，每年至少成立五分之一，五年之内完成。因缺乏足够数量的合格官吏，计划书规划在未设院局之县挑选合格者三人担任专审员，一旦院局设立，专审员即转为法官，避免上任时工作生涩之困扰，也可使行政官员真正意义上脱离司法事务。④(21)④参见许世英：《许总长司法计划书》，载《司法公报》1912年第3期。

大多数参会议员赞同此种司法体系构建，但计划如完全付诸实践则将耗费大量经费。因此会议一开始，议员王淮琛就提出“地方审检厅附设初级审检厅案”。此案以许世英在计划书中所提“地方法院附郭之初级法院，即合设于其内”的原则，主张在保证法律层面不违背四级三审制的情况下将初级审判厅纳入地方审判厅，且在实质审理过程中“初级判决案件上诉时虽仍属该推事所属，该推事例应回避，并无发生嫌疑之余地”。⑤(22)⑤《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第1页。与此案情况类似的议案还包括“审检厅采地方初级合厅制案”，主张“惟分初级审与地方审，初级审用单独制，地方审用合议制，不服单独审推事所审之案而上诉者，则由本厅其他之推事行第二审，厅中各推事亦不指定事务”。⑥(23)⑥《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第2页。

由于形式上为“附设”“合厅”，有违背“四级三审”之嫌，且若将初级厅纳入地方厅后，地方厅将无法同时容纳如此之多的诉讼案件，因此有议员反对以上二案，并以江苏省为例：“此二案恐不能推行于全国，……盖因省城之内五方杂处词讼最多，而苏之闾门、宁之下关尤为商务辐辏之地，故初级审检厅之设实为必要而不可缺，又如上元江宁两县辖地甚广，若但留一初级厅则事务过紧。”①(24)①《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第2页。

在法院建筑问题上议员间也发生较大分歧。有议员考量到国库空虚、经费紧张，同时又有部分衙署闲废的现象，提议将州县衙署直接改作法院，并举例德国法院“形式虽如此简陋，而精神乃极严肃。吾国此时亦于宜内容上切实讲求，且勿尽求外表”。②(25)②《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第18页。反对者则认为，若将行政旧衙署改司法厅，不但不能节省经费，反而会花费更多。将州县衙署改为法院后，行政机关无处办公，也会重新修建办公场所，“行政官反乐得新筑也”③(26)③《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第18页。，更无从谈节省经费之事。最后经表决，仅四人赞成将衙署直接改为法院，议案被否决。

(二)民刑诉讼问题

会议中，与民刑诉讼相关的议案主要包括民刑法规问题(如“地役权证明之方法”“试办登记之筹备”“限制利息”“实行个人异同识别法案”)、诉讼程序问题(如“有罪判决犹豫之问题”“普通裁判与军事裁判宜划清界限”“审判上应采宣誓制度”)、诉讼费用问题(如“诉讼费用及律师各等公费应以法令规定”)及司法协助问题(如“调度司法警察章程宜严饬各省切实遵行”)。在《司法计划书》中，许世英对此类问题也早有详细规划。他提出应当在全国确立登记制度，可提高诉讼效率，方便诉讼中举证，并且有助于概见全国不动产的数量，便于确定税率；他还建议在奉天厅承内开办登记讲习所，由各州县各选送一人入所学习登记方法。基于世界各国针对幼年犯罪问题，许世英十分前沿地提出了少年犯罪者与成年人同时为公判者时，审判均不公开的制度，地方法院在审理幼少年犯罪时在法院内临时组织幼年法庭以保障幼少年犯罪者权益。在法庭之外，还应当设立感化院以辅助审判。而对于律师制度，许世英首先明确了检察之职主于攻击，律师之职主于防御的工作定位。对于律师的培训与管理，许世英在计划书发布前就已订定律师暂行章程及登录章程，此外，其还提请总统提交律师法及施行法、考试法、惩戒法各议案至参议院。

