青海省行政综合执法改革的实现路径研究

伍海峰

摘 要：青海省必须结合自身的实际情况实现行政综合执法改革。这样可以理顺青海省在发展社会各项事业过程中的利益关系，可以减少不必要的阻碍，可以集中力量办好青海省的各项社会事业。

关键词：青海省;党政机关;行政综合执法改革

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.35.061

1 青海省的省情决定了青海省的党政机关必须进行行政综合执法改革

青海省位于青藏高原东北部，面积72万平方公里，东西长1200公里，南北宽800公里。下辖西宁市、海东市、海西蒙古族藏族自治州、海北藏族自治州、海南藏族自治州、黄南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州。

截至2019年底，青海省一共有607.82万人口，国民生产总值2965.95億元人民币，城镇常住人口337.48万人，常住人口城镇化率55.52%，青海省一般公共预算支出1863.74亿元人民币，一般公共预算收入456.85亿元人民币，依靠各种中央财政转移支付1406.89亿元人民币。青海省内人口主要集中在以省会西宁市为中心的河湟谷地，该地区以全省7.87%的国土面积，创造了全省72.05%的国民生产总值、容纳了全省72.57%的人口。这说明青海省除了西宁市和海东市以外的地区都属于自然条件恶劣，国土面积广阔，人口密度很小，国民生产总值很低的地区。截至2018年底，西宁市常住人口238.71万人，全年实现地方公共预算收入101.79亿元，全年实现地方公共预算支出328.04亿元，全年依靠中央财政转移支付资金226.25亿元，下辖5区2县74个乡镇街道;海东市常住人口148.02万人，全年实现地方公共预算收入18.73亿元，全年实现地方公共预算支出216.01亿元，全年依靠中央财政转移支付资金197.28亿元，下辖2区4县，94个乡镇街道;海南藏族自治州常住人口47.2万人，全年实现地方公共预算收入15.96亿元，全年实现地方公共预算支出94.69亿元，全年依靠中央财政转移支付资金78.73亿元，下辖5个县、36个乡镇、426个行政村;海北藏族自治州常住人口28.49万人，全年实现地方公共预算收入3.75亿元，全年实现地方公共预算支出82.98亿元，全年依靠中央财政转移支付资金79.23亿元，下辖4个县、30个乡镇;黄南藏族自治州常住人口27.68万人，全年实现地方公共预算收入3.48亿元，全年实现地方公共预算支出109.03亿元，全年依靠中央财政转移支付资金105.55亿元，下辖4个县、33个乡镇、261个行政村和28个社区;海西蒙古族藏族自治州常住人口52.07万人，全年实现地方公共预算收入126.55亿元，全年实现地方公共预算支出163.58亿元，全年依靠中央财政转移支付资金37.03亿元，下辖3个县级市、3个县、一个行政委员会，共有43个乡镇（街道），392个村;玉树藏族自治州常住人口40.37万人，全年实现地方公共预算收入2.1亿元，全年实现地方公共预算支出100.96亿元，全年依靠中央财政转移支付资金98.86亿元，下辖1个县级市和5个县，44个乡镇;果洛藏族自治州常住人口211588人，全年实现地方公共预算收入2.31亿元，全年实现地方公共预算支出88.78亿元，全年依靠中央财政转移支付资金86.47亿元，下辖6县、44个乡镇。

