美国贸易反规避措施同时威胁中国出口和对外投资

文/曾磊

根据WTO的统计，中国是全球遭受反倾销/反补贴调查最频繁的国家。作为美国最重要的贸易伙伴，中国也是美国反倾销/反补贴调查的最主要目标。早在2017年，中国就成为遭受美国反倾销/反补贴调查最多的国家，案件数量超过所有其他国家的总和。为了减轻或消除美国“双反”措施对商品出口的负面影响，越来越多的中国制造业企业选择在海外，尤其是将部分产能转移到东南亚、拉丁美洲等地，完成最后生产工序后再向美国出口。然而，近年来美国日趋凶猛的反规避措施封堵了不少中资企业的转产之路，给中国制造业出海的前景投下浓重的阴影。

美国反规避措施概述

在美国现行法律制度下，反倾销/反补贴措施的执行由商务部（DOC）和海关及边境保护署（CBP）具体负责。与反倾销/反补贴相关的反规避措施也由这两个机构负责。广义来讲，反规避措施有四类：

CBP对货物原产地的调查：核实进口货物的原产地是CBP的基本职能。CBP有权对可疑的原产地申报进行调查。CBP主要采用“实质性转型”标准对货物的原产地进行判定。如果货物在出口国发生的工序不被认定为足以导致形成该货物的原料或零部件发生实质性转型，则CBP将认为原产地申报不实，据此CBP将有权重新核定关税、追缴税款、处以罚款甚至没收货物。

DOC对适用商品范围的调查：在一项反倾销/反补贴措施实施期间内，DOC有权对涉案商品的进口原料或零部件或者来自其他国家的同类商品进行调查，以决定这些商品、原料或零部件是否也应纳入该反倾销/反补贴措施的适用范围。DOC的调查独立于CBP的原产地调查，所采用的标准也不同于CBP的“实质性转型”标准。即使CBP认定进口商品不来源于受反倾销/反补贴措施限制的国家，DOC也可将该商品纳入反倾销/反补贴措施的适用范围。

DOC的反规避调查（anti-circumvention）：DOC有权调查来自第三国的商品是否规避美国的反倾销/反补贴措施。触发DOC调查的情形包括商品在进口到美国之后完成最后工序、商品在原产国进行简单的修改后再出口美国、商品在第三国加工生产、商品被进行后续开发变更后再出口美国。如果DOC认定商品存在规避的情况，则该商品将同等适用相关的反倾销/反补贴措施（包括缴纳反倾销/反补贴税保证金），并且有权要求CBP继续暂停对涉案商品的清关。

CBP的反规避调查（anti-evasion）：CBP的反规避调查是《2015年执行与保护法》（EAPA）授予的新职权。根据该法，CBP将对谎报原产地、谎报商品归类、经第三国转运等情形进行调查，以确定进口商品是否规避美国反倾销/反补贴措施。如果认定构成规避，CBP将暂停商品清关、延长清关期限、要求缴纳反倾销/反补贴税、处以罚款甚至移交刑事调查。

广义的反规避措施应包括以上四种，狭义的反规避措施指后两种。下文将围绕狭义的反规避措施进行讨论。

反规避调查案件数据

DOC的反规避调查的主要法律依据是《1988年贸易法》，该法授权DOC阻止规避反倾销/反补贴行政令的行为。根据DOC网站的披露，DOC于1997年首次发起反规避调查，截至2020年10月一共发起了48起。其中，涉及中国商品的案件有35起，占73%。在所有已发起的调查中，有31起已作出最终裁定，认定存在规避的有26起，占84%。涉及中国商品的调查中，仅有3起获得不存在规避的裁定。

在触发DOC调查的违规事项中，“第三国加工”占比最高，达三分之二。其他较常见的违规事项依次是“进口美国后再加工”“轻微改变”“改变出口规格”等。第三国加工的案例中，最常涉及的加工第三国是越南、印度、泰国和马来西亚。例如，在2018年5月23日结案的针对来自中国的冷轧扁钢产品反规避调查中，以产自中国的热轧碳钢为原料在越南生产的冷轧扁钢产品被认定为以“第三国加工”方式规避美国对中国冷轧扁钢产品的反倾销/反补贴措施。

CBP的反规避调查的主要法律依据是《2015年执行与保护法》，该法于2016年开始实施。根据CBP网站的数据，CBP的首起反规避调查发起于2016年10月，针对来自中国的钢丝挂衣架。截至2020年10月，CBP正式启动的反规避调查有40起，涉及中国商品的有35起，占88%。在所有已发起的调查中，有22起已作出最终裁定，认定存在规避的有21起，占95%。涉及中国商品的调查中，仅有1起获得不存在规避的裁定（迄今唯一否定性裁定）。