对于民刑实体法中微观的立法规划与立法技术的问题，会议讨论时的主要争议来源于突显审检现有矛盾关系的“预审不能属检事案”。该案自十二月十号下午议至十二月十二号上午，仍未得出结果，表决开票后赞成该案者与反对者均为二十九票，后经议长王黼炜投反对票，以二十九票赞成、三十票反对，最终未通过此案。此案集中反映了当时审检机关的利益竞争与博弈，亦可窥见民国初年法学精英对西方法律经验的辩证态度。一部分议员将预审权与侦查权进行对比分析，认为预审权应属审判厅享有：“预审官与检察官之地位及其权限之不同。预审官俱完全推事之性质，为终身官，无论其判断之如何，上级官不得侵犯之；检察官则亦行政官也，上级官厅可以层层节制之，故其对于长官有服从之义务。”④(27)④《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第54页。反对者则主要从检察官性质入手，认为区别于外国检察官为行政官，中国之检察官除担任部分司法行政事务外，性质仍是司法官：“他国检察官本是行政官之一种，故充推事官者不得充行政官，而充检察官者可改充行政官也。中国司法之组织向来不同，检察官与推事官皆纯粹之司法官，皆终身司法官，不过检察官职务上有司法行政之事务而已。”⑤(28)⑤《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第58页。

此种争论不断反复，逐渐发展至司法官与检察官职权的争论，司法部参事马德润感叹：“中国人出洋学习法律者甚多，乃归国之后即以一检察官与司法官之性质且全不明晓，则所学为何事乎？”⑥(29)⑥《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第58页。争论至最后，双方亦不肯让步：“此案天天讨论，终不能完，一方面从法理上着想，一方面从事实上着想，永不能合而为一。就法理上言之，预审推事是纯然独立，检察官是另一种机关，恐证据不完全故设此救济之方法。至谓预审归诸检察，各省皆行之无弊，此事实上问题大约须五六年后方可决定，现在不敢断言。”

(三)人员队伍问题

许世英在司法计划书中详细规划了如何培养司法人员，人才培养计划分为三方面：振兴学校、注重经验、先行试办。同时，许世英强调“学识为体，经验为用”的原则，提出了五年完成培养法官五万人、狱官两千人的计划。由中央设司法专门学校，分普通和特殊两科，普通中等学校以上毕业者入普通科，注重学习民刑法与诉讼法及各国监狱法等基础知识，并同时学习德语。三年法律之卒业者入特别科，重点培养学生民刑监狱实务之学。民国二年就学习合格之人分发已设各院局监狱实地练习，作为民国三年各院局监狱成立的预备。考虑到人才缺乏的问题，司法部提出旧法官特别考试法，经由国务院会议议决，送请参议院公议在案，如果该法通过，则旧法官通过考试者即可任用。对于法官上任后的培养，许世英提出，自民国三年起，每年派遣通晓外语的法官四十四名根据其专业前往各国实地学习法律实务，学习时间为两年，以达到“练习员既灌输文明之知识，而列邦亦真知我国改良之趋向”的目的。

在会议中，围绕司法人员问题议案数量多，范围广泛，其中，对专审员的设置存在较大争议。该案与筹设初级厅关系紧密，由于在全国每县遍设初级厅对于人力及财力都是极大的挑战，许世英提出在未设初级厅的地方设专审员职位，待初级厅建成，经验丰富的专审员可直接转为审判官，更节省了培养合格法官的过程。对于专审员的设备，有议员认为应从经费、用人、管辖、名称、监督五个方面仔细考虑专审员之设置是否妥当。经费浩繁、法政人员缺乏是亟待解决的问题，而专审员的设置是否会突破级别管辖、专审员实质资格是否和法官混同、专审员的权力监督更需要仔细考虑。

但此提议的矛盾之处在于，专审员之设备为过渡时期手段，非永久性、全国性设置，原意在解决经费不足、人才短缺的问题。但其本身也面临了无法获取足够经费、合格人才的困难，有议员提到：“例如河南州县官除公费外有所谓司法经费，今日令其交出殊有碍难……经费既无着落，其何能期统？一是经费问题不能统一也。用人问题亦然。夫用人固应用完全人才，如三年以上法政学校毕业者，然某地方三年以上毕业者少，而速成毕业者多，或并无三年以上毕业者，势不得不用速成毕业人员，是用人问题亦不能统一也。”①(30)①《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第7页。

(四)狱制改革问题

许世英在计划书中花了较大篇幅讨论现代监狱设置和改良看守所的问题，他在就职后就即刻开展了监狱改革工作。根据参加万国监狱暨司法制度会议时考察到的经验，许世英通电各省调查各县监狱实况及划分区域建筑地点，二十二行省应分为五年次第完成筹设现代监狱工作，民国元年先开办北京监狱以“树全国之先声”，次年再推开至全国范围，建设省会及商埠监狱。在建设监狱的细节问题上许世英也仔细考证，提出监狱设计采用双十字形比单十字形更节省经费，管理也更加便利。对于在监狱中服刑的犯罪者的管理，采监狱作业制度亦填补国库支出。而在拘禁制度的改良上，厉行阶级制度，根据犯罪者服刑时间长短，分为分房、杂居、假出狱三级以灵活管理犯罪者，并以此辅助裁判工作之进行。