从以上数据我们可以清楚的看见，青海省除了西宁市和海东市以外的6个自治州均存在常住人口偏少，所辖县级行政区划和乡镇街道偏少的情况;而且这6个自治州的常住人口和所辖的县级行政区划单位和乡镇街道只相当于我国中部省区中小型县级行政区划单位的水平。另外除了海西州之外的其他5个自治州基本上财政收入只占财政支出的10%以下。而且这些地方财政普遍极为紧张，这些地区党政机关所需要承担的社会公共服务任务与这些地区的公共服务机构的数量和质量产生了巨大的矛盾。一方面这些地区的党政机关工作人员编制因为受当地财政和人口的制约数量偏少，一方面受中央和青海省省级党政机关条块限制，导致州县两级党政机关因为要申请国家和青海省有关部委厅局下拨的各项专项资金而不得不成立与中央和青海省省级党政事业单位相对应的机构和部门。这就造成当地公共服务力量存在分散分割的状态，这一方面导致由于成立了与中央和青海省省级党政事业单位相对应的机构和部门形成当地党政机关和与党政机关关系极为密切的完全依靠财政拨款的事业单位机构林立，公共服务机关和公共服务人员占用了大量的本来就极为紧缺的由国家和青海省拨付的公共服务资金，形成了这些党政机关各自为政，条块分割的公共服务的状态。分散了当地公共服务的力量，弱化了公共服务职能，在这种情况下，青海省的各级党政机关为了适应青海省社会各项事业的快速发展的形势，统筹推进青海省的各项社会事业，全面开启青海现代化建设的新征程，必须集中为社会提供公共服务的各种有效资源，集中力量为社会提供优质高效的公共服务。为此青海省的州县乡镇的党政机关和一类事业单位必须结合当地的实际情况进行行政综合执法改革。应该从服务、执法、监督三个方面对本级党政机关和一类事业单位进行整合重组。

2 青海党政机关实现行政综合执法改革的必要性

目前青海社会已经发展到小康阶段，人民的温饱问题基本得以解决。人民迫切需要追求高品质的包括安全食品、高雅文化、优质教育、舒适住房、健康娱乐、生态良好、自主创业等生活品质。截至2019年，青海省全省全体居民人均可支配收入为22618元人民币，超过3000美元大关。在这种情况下人们必然要追求更高的生活水平和精神生活，必然要求居民所在地的公共服务机构为自己提供高效的公共服务。

国家自1978年改革开放之后，实行了效率优先兼顾公平的社会发展战略，导致青海省的人才、资金、技术等大量外流，这严重的影响到了青海省社会整体的健康有序的发展。在这种情况下，青海省的各级党政机关必须从省这一级开始对涉及为社会提供公共服务的完全依靠财政拨款的党政机关和一类事业单位按照决策、执行、监督进行分门别类有效的整合。以合并同同类项的方式对青海省的党政部门和一类事业单位进行整合重组。比如可以把青海省委政策研究室整合到青海省社会科学院里面去，把青海省地方志办公室整合到青海省委党校或者是青海省民族大学，这样可以发挥中国共产党集中优势资源办大事的优良传统，对现有的公共服务资源集中使用，切实解决青海省在社会发展过程中的各种事关民生的公共服务问题。

根据决策、执法、监督进行分类整合，可以集中优势公共服务资源为青海省的各项社会发展事业提供优质高效的公共服务，可以有效的营造青海省良好的营商环境，培育青海省的各项优势产业，优化青海省的产业结构，延长青海省的产业链，提高青海省民众的经济收入，增加青海省社会的发展活力。否则青海省如果继续维持目前党政机关和一类事业单位各自为政、官员众多的局面，把大量的公共服务资源用于维持那些完全依靠国家财政拨款的党政机关和一类事业单位，就不可能拿出足够的资金营造当地良好的营商环境，不可能拿出足够的资金投入到当地的基础设施建设，更不可能改善青海省的发展环境，青海省的发展只能是一句空谈，青海省的人才、资金、技术都会继续外流。

为此我们必须有时不我待的紧迫感对青海省的党政机关和一类事业单位进行有效的整合，利用现代信息技术和远程控制系统，从青海省省级开始进行行政综合执法改革，減少党政机构和一类事业单位的数量，减少这些党政机关和一类事业单位的正常的运行维护费用。用专门的人才干专门的事情。