在触发CBP调查的违规事项中，“第三国转运”占比最高，约78%。其次是“谎报产地”和“谎报商品归类”。第三国转运的案例中，最常涉及的转运第三国是越南、泰国、柬埔寨和菲律宾。例如，在2019年3月20日结案的针对来自中国的铝型材反规避调查中，一家中国铝型材生产商的越南子公司从中国进口铝型材，组装成铝制门槛后作为越南产品出口到美国，被认定为以“第三国转运”方式规避美国对中国铝型材产品的反倾销/反补贴措施。

以上两组数据清楚表明，中国是美国反规避调查的重点对象，针对中国商品的调查案件数量自2016年以来呈快速上升趋势，而且中国厂商的败诉率极高。

调查激增的原因分析

针对中国商品的反规避调查案件激增，首先源于美国贸易保护主义的抬头。特朗普上台后，美国加大了贸易保护措施的执行力度和频次，而中国是最主要的打击目标。在2020年1月23日发布的一份新闻稿中，DOC声称：“严格执行美国贸易法是特朗普政府的执政重点之一。迄今为止，特朗普政府已经作出了35份关于反规避调查的初步或最终裁定，这一数量比上一届政府执政同期增长了192%。”

同时，美中之间以及两国与其他国家之间的贸易和投资情况变化是促使反规避调查案件增长的重要客观因素。中国商品遭遇的反规避调查案件的数量变化与美国针对中国商品的反倾销/反补贴调查案件的数量变化十分吻合，均反映了自2016年开始的快速增长趋势。这种一致性在意料之中，因为反规避本就是用于确保反倾销/反补贴措施有效执行的执法措施，反倾销/反补贴措施的增加大概率会导致反规避调查的增加。

美国进口中国货物金额（百万美元）

有趣的是，反倾销/反补贴制度的初衷是为了防止来自某国的进口商品激增对国内产业造成损害，但是自2016年起，美国针对中国商品的反倾销/反补贴措施的数量增长与美国进口中国商品的金额变化并不吻合。根据美国商务部的数据，美国同期进口的中国商品并未表现出大幅的增加，甚至在2019年出现了减少。一种解释是，反倾销/反补贴措施导致中国输美商品的减少。减少的商品哪里去了？

由于反规避调查主要针对来自第三国的商品，反规避调查案件的增加应对应美国对第三国商品进口的增加。那么同时期美国对哪个第三国的商品进口发生明显增加呢？在已知的DOC和CBP的反规避调查案中，中国商品通过第三国加工或第三国转运是触发调查的最常见原因，而越南是最常涉及的第三国。根据美国商务部的统计，美国对越南货物的进口金额自2010年以来持续增长，2016年起增速加快。

美国进口越南货物的增加是否与中国有关？中国对越南制造业的投资激增可以作为旁证。根据中国商务部历年《中国对外直接投资统计公报》的数据，中国对东盟尤其是越南的直接投资呈快速上升趋势。

制造业在中国对东盟的直接投资中的比重也呈上升趋势，从2010年的11%提高至2018年的32.8%。

越南是中国制造业在东盟投资的主要目的地国家，截至2018年底在越南的中资制造业投资存量位居东盟第三，仅次于在印度尼西亚和马来西亚的中资制造业投资存量。根据新加坡Iseas-Yusof Ishak 研究院于2019年4月发布的由越南外交部专家撰写的关于中国对越南直接投资的研究报告，截至2018年，加工和制造业投资占中国在越南投资总额的61.4%。根据中国统计局的数据，2010年至2018年间，中国对越南的货物出口也大幅增长。

据不完全统计，机器设备和工业原材料构成越南进口的主要部分。例如，根据越南工贸部发布的越南年度进出口报告，原料、燃料和机械设备的进口额占2016年越南进口总额的88%；2017年，机械、设备、工具和零部件进口金额达到336.7亿美元，比2016年增长18%，其中外资企业进口额是193.8亿美元，比2016年上涨25.03%。根据越南海关总局于2019年1月公布的数据，2018年越南从中国进口了总额达814亿元的机械设备，位居所有类别进口货物的榜首。根据越南统计总局官方网站报道，2019年前三个季度，越南进口商品中，生产材料类别占比91.4%，主要进口商品为电子产品、计算机及其零配件、机械设备及其零配件、手机及其零配件、布料、钢铁、塑料、汽车、普通金属，进口第一大市场为中国，增长17.3%；主要出口商品为手机及其零配件、电子产品、计算机及其零配件、纺织品、鞋类、机械设备及其零配件、木材及木制品、运输工具及其零配件等，出口第一大市场为美国，增长28.2%。