由于中国传统狱政制度与西方相异，是西方国家建立领事裁判权的重要原因之一，因此司法会议中关于改革狱制的议案数量众多且内容详尽。会议议案从监狱的筹办设置，到不同刑事强制措施所对应的实施场所，再到犯罪者出狱或解除强制措施后的保护问题均有所涉及。对于狱制改革，多数议员都抱以谨慎但积极的态度，大部分议案都顺利多数通过。唯“各省拘禁未决场所之管辖应妥为规定并设法疏通积押案”，许多议员发表了自己的看法。该案可分为两个层面：一方面为短期未决犯之疏通法，该部分无大的分歧，多数议员都认为，虽军兴以来擅行拘留的情形愈发增多，但未决犯之管理仍应按照已颁布的刑事诉讼规定，与已决犯的管理相同。另一方面是未决犯之管理权，这一层内容争议较大。对于未决犯管理之主体，“总长已研究再三，迄无善法，后来想出不得已之办法，仍以归检察长监督，乃从事实之便利，不能学理以相绳也。”②(31)②《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，110页。，但仍有意见认为未决犯应由审判厅管理，由检察厅管则有“原告管理被告之嫌”③(32)③《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，110页。，还有意见认为对于未决犯之管理，并不能仅因典狱长之职务有“典狱”二字，则不能由其承担管理未决犯之职务。

三、会议的实效：“人走政息”的改革措施

1912年12月1日至12月25日，北京政府召集全国法律职业精英于一堂，用时25日，议员共提出议案70件，表决通过41件。许世英在会议闭幕时赞扬：“按诸事实类接卓然可行，以至短促之会期，乃收此至良好之结果”①(33)①许世英：《总长演说(闭会词)》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第1页。，会议议长王黼炜、副议长刘藩在会后编辑议事录及议案录时，也感叹许世英为此次会议所做之努力：“召集会议，如观缩版地图，能使山川夷险道里远近瞭然……总长以法学名家，膺司法重任，本好问察迩之意，为集思广益之图，进全国之有事于司法界者与共，筹改进之方，实为吾国古来未有之盛举。”②(34)②王黼炜、刘藩等：《会员呈报文》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第1页。虽史料有限，但仍能从当时的报刊中窥见社会各界对此次中央司法会议的讨论：“司法总长有鉴于此，于是有中央司法会议之设……其意诚盛，然则为之议员者，任重致远，责岂轻微？其应如何悉心静气，为国谋猷，舍视高踏虚之学说，摅切近易图之良谋，庶不愧为斯会之初旨。”③(35)③《对于司法会议议案之评论》，载《法曹杂志》1913年第13期。

会后，许世英召集各省代表一一会面，商谈司法计划的进行和议案的落实，希望各省代表可以将会议精神和司法计划书的内容带至各地施行，“私意夙所计划尚不戾于时地之宜，得藉手以为展布”。④(36)④许世英：《总长演说(闭会词)》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第1页。对于行政上尚未统一的省份，许世英语重心长，发文让这些省份切实履行会议议决的议案：

滇省近接邻邦，尤为外人视线所集，该司总持该省法权，责无旁贷，当此百度维新之日允宜力任其难勉图精进。本总长此次召集中央司法会议，意在广益集思，力谋统一，凡经公同议决之件事事须切实履行，故于会议之余，复分期延见各省代表，从容坐论，所有司法前途计划以及进行手续均已剀切谆告，仰该司详询杨代表思源，妥慎筹办亟谋整顿，庶几会议结果不致徒托空言，而南纪士民亦得早受法律完全之保障，此则该司考成所系，亦即本总长任职所关，策励进行于该司有厚望焉。⑤(37)⑤《令云南司法司此次中央司法会议议决之件均须切实履行文》，载《司法公报》1913年第5期。