（1）进行行政综合执法改革是青海经济结构升级、全面启动现代化建设新征程的必然要求。青海省各级党政机关和一类事业单位进行行政综合执法改革有利于减少青海省各级党政机关和一类事业单位的运行维护费用，增加社会公共服务资源总量。可以培育诸如文化产业等产业，可以解决部分劳动力的就业问题。青海既是一个文化资源极为丰富的大省，也是一个经济总量很小，人均经济收入较少的小省。产业结构调整、产业培育、产业升级一直是青海社会事业发展重点工程。青海由于地处世界屋脊、祖国西部，与我们国家的政治经济文化中心距离比较遥远，受到国家政治经济文化发达地区辐射较小。长期以来产业结构一直处于最低端，以农牧业、低端的农畜产品加工和采矿业为主。产业链条很短，产业附加值很低，是经济发达地区原材料和人才供应地。青海的牛羊皮运到河北被做成高级裘皮大衣和其他高级皮革制品，青海的矿产资源运到内地沿海经过深加工，生产加工成具有较高附加值的工业产品。青海考到国家重点大学的优秀学生很多在内地沿海经济发达地区就业成家，许多优秀的人才孔雀东南飞。人们的经济收入长期处于较低的水平。产业结构单一、社会就业渠道狭窄，导致许多社会问题的产生。青海由于地处东方文明的十字路口上，拥有极为丰富的文化资源。青海文化的包容性为世界所罕见。这里的文化既带有浓重中原文化的烙印，又深受中亚文化的影响，还受到南亚文化的沁润，同时也留下了北方游牧文化的遗迹。在青海省省会西宁市，你可以看到标准中原文明的道观、佛寺，如土楼观和南山寺;能看到代表中亚文明的清真寺;能看到带有明显南亚文化的藏传佛教寺院;能从蒙古族、土族老百姓的生活习俗中隐隐约约感受到北方游牧文化的遗迹。而且这些文化在青海和睦相处，共同发展，甚至相互借鉴，取长补短。正是因为如此，青海的文化在中华文化中的地位处于中华文化交会的十字路口。青海只有通过利用极为丰富的文化资源以培育和优化、提升自己的产业结构，增加产业的附加值，才能提高青海人民群众的经济收入水平。现在在青海的民间，人们已经自发的从事一些比如唐卡绘画、剪纸、刺绣、皮影戏、藏舞、藏戏、青海地方戏种表演等文化商业活动，另外青海的农家乐、牧家乐、野外探险等最近几年发展的也很快。特别是在夏天青海最美丽的时候，青海的许多地方大量游客涌入，导致这些地方的农家乐、牧家乐一房难求、一铺难求的情况时有发生。这解决了很多人的就业问题，也大大的提高了当地群众的经济收入水平。

（2）进行行政综合执法改革可以有效的提高青海社会软实力。党政机关的行政文化是一个地方软实力的象征。如果一个地方行政文化发展的水平很高，那么这个地方的综合实力就会很强。我国之所以可以在短短的40多年的改革开放之后迅速成为世界第二大经济体，迅速完善了整个工业生产体系，以北京为龙头的京津冀、以上海为核心的长江三角洲和以广州香港为支点的粤港澳大湾区迅速形成大型都市圈，成为我国乃至世界的经济发动机，这都与以北京为龙头的京津冀、以上海为核心的长江三角洲和以广州香港为支点的港珠澳大湾区的“高效务实”的行政文化密切相关。无论是放眼全世界还是全中国，哪个地方的行政文化发展的好，哪个地方的软实力就强。我们国家行政文化最先进的京津冀地区既是我们国家文化事业发展最快的地区，也是我们国家软实力最好的地区。我国最好的大学在这里，我国最好的文艺团体科研机构在这里，我国最好的文化设施也在这里。青海省的情况同样也是如此，青海行政文化最先进的河湟谷地是青海软实力最强的地区。所以我们只有在努力进行行政综合执法改革的基础上，大力提高青海的软实力。

