生态保护修复市场化的国际经验和我国实践

周妍 张丽佳 翟紫含

现阶段，我国面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统严重退化的严峻形势，但生态保护修复的投入却过度依赖财政资金。在三期叠加、投资缺口大、财政投入增长空间有限的现实背景下，借鉴发达国家的经验，建立市场化机制，明晰市场交易规则、完善激励约束措施、加强市场监管，吸引社会资本加入国土空间生态保护修复，成为迫切需要解决的问题。

生态保护修复的国际经验

西方国家在生态保护修复市场体系建设方面，普遍采取“小政府、大市场”的自由经济发展模式。政府通过法律约束、搭建平台、产权流转等多种方式，引导建立了稳定有序的生态保护修复市场。

基于“信用”交易的生态补偿市场化模式。类模式主要着眼于对区域整体生态功能或对某类特殊对象的保护。其中以德国的基于“生态价值分”交易和美国的湿地“抵消信用”交易的市场化模式最具代表性。

美国湿地“抵消信用”交易的模式主要特点如下：政府通过法律规定湿地“零净损失”“总体增长”的目标，开发建设活动造成湿地受损的责任主体应当履行补偿义务。在市场交易规则方面，专业从事生态修复的企业（如湿地缓解银行发起人）通过购买或租赁土地建设湿地，经政府许可审批后生成并储备“抵消信用”额度，出售“抵消信用”给责任主体获得收益。

基于“水务特许经营权”的流域水环境治理市场化模式。最有特点的是英国泰晤士河潮汐隧道项目，是为改善流域水环境赋予市场主体水务特许经营权的一类市场化模式。英国政府通过将潮汐隧道这一基础设施的投资、建设和运营权完全转移给水务公司，同时还建立起一套独立协同的分权监管机制，包括独立于政府部门的国家监管机构（包括环境署、水务办公室和饮用水监督局等）和社会监管机构（包括水务公司协会和水务消费者委员会）。

基于“生态旅游特许经营权”的国家公园保护修复市场化模式。如：美国利用特定区域生态资源的稀缺性和生态系统本身具有的娱乐性功能，以及人们对自然舒适性的需求，打造生态旅游消费市场。在激励措施方面，通过法律规定国家公园的所有权、管理权、经营权分离，并规定公园内可进行生态旅游特许经营，须经过公开招标竞争择优确定特许经营受权主体。

基于“绿色水电”认证的市场化模式。如瑞士建立了“绿色水电”认证机制。通过“认证”提高电力产品附加值，将溢价用于改善环境。在创造市场需求方面，公众对天然健康河流的向往加之绿色电力的社会宣传催生了“绿色水电”的市场需求。

基于“绿色金融”的市场化投融资工具。许多国家和地区探索将多种金融工具用于支持生态保护修复，包括 “绿色银行”“绿色信贷”“绿色债券”“绿色基金”等。

国内的实践

目前，我国生态保护修复市场化以政府购买服务、市场主体承担工程施工任务为主。近年来，围绕如何吸引和支持市场主体自筹资金投入生态保护修复，各部门、各地方从不同角度开展了实践探索，主要可分为以下几种类型：

基于“信用”交易的市场化实践。我国已开展的该类市场化探索包括补充耕地指标、建设用地指标、碳排放权、水权、排污权、林权等交易，但市场发育程度参差不齐，全国统一的自然资源和环境权交易市场尚未形成规模。

基于自然资源资产产权激励的市场化实践。此类市场化模式实施的制约因素主要有3个方面：一是我国自然资源资产产权制度仍然存在归属不清晰、权责不明晰、流转不顺畅、保护不力、监管不高效等问题。二是生态修复后的产业发展受空间规划和用途管制的约束。三是修复前后涉及的自然资源资产产权，在投资生态保护修复的市场主体与自然资源资产原产权人之间流转、收益分配等的具体操作规则不明晰。

基于“废弃物资源化利用”的市场化实践。在我国，此类市场化模式实施的制约因素主要有两方面：一是矿产资源与尾矿的边界界定标准、尾矿或废石处置的合法性，以及手续如何办理、权益金是否缴纳等问题仍不明确。二是由于监管缺位，出现了以生态修复之名行盗采资源之实、造成对生态环境二次损毁的问题。