1913年受宋教仁被刺一案影响，许世英辞职。自此，民国初年承担司法改革任务的重要人物卸任，其所规划的各项改革事业面临是否继续进行的问题。9月11日，梁启超继任司法总长一职，相较于许世英大刀阔斧的积极改革，梁启超因受制于政治实际，提出的诸多改革意见都较为保守。即便如此，距其上任仅五月，梁启超还未开始在司法界施展拳脚，也黯然辞职。提交辞职书时，梁启超附“条陈司法计划十端文”，从十个方面谈论了自己对司法改革工作的看法。⑥(38)⑥梁启超的司法计划为：“一曰法院审级宜图改正；二曰审理轻微案件宜省略形式；三曰宜明立审限；四曰上诉宜分别限制变通；五曰宜速编刑律施行法；六曰宜酌复刺配笞杖等刑；七曰宜设立法官养成所；八曰宜严限律师资格；九曰宜将一部分之罪犯划归厅外审判而法外之干涉则严行禁绝；十曰宜保存现有机关而由国税直应经费。”梁启超：《司法总长梁启超呈大总统敬条陈司法计划十端留备采择文》，载《政府公报》1914年第720期。为“惩前事之失为后事之师”⑦(39)⑦《政治会议呈大总统议决梁前司法总长条陈司法计划十端文》，载《司法公报》1914年第2卷第8期。，该文件被袁世凯要求提交至政治会议进行讨论。许世英、沈铭昌、江绍杰、余绍宋等人组成审查团对该文件进行审查，“讨论逾月、稿经数易”⑧(40)⑧《政治会议呈大总统议决梁前司法总长条陈司法计划十端文》，载《司法公报》1914年第2卷第8期。，形成审查报告，逐条对梁启超所提意见进行回应。对于梁启超的十条建议，审查团“平心商榷，以为十端所列，八九可以赞成”⑨(41)⑨《政治会议呈大总统议决梁前司法总长条陈司法计划十端文》，载《司法公报》1914年第2卷第8期。，部分有更好的变通之道，如梁启超认为可“酌复刺配笞杖等刑以疏通监狱”，基于对犯罪者“积极之感化，不仅持消极之惩罚”的态度，审查团认为应“酌将轻微案件应处短期刑改为换刑，自可收疏通之效”；又如梁启超所提“审理轻微案件宜省略形式”，审查团认为“非力求简易不足以救弊补偏”，⑩(42)⑩《政治会议呈大总统议决梁前司法总长条陈司法计划十端文》，载《司法公报》1914年第2卷第8期。同时提出建议“与其扩充违警律使法庭警署互有法权，莫如从民律、刑律中划出一部分，凡刑事自某种刑以下，民事自若干元以下，别订简式手续，无论审判厅、县知事皆适用之。”①(43)①《政治会议呈大总统议决梁前司法总长条陈司法计划十端文》，载《司法公报》1914年第2卷第8期。从审查报告书的内容来看，不得不对1912年会议成果“退而求其次”，即便审查团里包含了许世英，亦不得不赞成“将初级名目废去，归并于地方，庶于法理事情两无所碍”②(44)②《政治会议呈大总统议决梁前司法总长条陈司法计划十端文》，载《司法公报》1914年第2卷第8期。的建议，四级三审制改革最终因“管辖设厅太繁，经费人才均多困难”无法成功。

1915年，袁世凯连发两道大总统申令，批评法官“自甘暴弃”，工作“流于形式”，司法改良工作“南辕北辙”。③(45)③《申令诰诫司法官吏》，载《东方杂志》第十二卷第十二号。司法改良工作尚未达到预期目标，随着时局白热化，军方的过多干预使法界人士更觉力不从心：“……司法制度亦式微矣。匪曰式微，盖自始即未尝一日巩其基也。攘于外人者百之几，委之行政官者百之几十，剥夺于军人豪右盗贼者又百之几十，所谓真正之司法机关者，其所管辖曾有几何？”④(46)④林长民：《题辞》，载《法律评论》1923年创刊号。即便是当时的法学精英，也不免心怀疑虑：“吾国今日法政之学，遂足以语独立乎。即有淹通之士，不敢侈言也。学校未备，法令未明，国家诸种之作用未分划，有研究之资，而乏统驭之道。”⑤(47)⑤林长民：《法政杂志序》，载《法政杂志(上海)》1911年第1期。此外，从1916年民国第二次司法会议议决案来看，第一次会议比较重要、争议较大的问题在第二次会议仍然被提出，如“县知事兼理司法应否废止咨询案”“划一全国法官俸给案”“整理全国司法经费建议案”等，说明即便已过数年，司法改革的难题仍未得到解决。

