高铁沿线安全保护区法律问题研究

牟荣华

摘 要：近年来，高速铁路沿线安全保护区范围内的不法行为和自然灾害时有发生，给高速铁路运营带来了巨大的安全隐患。本文对高铁沿线保护区存在的问题和产生原因进行梳理，结合各地管理的经验，就健全高铁沿线安全保护区法律法规、明确各方管理职责和工作机制，提出建议措施和意见。

关键词：高速铁路;安全保护区;法律监管;长效机制

一、问题的提出

（一）问题的背景

铁路沿线安全保护区是保障铁路运行安全的重要屏障。近年来，在铁路沿线两侧出现的非法建造、挖砂、取土、爆破、烧荒、排污等行为，严重干扰了列车安全运行，甚至给人民的生命财产造成巨大损失。

2020年3月30日，由济南开往广州的T179次旅客列车运行至湖南省郴州市永兴县境内京广线某处，因撞上滑塌体，造成机车及机后第1至8位车辆脱轨，1名乘警殉职，122名旅客和5名列车工作人员受伤的铁路交通较大事故。经查，该起事故被依法认定为自然灾害造成的铁路交通较大事故。

可见，高铁沿线保护区管理不当，将直接影响铁路运营安全，甚至给人民生命财產造成巨大损失。

（二）高铁沿线安全保护区的界定

铁路沿线安全保护区，是指为了防止外来因素对铁路列车运行的干扰，减少安全隐患，在铁路沿线两侧划定一定的安全区域，在该区域内，除必要的铁路施工、作业、排险活动外，禁止单位和个人实施影响铁路运输安全的行为。

根据《铁路运输安全管理条例》的规定，铁路线路安全保护区的范围见表1：

二、问题及原因分析

（一）高铁沿线安全保护区存在的问题

高铁沿线安全保护区违法占地、违法建设、违法经营情况严重。针对高铁沿线安全保护区的违法占地，违法建设，违法经营情况在全国范围内极其严重。

比如说在河南郑州地区，铁路沿线在50米内就有彩钢瓦房屋3778处，“危树”276862颗，这些危树和彩钢瓦房屋给铁路安全运行带来极大隐患。

高铁沿线安全保护区内违法取土、抽取地下水、违法挖沙等行为较多。由于高铁运行速度快，对铁轨和路基的稳定性提出了严苛的要求。在铁路安全控制区或者安全区范围抽取地下水、挖沙、取土、爆破等行为，将严重影响铁路运输安全。

其他违法行为。铁沿线安全保护区附近，还存在着随意放飞飞行器、风筝等飞行物、放养牲畜、私自毁林烧荒、翻越铁路护栏等违法行为。

自然灾害引发的高铁沿线安全保护区问题严重。世界范围内，因自然灾害引发的铁路安全事故不在少数。强降雨、台风等恶劣天气引发的山体滑坡、泥石流导致设备设施受损、线路中断、列车停运等问题较为突出，考验着我们的铁路抗灾能力和应急处置力。

（二）高铁沿线安全保护区问题产生原因

1、高铁沿线安全保护区立法尚不完善

目前，我国铁路安全立法主要包括《铁路法》、《铁路安全管理条例》、地方法规和部门规章等三个层次的立法文件。

《铁路法》针对铁路建设、铁路运营和铁路安全进行了规定，但内容几乎不涉及安全保护区的管理。《铁路安全管理条例》第四章对高铁沿线安全保护区进行了概况性规定，但对于安全保护、责任划分没有理清关系，缺乏明确的指导性。地方性法规，如云南省《高速铁路安全管理规定》第十四条的规定，县级政府和有关部门应当将高速铁路两侧安全保护区的保护，防止水土流失，但究竟由哪个部门管辖并未作出进一步明确要求。

2、高铁沿线安全保护区法律监管不到位

我国铁道部自改组以来，实行政企分离，国家铁路局和铁路总公司承担不同的职责，但相关监督工作衔接并不完善，尤其是高铁沿线安全保护区监督问题。依我国目前法律规定铁路运输企业应当对铁路线路、铁路防护设施和警示标志进行经常性巡查和维护，但是铁路运输企业仅负责铁路防护设施和警示标志的定期维护，并无权对铁路线路安全保护区内的上述违法行为进行管理，此类行为必须由铁路监督管理机构责令改正，由国家铁路局负责铁路运输安全监督。国家铁路局作为监督管理部门，并没有像路运输企业一样定期巡查和维护铁路设施，无法及时知悉危害铁路安全的行为，并责令及时改正。

