对黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的几点思考

牛玉国 张金鹏

摘 要：习近平总书记在郑州发表“9·18”重要讲话，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，意义重大。从贯穿了以人民为中心的价值导向、体现了实事求是的思想路线、闪耀着历史唯物主义和辩证唯物主义的思想光芒等三方面，论述了总书记重要讲话的深刻内涵;从防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先進水文化等五方面，以完善防洪工程体系、“宽河固堤、稳定主槽、因滩施策、综合治理”的下游治理思路、“一线七库、节点控制、南北相济、东西均衡”的水资源配置格局、“三区一廊道”的流域水生态保护总体布局等为重点，阐述了对落实国家战略、建设造福人民的幸福河的实现路径的思考。

关键词：生态保护;高质量发展;防洪保安全;优质水资源;健康水生态;宜居水环境;先进水文化;黄河流域

中图分类号：TV882.1;F205;TV212.4   文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.11.001

Abstract：General secretary Xi Jinping delivered an important speech on September 18 of 2019 in Zhengzhou. It is great significant to increase the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin as a major national strategy. This paper discussed the profound connotation of Xis important speech from the following three aspects： the value orientation of taking the people as the center， the ideological line of seeking truth from facts， and the ideological light of historical materialism and dialectical materialism. This paper expounded the realization path of implementing national strategy and building a happy river for the benefit of the people from five aspects of “flood control and safety protection， high quality water resources， healthy water ecology， livable water environment and advanced water culture”， focusing on the improvement of flood control engineering system， the downstream treatment ideas of “keeping river wide and reinforcing the levee， stabilizing main channel， beach based policy implementation and comprehensive treatment”， the water resources allocation pattern of “one line and seven reservoirs， node control， north-south economy， east-west balance”， and the overall layout of water ecological protection of the basin of “three zones and one corridor”.

Key words： ecological protection; high-quality development; flood control and safety protection; high quality water resources; healthy water ecology; livable water environment; advanced water culture; Yellow River basin

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，指出保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，强调要共同抓好大保护、协同推进大治理，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略[1]。总书记的重要讲话为黄河保护治理事业提供了科学指南、根本遵循，需要我们下大力气深入学习好、领会好，结合工作实际贯彻落实好。

1 习近平总书记“9·18”重要讲话的深刻内涵

习近平总书记的重要讲话，进一步丰富了习近平生态文明思想，拓展了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，丰富和完善了我国国土空间战略布局，通篇体现了深刻的战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、底线思维，贯穿了以人民为中心的发展理念，体现了实事求是的思想路线，闪耀着历史唯物主义和辩证唯物主义的思想光芒。

1.1 贯穿了以人民为中心的价值导向

习近平总书记指出，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。以人民为中心的发展思想，深刻诠释了党的根本政治立场和价值取向。习近平总书记在“9·18”重要讲话中的话语“积极支持流域省区打赢脱贫攻坚战，解决好流域人民群众特别是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题”“长期以来，由于自然灾害频发，特别是水害严重，给沿岸百姓带来深重灾难”“改善人民群众生活……让黄河成为造福人民的幸福河”等等，浸润着对人民群众的深情厚谊和殷殷牵挂，彰显着共产党人真挚的为民情怀，贯穿着以人民为中心的鲜明导向。习近平总书记发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，与毛泽东主席提出的“要把黄河的事情办好”的要求一脉相承，体现了中国共产党不忘初心、始终如一的政治本色和价值追求。