（3）进行行政综合执法改革可以有效提高青海人民整体的素质，有助于提高青海的整体形象。以文化事业发展发展为例，文化事业的发展包含的内容很多。人从出生到人去世都和文化密切相连。如果一个地方的公共图书馆多，公共图书馆藏书丰富的话，人们在闲暇之余就可以经常泡在图书馆读书看报;如果一个地方的女性受教育程度高、文化修养好的话，那么这个地方的孩子自然很聪明，这个地区的人口整体素质也就越高;如果一个地区的整体文化环境好的话，这个地区人口的整体素质也很高。从遗传学的角度看，一个婴幼儿的智力发育水平取决于孕育这个婴幼儿的母亲的智力和文化水平。环境造就人，环境改变人。就拿青海省的海东市的乐都区和玉树藏族自治州为例，由于乐都区的文化一直比较发达，所以这里的人口整体素质在青海的州县里是最高的，这里是青海出文人最多的地区。在玉树藏族自治州，由于这里的藏族群众大多能歌善舞，所以这里的人只要会说话就会唱歌，只要会走路就会跳舞。这些都是环境造就的结果。古人孟母三迁的故事也说明了环境对提高人口素质的重要性。青海省最好的几所中学都分布在西宁市的城西区也是环境造就的必然结果。而这一切都需要青海省进行行政综合执法改革，把节余下来的资金投入到青海省的文化事业才可以做到。文化事业的发展是需要有雄厚资金做保障的事业，是一个社会发展的基础性的工作。文化事业与文化产业是两个截然不同的概念，文化事业是一种免费的公共事业;是可以惠及所有公民的公共服务事业;是只讲社会效益，不讲经济效益的公共服务事业。大力发展文化事业可以营造良好的环境，可以促进青海人口整体水平的提高，有效培育新产业。

3 青海省实现行政综合执法改革的具体路径

青海省由于拥有极为丰富的文化旅游资源，拥有我国最重要的生态地位，拥有较为完善的交通、通讯、电力、水利等基础设施网络，同时青海省还有整体素质优良、工作踏实肯干的国家公务员队伍。青海省委省政府对青海省的各项事业都有极为清醒的认识，这为青海省的党政机关和一类事业单位推行行政综合执法改革奠定了坚实的基础。

青海省实现行政综合执法改革应该做以下几个方面的工作：

（1）进行行政综合执法改革必须理顺涉及青海省社会发展事业发展过程中的各种因素。进行行政综合执法改革涉及到部门权力的重新划分、党政机关工作人员位置的重新调整以及社会运行机制的重新建立等一系列问题。但是为了青海省的未来充满发展活力，就必须进行行政综合执法改革，减少党政机关自身的运行费用，增强党政机关工作人员服务于社会的能力。

青海省是一个财政极为紧张的省份，也是一个人才极为缺乏的省份。青海省需要集中人力、资金办好青海省的各项公共事业。青海省由于财政主要依靠中央的财政转移支付，各级党委政府掌握了发展公共事业所需要的各种资源。在这种情况下，青海省的各级党委和政府应该主动理顺各种涉及社会改革事业发展的关系，主动做好权力的加减法，理清党政机关与社会、市场的权力边界;在为青海省提供优质高效的公共服务方面做加法，为青海省社会健康发展营造良好的社会环境方面做加法，在办好青海省的教育、医疗卫生、居民住房、社会保障等事关民生的公共服务方面做加法。主动把那些涉及社会事业发展的资源配给到那些社会团体，为青海省的各类社会组织和个人创造良好的发展环境。同时在党政部门为社会提供公共服务的过程中做减法。具体主要减少公共服务的周期、费用、人力、物力的损耗;减少党政机关及其工作人员对社会组织和个人出于谋取个人私利而进行的利用职权非法干预社会组织和个人合法行为的现象发生;减少州县以下行政区划党政机关事业单位的数量;减少公共服务的层级和公共服务的烦琐度。

这里就需要对青海省的所有依靠财政拨款的党政部门和事业单位根据为社会提供的公共服务的类型，以决策、执行、监督进行分类重新组合。利用电子政务网络系统和行政服务中心的设立，优化公共服务方式，通过电子政务系统做到“马上办、网上办、就近办、一次办”。

目前青海省的改革和全国一样都步入改革的深水区，经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革都面临必须要进行深度改革的地步。而行政体制改革则是解决这些改革的关键点和交汇处。目前青海省的行政部门掌握的社会资源过于庞大，行政职能划分过细，“放管服”虽然做了一些工作，但是与青海省的社会实际需要还存在一定的差距。建设规模适度，决策、执行、监督相互协调、相互制约的行政综合执法的公共服务体制是青海省建设幸福和谐社会的必然要求。