四、会议的反思：民国初年司法改革的现实困境

许世英的司法计划书与第一次中央司法会议的召集实际上共同为民国司法进程确立了基本精神，奠定了基本格局。⑥(48)⑥江照信：《从“司法革命”到“法官罢工”——民国司法进程问题》，载《北大法律评论》2014年第1辑。民国元年的中央司法会议是民国时期中央政府第一次全面规划司法改革的全国性会议。此次司法会议由中央司法行政部门召集，全国各地法检部门共同参与，所代表的区域广泛，影响力大。许世英司法计划书的发布与中央司法会议的召开都对近代中国司法改革的进程起到承上启下的重要功能。同司法计划书相比，司法会议的议决成果基本达到了许世英所预期的目标。但由于当时的北京政府缺乏权威，并无足够政治力量来推动这一庞大的改革计划，加之民国初年，国家财政困难，司法官员更替频繁，司法改革计划中的许多措施都无法实施，因此在这次司法会议中提到要解决的许多司法问题，一直持续存在，直至南京国民政府时期仍未得到彻底的解决。

从会议记录看，财政困难为北京政府时期司法改良工作的最大牵掣。在大部分议案中都因经费问题而不得不采取折衷办法。如在“地方审检厅内附设初级审检厅案”中，议员刘瑞琛谈道：“地方与初级究应分设与否颇有疑问，不分设则有破坏审级之嫌，分设则非今日财力所能举办，均为不易解决之问题”。⑦(49)⑦《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第1页。又如“民国二年之监狱筹备案”，议员吴承仕称此议案为“过渡时代之一种办法……民国二年之法院设置为全国五分之一，其余则以人才缺乏、财政困难，尚有五分之四未能遍设，故暂设专审员。”⑧(50)⑧《议事录》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第10页。尽管财政困难不能用来解释所有改良工作中遇到的所有问题，但在与司法行政问题相涉的新式法院建设、人员队伍训练、监狱制度改革等问题上，司法经费不足引发了司法改革的种种障碍，一直延续至国民政府时期。

即便许世英在计划书中认清“吾国司法方在萌芽，基址未臻巩固，……况法律知识未尽灌输，骤语以宪法之条文，共和之真理，鲜不色然骇者”并提出司法改革方案应“分年设备为进行之次第”⑨(51)⑨许世英：《许总长司法计划书》，载《司法公报》1912年第3期。，但相对于当时的政治与社会情势，这份计划书对司法改革的推进仍过于乐观，1912年的中国社会显然无法应对这种急剧的转变与背离。一方面是中央政府管治力不强，各地司法改革工作缺乏统一的协调，“司法统一困难殊甚，如法官之任免、法院之区划、审级之编制、职员之分配、俸给之等差、狱制之设备二十二行省自为风气，司法事务报告于大理院者十仅二三，司法行政事务报告于司法部者十仅四五，此十之四五中不合法令者又十之二三”①(52)①王黼炜：《中央司法会议议长王黼炜君答词》，载司法部编：《中央司法会议报告录》，司法部1913年版，第1页。。另一方面是基层社会尚未形成新式司法文化的土壤，“当国家的改革愿望与地方社会的固有逻辑遭遇时，双方的行为——国家要努力实现司法的现代化，并为此渗透、规范和改革社会，而地方社会则对国家的努力加以抗拒和寻求变通”。②(53)②[美]徐小群：《现代性的磨难》，杨明、冯中译，中国大百科全书出版社2018年版，第4页。由此导致中央司法会议的议案在各地的实施情况不如预期。

民国时期司法官员的频繁更迭也是导致司法计划不能按期进行的一项重要原因。北京政府时期，从第一任司法总长王宠惠至最后一任王荫泰仅十七年间，共有二十八任司法总长(不含代职)，其中，章宗祥任期最长，共两年四个月；江庸第一次出任时间最短，仅十九天。许世英曾于1912年7月、1922年11月两次任职司法总长，但第一次任职时长仅一年零两个月，第二次任职更是只有短短三十八天。③(54)③刘寿林等编：《民国职官年表》，中华书局1995年版，第42-44页。“人走政息”带来的不良后果并未因许世英前期的努力铺垫发生多少改变，改革步伐在许世英辞职后迅速进入保守阶段，一部分计划甚至被完全搁置。

纵观整个民国时期，无论是第一次中央司法会议还是后来的数次全国性司法会议，都出现开会积极、讨论热烈、议案丰富，但实效欠佳的情况。会议的议决成果往往因“军阀的摧残、官僚的嫉视、以及司法当局的因循敷衍、司法经费的筹措不易”无法彻底推进，以致民国时期的司法改革被指摘为“徒具革新之名，而无革新之实”④(55)④张知本：《中国司法制度的几个问题》，载《中华法学杂志》1937年第5、6号合刊。。但即便如此，在中央司法会议的召开和讨论中展现出来的，众多法政菁英对民国司法改革的热情与理想，仍是值得被记住与肯定的。