1.2 体现了实事求是的思想路线

“一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理”是中国共产党一贯坚持的思想路线。习近平总书记指出：“坚持实事求是，就必须坚持一切从实际出发。”长江经济带与黄河流域生态保护和高质量发展，先后上升为重大国家战略。比较习近平总书记对這两个国家战略的要求，会发现明显的不同。2016年1月，在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记提出要求“共抓大保护、不搞大开发”;2018年4月，在武汉召开的深入推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记再次强调要“共抓大保护、不搞大开发”[2]。可见，总书记对长江经济带发展国家战略定的主调是“大保护”。2019年8月，习近平总书记在甘肃考察时强调，“治理黄河，重在保护，要在治理”，要“统筹推进各项工作，加强协同配合，共同抓好大保护，协同推进大治理”;2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上再次强调，要“共同抓好大保护、协同推进大治理”“促进全流域高质量发展”。可见，习近平总书记给黄河流域生态保护和高质量发展国家战略定的主调是“大保护、大治理、高质量发展”。众所周知，长江流域降水丰沛，河流治理开发程度较高，自然资源丰富，人口众多，经济社会发展水平较高，在我国经济版图中占据重要地位，过度经济开发导致的生态环境问题日益突出。与长江不同，黄河是世界上含沙量最高、治理难度最大、历史水害最为严重的河流，降水稀少且分布不均，水资源严重短缺;流域内沙漠、戈壁广布，黄土高原水土流失严重，生态环境十分脆弱;防洪工程短板突出，洪水风险依然是流域最大威胁;流域经济社会发展滞后，与长江流域相比有较大差距，形成黄河流域经济塌陷带，经济上的南北分化趋势明显，给国家长治久安埋下隐患。同时，黄河流域还是我国重要的能源基地和粮食生产基地，承担着维护国家能源安全和粮食安全的重任。同样是母亲河，习近平总书记给出两种不同的主调和要求，体现了总书记对两条母亲河和两个流域不同自然禀赋、不同经济社会发展现状、不同内在矛盾问题的深刻洞察和精准把脉，是总书记践行实事求是思想路线的生动写照。

1.3 闪耀着历史唯物主义和辩证唯物主义的思想光芒

习近平总书记的“9·18”重要讲话，不仅是一篇指导我们开展具体工作的行动指南，更是一篇光辉的马克思主义文献。讲话通篇闪耀着历史唯物主义和辩证唯物主义的思想光芒。

“造福人民的幸福河”体现了历史唯物主义的观点。历史唯物主义认为，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相互作用、相互制约，支配着整个社会发展进程。生产关系一定要适合生产力状况，上层建筑一定要适合经济基础状况，它们的共同作用构成整个社会的矛盾运动。习近平总书记发出的“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，深刻反映了我国社会主要矛盾的变化。随着我国经济社会取得长足发展进步，社会主要矛盾已经变成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我们必须适应社会生产力的发展，不断调整生产关系，适应经济基础发展，不断完善上层建筑。具体到水利工作、江河治理上，就是要顺应时代要求，调整大江大河治理的目标定位，以建设造福人民的幸福河为目标，促进人的全面发展和社会整体进步。

“大保护、大治理、高质量发展”并重，闪耀着辩证唯物主义的智慧。大保护、大治理、高质量发展，三个概念既有所不同又紧密联系，相互之间不是矛盾、对立、非此即彼的关系，而是辩证统一的关系，统一于黄河流域生态保护和高质量发展的实践之中。

为什么强调“大保护”——流域自然禀赋较差。黄河流域水少、沙多的天然禀赋决定了其生态环境天然脆弱性，加上人口增加、经济社会快速发展，超出了资源环境承载能力，使其生态环境更加恶化，表现为上游水源涵养能力低且生态环境脆弱，中游黄土高原水土流失、支流污染严重，下游生态用水量偏少、河口天然湿地萎缩等，所以必然首先做好生态保护。

为什么强调“大治理”——流域保护治理具有长期性。治理是人类在认识自然规律基础上，能动地把握和运用自然规律，采取措施调整人与自然的关系，以达到人与自然和谐相处的手段和过程。实现人水和谐、人与自然和谐，不能没有治理。黄河流域无论是从习近平总书记指出的四大问题，还是从国家战略的流域规划高度来看，均存在治理上的短板。黄河流域治理提升任务永无止境，永远在路上。必须长期坚持，须臾不能松懈。

为什么强调“高质量发展”——满足人民对美好生活的向往。黄河流域无论是面积、人口，还是经济、历史、文化、社会，特别是农业和能源方面，在我国总体发展中占据极为重要的地位。然而，客观资源条件限制和人的主观能动性不够等因素，使黄河流域不但形成了东中西部巨大的发展差距，而且已经表现出南北分化。这与满足人民对美好生活的向往的要求形成巨大矛盾，所以必须强调高质量发展，大力发展高质量经济，提高人民生活水平。