由于铁路运输企业本身并无强制拆除等公权利和能力，这就需要铁路运输企业和当地政府及时发现问题，有关部门及时排除风险，除了当地有关部门责令限期整改外，还应当建立备案机制，由上级监督管理部门进行整改监督，确保整改落实到位。

3、群众的安全知识和安全意识不足

高铁运行时，其较高的速度会扰动空气快速流动形成负压，铁路两侧2至3米范围内的人、物很容易被吸入车底。另外，电气化的接触网及其部件带有2.75万伏的高电压，其两侧500米范围内的风筝、气球等飘浮物，都可能对铁路运行造成干扰，甚至酿成大祸。人们对这些知识掌握不足，经常出现影响铁路安全的违法行为也就不足为奇了。

三、高铁沿线安全保护区的完善对策

（一）完善立法，明确各方监管责任

1、立法完善

铁路立法对于高铁的发展具有指向性的重要意义，要建设完善的铁路管理法律体系，以《中华人民共和国铁路法》为核心的基本法必不可少，以《铁路安全管理条例》、《高速铁路安全防护管理办法》等新的法律法规的作为补充。同时，各地方政法出台管理办法受制于地方政治、经济、文化等环境影响，其制定管理办法水平有高有低，因此地方政府做出的地方性铁路管理办法必须依照上位法制定，严格在上位法规定的范围内制定适应地方的保护办法，这就需要《中华人民共和国铁路法》和《铁路管理安全条例》做出明确的指导。同时，配套以地方政府管理办法优化该法律在地方适用性，形成一套具有中国特色内容详尽适用性强的铁路管理法律法规体系。同时，铁路管理部门和运输企业还应当完善相关标准体系和应急预案工作。

2、完善监管责任

高速铁路沿线安全保护区涉及多个行政辖区及其多个有关部门，涉及范围大，利益关系复杂。必须明确各自的权责，建立起统一高效的领导部门和协调部门。

国务院铁路监督管理作为主管部分，进行总体的监督管理。铁路保护区应当以谁建造谁管理，谁运营谁管理为原则，铁路企业作为铁路安全的第一责任人，负责铁路沿线安全保护区的设立及日常管理，配备相应人员并建立完善的日常巡检制度。地方政府应当积极配合高铁沿线保护区建设和保护工作，涉及高铁保护区土地使用权等问题上应当以为法律规定为标准。明确铁路公安部门权责和地方公安权责范围，依路段划分公安管理范围并及时协助铁路部门处理有关问题。

高速铁路安全运输作为公共交通社会影响大，安全要求高，应当及时处理可能威胁到铁路安全保护区的事件，一旦发现威胁必须在规定时限排除。如遇突发事件，应由铁路安全监督办公室进行监督指导，常备应急指挥小组，处理突发事件应当及时介入，协调有关部门参与，避免出现各部门互相推诿情况。

（二）完善综合治理联动机制，发挥执法合力作用

加强铁路管理部门和铁路运输企业与各级地方政府及相关部门的协调，建立健全联动协调长效机制，强化铁路沿线环境整治统筹协调机制，做到深度融合，齐抓共管。建立高速铁路沿线环境管控和整治的协调和协商机制;建立和完善日常管理的信息互通、资源共享、协调联动的工作机制和检查与考核机制。建立和完善路地联防管理机制，定期召联席会议，研判分析高铁外部环境存在的重点问题，共同研究妥善有效的治理措施，妥善解决相关问题。

建立行业联动机制。铁路运行受环境影响巨大，运输企业应当与国土资源、气象、地震等部门建立自然灾害信息互通机制，制定完善相应的安全预案和防范措施，确保铁路行车安全。

（三）强化技术手段，提升监管效力

高速铁路的高速、高电、高压的特点，需要配备高效、安全的运输指挥系统和预警系统。高速铁路沿线应当全覆盖配备全天候的智能入侵感知系统和自动报警系统，并将其视频监控纳入地方公共安全视频网落;同时，根据铁路沿线的自然环境和地质状况等情况，设置相应的监测和预警系统。

（四）加强法治宣传，强化社会公众责任

做好铁路安全保护区相关法律法规的宣传工作，能有效地促进法的规范、指引作用。结合“谁执法谁普法”的责任要求，铁路管理部门、铁路运输企业和地方政府的相关部门，应当加强相关法律法规和安全知识的宣传教育，提高人们的安全保护意识和责任意识，从根本上杜绝或减少危害高速铁路运行安全的行为。

高铁沿线安全保护区的法律宣传工作，要充分利用网络、手机APP、微博、微信等现代媒介，让更多的人民群众知道高铁沿线安全保护区设立的重要性，了解破坏高铁沿线环境后果的严重性，逐步树立起“知法、懂法、守法”的法律意识，树立起人民群众的社会责任感。

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