行政综合执法改革是建设规模适度，决策、服务、执行、监督相互协调、相互制约的公共服务体制有效的途径之一。

（2）利用青海省最近开展的“统筹推进新型城镇化——全面启动青海现代化建设新征程”的实践活动，利用青海省最近一段时期在建设新型城镇的过程中调整行政区划的契机，对党政机关和完全依靠财政拨款的事业单位进行行政综合执法改革试点工作。从党的十八大以后，青海省的新型城镇化建设步入快车道，从几年前的海东撤区设市，海东市的乐都、平安撤县设区，玉树藏族自治州玉树县撤县设市，再到西宁市的湟中县撤县设区，到黄南藏族自治州同仁县的撤县设市，以及未来一段时期，青海省在城镇规划、布局、建设等方面的一系列相关的工作，都必然会涉及到青海省省内行政区划功能调整的问题，这是一个进行行政综合执法改革的很好的机会。通过统筹推进新型城镇建设，建立与新型城镇社会治理相适应的行政综合执法公共服务机构，可以有效的提高新型城镇的治理水平，这有利于新型城镇成为青海省社会发展的引擎。

（3）利用国家在青海省建立国家公园试点省份，以及国家在青海省进行的大型、特大型基础设施建设工程的项目。这会改变青海省原有的经济地理分布状态和人口流动趋势;会改变青海省新型城镇的规划布局以及青海省未来的社会发展格局。在这种情况下，那些涉及国家公园建设的地区就有可能成为人口流出的地区，那些地方的居民点和小村镇会逐渐成为无人居住区;而国家在青海省实施的大型、特大型基础设施建设项目的地区就很有可能成为人口流入的地区，因为国家在青海省进行的大型、特大型基础设施项目建设项目所涉及的地区基础设施建设必然会得到跨越式的发展。以青海省共和县的光热发电站的建设为例，国家中央企业在那建立了全国最大的太阳能发电基地，导致那里因为设立了成片的光热发电板，造成了这些光热发电板一方面可以发电，一方面减少草场的地面水的蒸发量，大大的改善了当地干旱的生态环境，增加了草场的产草率和草场的载畜量。同时光热发电厂的正常运行需要大量的诸如清洁工、保安、餐饮、娱乐等服务性工作岗位，这给当地的农牧民提供了很多就业岗位，促进了当地的畜牧业的发展，改善了当地草场生态状况，增加了当地畜牧业产值。所以这里就很容易吸引人口的流入。这为未来青海省共和县撤县设市奠定了良好的基础。未来共和县会依托龙羊峡水电站等境内的黄河干流上的大中型水利发电站，以及黄河干流上的大中型水库和在共和草原上建设的大型太阳能发电厂成为我国重要的清洁能源生产基地、高原绿色冷水鱼养殖生产基地和青海高原绿色畜牧业生产基地。这三个基地一工一渔一牧，会加快共和地区的社会各项事业的发展，导致共和县转化为共和市，使得共和成为青海省中部最为重要的发展极。

行政综合执法改革作为青海省实现现代化建设新征程的一个重要组成部分，可以理顺青海省在发展社会事业过程中的各种利益关系，可以减少不必要的阻碍，可以集中力量办好青海省的各项社会事业。青海省的各级党委规划当地社会事业的发展以及确定当地社会重点发展的项目;青海省的各级政府负责筹划社会事业发展所需要的资金，以招标等方式分配这些资金流向，并且对这些资金的使用情况进行全方位的监督;社会团体及个人使用这些资金，并且定期接受有关政府部门的监督检查。

政府对社会事业发展的资金使用情况进行监督的过程中可以建立一整套科学合理的监督机制。由于许多社会产品是精神服务产品，所以对这些社会产品很难作出精确的结论。所以政府部门应该引进“第三方”对社会团体使用资金的情况进行评估监督，同时还要认真听取社会团体服务对象的反馈意见。这个评估监督过程还要接受有关党委政府部门的检查。

青海省可以以统筹推进新型城镇化建设的行政综合执法改革为突破口实现青海省的行政综合执法改革。青海省可以在推进新型城镇化建设的行政综合执法改革过程中积累经验，总结教训，科学理顺党委、政府、社会组织、公民的社会定位和法律关系，为青海省的行政综合执法改革积累经验。

参考文献

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[2]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[Z].

[3]方盛舉.中国民族自治政府开发论纲[M].北京：人民出版社，2007.