大保护与大治理的关系、生态保护和高质量发展的关系——辩证统一。保护与治理是一对辩证统一体，保护是目的，治理是手段，以保护为目的的治理不仅是合理的，而且是必不可少的。如果一味强调保护，弱化、否定治理的作用，那么结果往往是南辕北辙。生态保护与高质量发展同样是辩证统一的关系：没有生态保护，发展就不可持续;没有高质量发展做基础支撑，也不可能开展真正的生态保护。这是一对辩证的统一体，犹如车之两轮、鸟之两翼，相互支撑，相互促进，不可偏废。

2 幸福河目标的实现路径

习近平总书记发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。为此，水利部党组在深入学习研讨的基础上提出了幸福河的目标，即“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化”[3]。根据这一目标，结合治黄工作实践，笔者对实现路径进行了粗浅的思考。

2.1 防洪保安全

习近平总书记对防洪保安全工作高度重视，他在“9·18”重要讲话中指出“洪水风险依然是流域的最大威胁”“黄河水害隐患还像一把利剑悬在头上”“要保障黄河长久安澜”;今年又多次对防汛工作作出重要指示批示，要求“坚持人民至上、生命至上……切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处”。水利部党组提出“要着眼保障江河长治久安，加快实施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪减灾工程体系，提高江河洪水的监测预报和科学调控水平，全面提升水旱灾害综合防治能力”。确保黄河防洪安全、长治久安始终是黄委的头等大事，要提高政治站位，树牢底线思维，着力从三方面夯实防洪保安全的基础。

（1）进一步完善黄河“上拦”工程体系和水沙调控体系。尽快开工建设古贤水利枢纽，与小浪底水库联合调控运用，调控中游洪水泥沙，冲刷降低潼关高程，减轻黄河和渭河下游河道淤积，长期维持下游主槽过流能力。建设黑山峡水利枢纽，与龙羊峡、刘家峡两水库联合运用，恢复宁蒙河段主槽行洪排沙能力，遏制“新悬河”发育态势，从根本上解决宁蒙河段防洪防凌问题。建设碛口和桃花峪水利枢纽，进一步完善“上拦”工程体系和流域水沙调控体系，增强大洪水调控能力，延长古贤、小浪底两水库的拦沙年限，减轻中下游河道淤积。

（2）按照“宽河固堤、稳定主槽、因滩施策、综合治理”思路实施黄河下游河道和滩区综合提升治理工程[4]。坚持现有宽河格局，完善并利用两岸标准化堤防，约束大洪水或特大洪水，确保堤防不决口，防止洪水泛滥成灾。实施河道整治，调整完善控导工程布局，控制游荡性河势，继续开展调水调沙，逐步塑造一个相对窄深的稳定主槽，恢复和维持主槽过流能力，确保河床不抬高。针对不同滩区特点因滩施策，形成下游滩区生活、生产、生态不同功能区，保障黄河下游和滩区群众防洪安全的同时打造下游生态廊道，助力滩区高质量发展。对已批复迁建规划的滩区继续实施居民外迁等措施，彻底解决防洪问题;在黄河河南段封丘倒灌区和温孟滩及其他条件合适的高滩段，实施封丘倒灌区贯孟堤扩建、温孟滩移民防护堤加固和修筑高标准围堤;在其他合适河段，实施“高滩、二滩、嫩滩”三滩分区治理。利用临堤淤筑“高滩”作为移民安置区，解决滩区群众防洪安全问题;“高滩”至控导工程之间的区域作为“二滩”，开展“二级悬河”治理，同时发展高效生态农业、旅游观光产业;控导工程以内为“嫩滩”，开展湿地保护修复，形成连续的生态廊道。通过实施三滩分区治理、居民迁建、“二级悬河”治理、围堤防护、控导工程连接等综合治理措施，实现“堤防安全牢固、主槽相对稳定、滩区生态优美、群众安居乐业”，以及滩区及两岸高质量发展。