绿色金融投融资实践。我国已开展的该类市场化探索包括綠色信贷、绿色基金、绿色债券、绿色股票、绿色 PPP 等主要绿色金融工具。虽然在政策层面和实践中均取得一定进展，但仍存在诸多障碍。一是生态修复项目投资周期长、融资成本高、投资回报率低，导致投资吸引力弱。二是法律法规及配套体系建设不完善，征信服务机构缺失，信贷风险高，以生态保护修复项目为核心的金融生态体系尚未建立。三是生态修复项目信息披露不到位，限制了金融机构开展成本、效益和风险评价，绿色金融市场透明度难以提升，社会监督难以发挥作用。四是激励机制缺位，影响了生态修复项目的可投资性，也限制了绿色资本规模。

流域综合治理市场化实践。在一些流域综合治理项目中，市场主体担任工程实施者、资产所有者和资源经营管理者三重角色，被相关地方政府赋予流域空间治理权、增量资产所有权、相关资源开发（使用）权。市场主体通过沿线土地开发、收取部分水资源费、流域横向生态补偿，以及综合利用水权、林权、碳权交易和多种产业经营等方式获得收益，在更长的时空尺度下平衡流域治理的缺口资金及融资成本。这类模式主要面临统筹各类自然资源、协调各类产权主体和各级地方政府的难题。

思考与建议

强化法律约束、扩展用途管制、创造市场需求。一是在自然资源相关法律中，进一步明确生态保护目标、损毁补偿责任和补偿方式。二是在空间规划中合理划定生态保护红线，明确生态质量底线，设置各类自然资源利用的控制性指标。三是将用途管制扩展到整个国土空间，明确不同国土空间的约束性转用规则，创造并有序调控对各类“信用”的市场需求。

完善修复前后的产权确认与流转规则，为市场交易提供前提。一是明确各类自然资源资产产权的权益边界，处理好所有权、使用权、经营权等各类产权之间的关系，创新产权实现形式。二是分类完善生态保护修复责任与自然资源资产产权挂钩的实施机制，促进生态修复中产权的合理有序流转。三是明确生态修复前后各类自然资源资产的产权主体，并依法依规进行确权登记，保护市场主体的合法权益。

打通金融体系，解决市场主体融资问题。一是完善各类自然资源资产抵押、质押功能，降低市场化主体的融资成本。二是探索建立绿色担保基金或担保机构，降低绿色信贷风险。三是创新绿色金融产品，明晰投资回报机制，调动市场主体以多元化金融手段介入生态修复的积极性。四是建立和完善适合国土空间生态保护修复的第三方服务机构和配套制度体系，保障市场主体投融资权益。五是强化政府在支持生态修复中的引领作用以及环境信息披露的表率作用，合理运用国土空间规划等政策，为生态保护修复项目设置向好的预期，从而为项目的投融资带来经济安全点和政策扶持点。

加强市场监管，保障市场规范有序运行。一是加强对生态损毁责任主体的监管，促使其将生态保护修复外部成本内部化，增强对生态保护修复服务和相关生态“信用”的购买力。二是加强对市场主体投入生态保护修复面积和质量的监管，强化对修复前后自然资源质量和生态系统功能的评价，制定可供交易的各类“信用”额度的确认标准。三是落实修复后各类自然资源资产和生态系统管理维护的主体责任，建立长期跟踪监测和评价机制。四是加强对生态修复中的废石、尾矿二次开发利用的监管，健全准入标准、交易权限和程序等。

针对不同的保护修复任务制定差异化的市场规则。当前国土空间生态保护修复面临四大类任务：

一是有责任主体的资源开发利用活动造成生态损害的保护修复。一方面，加强监管与执法力度，鼓励第三方专业化的市场主体为其提供生态保护修复服务，并完善各类服务与“信用”交易市场;另一方面，完善绿色认证制度及配套支持政策，鼓励责任主体优化资源开发利用方式，减少生态损害。二是历史遗留的生态破坏或退化的保护修复，需在各类“信用”交易的规模和范围、产权激励政策上给予更多倾斜，并在空间规划为接续产业预留发展空间。三是为提升国土空间品质、改善生态环境质量实施的生态保护修复，重点是在生态保护修复活动中允许对空间布局和结构进行适度调整，以形成可供交易的各类“信用”。四是区域或流域尺度的一体化生态保护修复。在统筹运用各类盈利模式的基础上，还需建立各行政区域、各部门、各权益主体之间的协调机制。（摘编自《中国土地》2020年第9期）