按照DOC的审查标准，对于进口商品在第三国加工的情形，“受调查国家之间的贸易趋势变化”（例如零部件来源国与第三国之间的零部件贸易是否在反倾销税或反补贴税实施后大幅增加）和“零部件来源国的出口商与第三国的组装厂是否有关联关系”是用于判定是否存在规避的其中两项重要因素。中国制造业对越南的大量投资是越南出口商品屡遭美国反规避调查的一个主要原因。

结合以上贸易和投资数据，我们可以整理出以下因果关系：中国对美国出口增加→美国加强对中国商品反倾销/反补贴→中国直接出口美国减少→中国增加对第三国的制造业投资→第三国对美国出口激增→美国针对来自第三国的涉中资商品实施反规避措施。

经过反倾销/反补贴的媒介作用，中国的对外贸易和对外投资形成了某种因果联动。中国制造业的对外投资间接招致了美国反规避措施的兴起，而美国反规避措施又将对中国制造业的对外投资造成严重打击和阻碍。

给中国企业的应对建议

相对于反倾销/反补贴调查，中国企业对美国反规避调查的胜诉率是很低的。这主要有以下几个原因：第一，反规避的审查更为严格，且大部分考量因素都缺少量化标准，调查机构自由裁量的空间太大；第二，DOC和CBP两个机构既互相独立又互相配合，两个机构采用的审查标准既有差异又可以互相借鉴，被调查方很难逃脱两个机构同时从不同角度以不同标准展开的围剿；第三，在一项反倾销/反补贴裁定有效期内，反规避调查可以针对不同来源地的最终产品、同一产品的不同阶段的材料或中间品反复启动，令涉案企业应接不暇；第四，在针对来自第三国涉案商品的调查中，相关中国企业需要到第三国应对调查机关的实地核查，第三国相对陌生的政治、法律、社会环境严重影响中国企业的应对效率。另外，CBP的反规避调查仅根据利益相关方的申诉而启动，而DOC除了根据申诉启动调查外，还有权自行启动调查，增加了因政治考量而启动调查的可能性。迄今为止，DOC自行启动了9起反规避调查，其中6起在2019年至2020年间启动。

随着中美贸易关系的紧张持续，预计美国针对中国商品的贸易限制措施包括反倾销、反补贴将有增无减。如果中国企业继续通过在第三国生产或转运再出口美国，则美国针对有“涉中”嫌疑的第三国商品的反规避调查也很可能持续爆发。

面对来势汹汹的反规避调查，吃透规则、积极应诉当然不失为可取的策略。但是，这是一种兵来将挡的被动应对策略，无助于从根本上防止或减少反规避调查的发生。而且，经常遭受反规避调查对第三国也会产生负面影响，因为反规避措施可能被扩展适用于该国出口美国的所有同类商品，而不仅仅是被调查的生产商的商品，甚至美国还可能进而对该国的相关商品发起反倾销/反补贴调查或其他贸易制裁。这种风险给第三国政府造成了很大的压力，最终将压缩中资企业的生存空间。例如，2018年8月，泰国海关代表访问美国海关时承诺，将与美国海关加强合作，采取措施确保其他国家生产的商品不会借道泰国或在泰国简单加工后出口从而规避美国的特别关税。2019年6月9日，越南官方宣布，查获了一批伪造的越南原产地证书和非法的转运活动，这些假冒证书和转运活动被怀疑用于帮助中国产品规避美国的高额惩罚性关税，涉及农产品、纺织品、钢材等品类。

因此，应对美国反规避调查的最有效策略应从供应链筹划和产品升级着眼：在面对反倾销/反补贴措施威胁时，审慎选择可向第三国转移产能的产品。具体而言，应选择能在第三国当地解决大部分和关键原材料和部件供应的产品，尽量实现产品生产的真正本地化，这样不仅可有效降低跨境原材料和部件供应的成本，还能享受美国给予该国商品的优惠关税待遇（如美国给予大部分东南亚国家的普惠制待遇），更有助于提高反规避调查的胜诉率。难以提高本地化率的产品，则不宜转移到第三国生产，对于这类产品，企业应考虑进行技术突破，实现产品升级，提高产品档次，让产品在更高的层次上与美国产品竞争，脱离低价出口的窠臼，从根源上消除美国对我方产品采取反倾销/反补贴措施的事实依据，相关的反规避调查也就无从提起。