（3）统筹兼顾，提高黄河上中游防洪减灾能力。完善青川甘宁蒙等上游防洪工程体系，尽早建设黑山峡水利枢纽工程，既可以控制凌汛期下泄流量，彻底解决宁蒙河段防凌问题，又可以与龙羊峡、刘家峡两水库联合运用实施调水调沙，遏制宁蒙“新悬河”发育态势，逐步恢复和维持中水河槽排洪能力。要补齐中游防洪短板，实施禹门口—潼关、潼关—三门峡大坝河段河道治理，新建、续建控导和护岸工程，减少塌滩、塌岸损失。要加强干支流河道治理，加快完善重点城市防洪工程体系，推进病險水库除险加固和山洪灾害防治。

2.2 优质水资源

黄河水少沙多、水资源严重短缺且时空分布不均，水资源禀赋对生态保护和高质量发展的瓶颈制约作用非常严重[5]。习近平总书记在讲话中要求“推进水资源节约集约利用”，水利部党组提出要统筹生活、生产、生态用水需求，兼顾上下游、干支流、左右岸，全面节水、合理分水、管住用水、科学调水、系统治水，为黄河流域生态保护和高质量发展提供优质水资源保障。在国家“四横三纵、南北调配、东西均衡”水资源配置总体格局之下，研究提出黄河流域“一线七库、节点控制、南北相济、东西均衡”的水资源配置格局，支撑黄河流域生态保护和高质量发展。

“一线七库”是指南水北调西线工程和黄河流域历次重大规划确定的龙羊峡、刘家峡、黑山峡、碛口、古贤、三门峡、小浪底等干流七大控制性骨干水利工程[6]。

为什么要建设南水北调西线工程——水资源严重短缺的自然禀赋决定了必须建设该工程，实施科学调水。从现状看，黄河流域水资源开发利用长期超过承载能力，现状开发利用率超过80%，20世纪70—90年代黄河干流曾有22 a发生断流，1999年黄河水资源统一调度后虽然实现了干流不断流，但生态流量偏小，断流风险从干流转移到支流，汾河、沁河、大汶河等支流断流日趋严重，河流生态功能严重受损。同时，黄河流域地下水超采严重引发了地下水位下降等问题。按照水利部安排，黄委组织编写的《新形势下黄河流域水资源供需形势深化研究》成果预测，2035年黄河流域经济社会缺水量为133亿m3。目前，黄河流域工农业水资源利用水平较高，节水潜力有限且成本高昂。随着以国内大循环为主、国际国内双循环相互促进的国家经济发展新格局的深入实施，兰西城市群、黄河几字弯都市群，西安、郑州国家中心城市群，山东半岛城市群等将加快发展步伐，还有雄安新区的发展，都需要安全有力的水资源支撑，因此建设南水北调西线工程势在必行。

为什么要建设“七库”——实现节点控制，筑牢黄河流域生态安全屏障，支撑流域及相关地区高质量发展。黄河流域水资源短缺且时空分布不均，包括年内分布不均和年际分布不均（历史上曾多次发生过连续枯水年）。由于古贤、黑山峡、碛口等水利工程尚未建设，缺少多年调节库容，因此丰水年（比如2018年以来近3 a）大量宝贵的水资源白白入海，枯水年则无水可用，引发生态危机，制约经济社会发展。黄河干流的七座控制性骨干水利工程，可以发挥多年调节作用，蓄丰补枯，维持黄河河流生态系统功能，阻止上中游五大沙漠群扩张，保证干流重要节点和河口湿地生态流量，筑牢西北、华北生态安全屏障。具体来说，龙羊峡、刘家峡、黑山峡三水库联合调度可实现宁蒙河段不淤积抬升和兰州、石嘴山、头道拐等节点控制断面生态流量过程达标;碛口、古贤两水库可实现小北干流和渭河下游不淤积抬升，并保证潼关节点控制断面生态流量过程达标;上述水库与三门峡、小浪底等水库联合调度可有效解决小浪底水库调水调沙后续动力不足的问题，实现水库和下游河道减淤，并实现花园口、利津等节点控制断面的生态流量过程达标和确保河道不断流的目标。

