地方投融资平台市场化机制引发的债务风险和政府对策分析

卞佳琪

摘 要：在开放市场的新形势下，地方投融资平台的建设也走到了一个新的阶段。随着PPP、ABO等模式的出现，地方投融资也逐渐利用市场机制来进行资源配置，力图实现效率最大化。但是，也随之而来一些不可避免的问题，即由于投资平台本身的建设和运营问题，政府对投资平台的监管的水平与目的问题，一些地区甚至出现了严重的债务偿还困难，制约投资平台市场化的发展。国际上来看，政府债务危机的出现也屡见不鲜，最著名的是2009年以希腊、意大利、冰岛等国家为代表的欧洲债务危机，使得整个欧元区面临严重考验。当前，我国新时代主要矛盾已经发生了转变，民族团结、共同富裕、决胜小康的关键之年，少数民族等落后地区的基础设施提供和发展也成为不可忽视的问题，所以本文会重点就地方投融资平台出现的问题，发掘其内在的缺陷原因，着重分析尤其是最需要加强基础设施建设地方投融资的相对不发达地区应对的策略，并借鉴欧洲债务危机的教训与经验，从投资平台公司本身和政府两方面探讨新形势下解决投融资市场化机制创新问题与手段。

关键词：地方政府;投融资平台;债务风险;欧债危机;不发达地区

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.35.055

2014年，中国投融资平台开始走上市场化转型之路，这是市场经济帕累托最优资源配置效率的必然要求，有利于政府部门与民间企业之间取长补短，本应该会有助于消除政府在这样的投资周期长而收益低的公共支出上的费用超支问题，减轻财政负担，但实际运行过程中，某些地区却出现严重的政府债务风险，甚至是危机。Wind数据显示，2018年到期或进入回售期的城投债近1.6万亿元，创下历史新高。其中，到期规模约为1.35万亿元，进入回售期的近2500亿元。四川耒阳、陕西西安也相继出现政府债务违约问题。那么究竟原因何在呢，是否市场化机制改革不适合中国国情呢？下面将从政府投融资平台公司和政府两方面做具体分析。

1 政府投融资平台公司

1.1 治理结构混乱

最近投融资平台公司不断涌起，数目众多，但是质量规模参差不齐，各个公司在内部体制上稍显混乱。有的公司虽然设立了董事会、监事会、经理层等机构，但这些机构的负责人通常都是由当地政府行政任命，导致各机构之间无法形成相互监督、相互制约的良性机制;另外还有一些公司甚至根本不设置理事会、监事会，导致部分职能无法履行。而且某些公司实际管理者存在政府背景大于金融管理背景现象，使得管理层较为混乱无章，违背了市场化的初心和原则，也大大降低了资源配置的效率。

1.2 风险管控缺失

公共基础设施建设本就是事关人民生活水平的重要领域，现今为了适应社会对公共基础设施和服务不断增长的需求，地方政府的投融资平台的重要性更是在不断上升，投资规模和数量也在逐年攀升。但其規模的扩大却与平台公司管理能力不相匹配，因此产生了较大的风险。一是由于公司内部治理结构混乱、管理层能力不足;二是因为平台公司对风险控制领域的重要性认识不够，存在一定的道德风险问题，所以酝酿了一定的财务危机。

1.3 信息披露不完全

投融资信息披露是决策透明化的前提之一，也是防止资金滥用、错用的重要抓手。当然这除了与公司本身的制度息息相关外，也与政府监管的标准和程度挂钩。

2 政府

2.1 政府投建“形象工程”

政府与平台公司之间的权责划分很不明确，人事权和股权都属于政府，并且地方国家资产管理的委员会根据投融资平台的不同规模对其设置行政级别，企业中的管理人员一般都是由省级的组织部进行直接、公开的任命。政府过多介入平台公司管理，间接内定管理人员，使得资金利用的不合理、不透明，也扰乱了正常的市场秩序，不利于相关平台的良性竞争，也有损政府廉洁、公正的亲民形象，更是违背了2014年之后相继出台的一系列推动基础设施投资市场化的方针政策的大方向。

这个不合理的约束体制是形象工程的源头。民生工程本应是政府为民办实事、办好事的“民心工程”和“德政工程”，关系到群众的根本利益，尤其大型的民生工程能体现一届党委、政府领导的决策水平和带领干部职工干事创业的决心，也是体现为人民服务工作的重要内容。但是有关部门通过审计发现，有些领导干部为了标榜自己的政绩，为了个人的利益，对民生工程的建设不进行充分论证，不考虑老百姓、群众的需要和当地实际情况，造成项目投资决策失误，弄成劳民伤财、浮华无效“形象工程”，不仅使项目进展缓慢甚至停滞，老百姓无法享受政府项目带来的便利和实惠，还会给政府背上沉重的“包袱”，这是对政府和人民的不负责。而且政府直接任命会导致寻租行为的产生，利用政治权力谋取私利，化公为私。

2.2 监管少且程度松懈

第一，因为投资平台公司数量增长的势头强劲，而政府的监管却没有及时跟上调整，适应平台公司规模的扩大。各种平台资质不一，规模差别很大，因为没有一个标准，明确说明投资平台公司的应有的体制，这是当前监管中的一个漏洞——监管缺乏统一的标准。第二，对信息透明度监管不力。资金的来源、用途不进行披露，加上政府对公司的部分控制，就有可能造成资金去向不明，财政资源浪费，费用超支，债务问题接踵而至。第三，对融资渠道上缺乏适当的干预。这就涉及到大部分债务危机的导火索——长债短借。因为公共基础设施项目主要是长期工程且收益空间小，一般只有商业银行来提供融资，期限较短。所以一旦经济基本面恶化，资金链断裂，短期借款又亟待偿还，出现时间错配，政府便被迫宣布债务违约。

2.3 各地政府间改革不同步，差异明显

债务问题的出现使得不少地方政府也逐渐开始涉足投融资体制改革，但是在上传下达的过程中，没有彻底贯彻落实，执行起来互相推诿，责任模糊不清，进度不一、力度不一、效率不一，没有拧成一股绳，导致上一级政府很难把握总体情况，来制定统一的方针政策，所以政策方案也就被搁置。