通过建设“一线七库”，实现生态流量“节点控制”，通过实施水资源“南北相济”和干流七大水利工程调控，实现黄河流域水资源“东西均衡”，可以大幅提升流域水安全保障水平，为生态保护和高质量发展提供坚实的水资源支撑，为国家粮食安全、能源安全、生态安全和内循环新发展战略提供优质水资源保障。

2.3 健康水生态

水是构成生态环境的关键控制性要素，保持黄河水生态健康是黄河流域生态保护和高质量发展的基础条件。习近平总书记提出要把河流生态系统作为一个有机整体，坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。水利部党组提出要坚持因地制宜、分类施策，统筹做好水源涵养、水土保持、受损江河湖泊治理等工作，促进河流生态系统健康。为此，黄河流域要按照“三区一廊道”的流域水生态保护总体布局，因地制宜开展保护治理，构建健康水生态。“三区”就是河源区、黄土高原地区和黄河口三角洲湿地保护区;“一廊道”就是黄河干支流两岸形成的生态廊道。河源区要以生态保护为主，必要的生态修复工程为辅，提升上游水源涵养能力。黄土高原地区要完善水土流失综合防治体系，坚持自然修复和重点治理相结合，重点抓好多沙粗沙区特别是1.88万km2的粗泥沙集中来源区水土流失治理。黄河口三角洲湿地保护区要通过生态补水做好天然淡水湿地保护，促进受损生态系统修复，提高生物多样性。黄河干流和主要支流要严格水生态空间管控，确保主要断面的生态流量，维持河流廊道功能。要开展流域生态调度，重点保障乌梁素海、白洋淀、黄河口湿地保护区以及地下水超采区压采治理等生态补水，维护黄河生态系统健康，实现健康水生态。

2.4 宜居水环境

建设宜居水环境是满足人民群众日益增长的美好生态环境需要的必然要求。要用好河湖长制平台，强化流域和区域的联防联控、共保共治，进一步加强河湖和岸线监管力度，持续开展“携手清四乱、保护母亲河”行动，努力实现河畅、水清、岸綠、景美，建设宜居水环境，打造人民群众的美好家园。

2.5 先进水文化

黄河文化是中华民族的根和魂，积淀了中华民族深层的文化基因，保护传承弘扬黄河文化对坚定文化自信，提升中华民族凝聚力、向心力，实现中华民族伟大复兴和永续发展，具有重要意义。要做好系统谋划，编制《黄委保护传承弘扬黄河文化规划》;推动黄河国家博物馆建设，更好保护传承展示黄河文化;推进治黄工程与黄河文化有机融合，打造先进水文化传承弘扬的主阵地。

3 结 语

习近平总书记发表的“9·18”重要讲话，内涵十分丰富，意义十分重大，为破解黄河保护治理难题、推动治黄事业发展带来重大历史机遇。贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，推进黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，应当完善防洪工程体系和水沙调控体系，按照“宽河固堤、稳定主槽、因滩施策、综合治理”思路开展下游治理，实现“防洪保安全”;构建“一线七库、节点控制、南北相济、东西均衡”的水资源配置格局，提供“优质水资源”;构建“三区一廊道”的流域水生态保护总体布局，实现“健康水生态”;持续开展河湖清四乱行动，建设“宜居水环境”;多措并举保护传承弘扬黄河“先进水文化”。

参考文献：

[1] 习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J].求是，2019（20）：4-11.

[2] 习近平.在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话[N].人民日报，2018-06-14（2）.

[3] 鄂竟平.谱写新时代江河保护治理新篇章[N].人民日报，2019-12-05（14）.

[4] 岳中明.牢记嘱托 勇担使命 在建设幸福河的新征程上阔步前行[J].中国水利，2020（19）：1-4.

[5] 牛玉国.构建黄河生态经济带战略[N].学习时报，2018-05-30（4）.

[6] 水利部黄河水利委员会.黄河流域综合规划（2012—2030年）[M].郑州：黄河水利出版社，2013：1-34.

【责任编辑 赵宏伟】