以新发展理念引领我国居家社区养老服务质量提升

公维才，马文雪

（聊城大学 商学院，山东 聊城 252059）

据2020年国民经济和社会发展统计公报，截至2019年底，我国65岁及以上人口已达17603万，占总人口的12.6%。同时，空巢、失能和高龄老人不断增加，日益严峻的养老压力让许多家庭不堪重负。居家社区养老服务作为我国养老服务体系的重要组成部分，在应对人口老龄化、缓解养老压力方面发挥着重要作用，国家为此也陆续出台了多项扶持政策，各地的探索也取得了显著成绩，但仍存在诸多问题，一定程度上影响了居家社区养老服务质量提升。

党的十八届五中全会公报提出，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其中，创新是引领发展的第一动力，协调是持续健康发展的内在要求，绿色是永续发展的必要条件，开放是国家繁荣发展的必由之路，共享是中国特色社会主义的本质要求。①中共中央宣传部：《习近平新中国特色社会主义思想三十讲》，北京：学习出版社，2018年，第107-110页。新的发展理念作为指挥棒，为提高居家社区养老服务质量提供了行动指南。

一、我国居家社区养老服务质量与新发展理念要求的差距

（一）供给创新不足

1.服务内容较为单一。大部分社区提供的养老服务内容并没有完全以老年人的需求为导向，主要包括简单的生活照料、医疗保健和文体娱乐服务，缺乏对老年人的心理状况与精神需求等精神慰藉方面的服务，难以满足老年人的多重需求。服务内容供需矛盾、供需错位，服务项目也有待进一步扩展。

2.服务人员层次偏低。目前居家社区养老服务人员普遍缺乏必要的康复护理、医疗卫生和精神慰藉等方面的专业知识，难以提供专业养老与医疗护理服务。同时，养老服务队伍不稳定，人才流失严重，难以提供高质量的养老服务。

3.服务信息化程度较低。以移动互联网、物联网、云计算、大数据等为代表的信息技术对资源的配置具有优化和集成的作用，也推动着各领域的深入变革，而目前信息化手段在居家社区养老服务中的应用不足。据调查，居家社区养老服务的信息化操作多停留在日常监控、紧急呼叫、电子档案等基础层面，而远程医疗、法律咨询、日常管理等依旧维持人工操作模式，12.5%的社区未涉及信息化服务。①温海红、钟万春、王怡欢：《养老服务信息化现状分析及其发展思路——基于陕西省的调查数据》，《中国民政》2017年第5期，第36-38页。传统的服务方式降低了服务效率，浪费了养老资源。

（二）区域发展失衡

1.地区之间发展失衡。我国的养老服务水平地区间差异较大，东部发达地区在养老服务理念、养老服务实践以及老年人对养老服务的评价等方面都要优于中部和西部地区。从反映养老保障覆盖面、给付水平、养老基金收支状况等综合判断指标的“养老保障发展指数”来看，北京、上海、山东、浙江等东部沿海地区要远远高于黑龙江、江西、吉林、广西等中西部经济欠发达地区。②边恕、纪绪勤、孙雅娜：《基于省际差异的人口老龄化模式与养老保障发展指数研究》，《公共治理评论》2016年第1期，第94-102页。

2.城乡之间发展失衡。根据全国第六次人口普查数据，我国65岁及以上农村老年人口是城市老年人口的2.83倍，且随着大量年轻劳动力由农村转移到城市，农村的老龄化现象更为严重，养老压力远大于城市。但是，城市无论在养老服务机构数量、服务内容、服务水平等方面要远高于农村，居家社区养老服务城乡二元特征明显，难以满足农村老人的实际需求。

（三）环境不够绿色

1.养老服务设施数量不足。许多居家社区养老服务机构的设施总量不足，且简陋、老化，影响了功能的正常发挥；另外，一些养老服务中心建设时，由于缺乏绿色建设理念和统筹安排，致使设备的适老性不强，不能完全符合老年人的活动需要，既造成养老资源的浪费，又影响老年群体的体验。

2.养老服务设施配置简单。目前大部分居家社区养老服务机构的文娱设施配置简单，仅停留在提供简单活动场地的阶段，尚不能为广大老年群体提供人文气息浓厚、自然环境优美、舒适节能高效的绿色养老社区。

（四）市场不够开放

1.投资主体较为单一。目前，我国居家社区养老服务的资金主要源于政府和个人投资，社会组织和企业的参与度相对较低。据调查，我国政府和个人投资的养老机构占比分别达55.8%、35.6%，而社会组织和企业投资的仅为4%和3.3%，其他主体投资的养老机构仅占1.2%。③白维军：《养老服务高质量发展：何以可能？何以可为？》，《社会科学战线》2019年第7期，第222-228页。投资主体的相对狭窄，难以支撑居家社区养老服务的全面化、个性化发展。

2.价格形成机制不够灵活。利润是民间资本进入养老服务产业的直接目的，而当前养老服务价格在很大程度上由政府制定并统一管理，价格的形成偏离了市场机制，致使养老服务市场价格水平整体偏低，如果没有政府的大力补贴，民间资本将很难有盈利空间。

（五）待遇不够普惠

1.服务供给总量不足。我国“十三五”老龄规划纲要提出每千名老年人口拥有养老床位数要达到35-40张，截至 2018 年底，每千名老年人拥有养老床位 29.1张，其中社区每千名老年人拥有养老床位13.9张。①《2018年民政事业发展统计公报》，中华人民共和国国民政部，2018年。相较于老龄规划，养老床位无论在总量上还是在结构上，都没有达到预期目标。尤其对于居家社区养老来说，床位明显不足，许多老年人很难有机会享受到该服务。

2.服务覆盖面不广。大多数地区提供服务的方式为政府购买公共服务，服务人群多集中于“三无”老人和失能半失能老人。其结果是，一方面，公立养老机构由于价格以及政府保障的优势，床位往往供不应求，需要排队等候入住；另一方面，私营养老机构则因为费用较高、缺乏监管，存在床位空缺的现象。②刘晓静、张楠：《城乡统筹视角下中国养老服务体系构建》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期，第111-115页。其结果是加大了养老服务需求与供给的矛盾，降低了养老服务覆盖面。

二、居家社区养老服务质量与新发展理念要求存在差距的原因

（一）供给创新意识匮乏

1.忽视老年人的异质性。虽然居家社区养老服务在一定程度上缓解了养老压力，但由于居家社区养老服务的供给方对老年群体的期望了解不足，忽视了不同老年人个体的异质性，在提供服务时容易“一刀切”，造成养老服务内容缺乏个性化，与老年人多样化的需求之间不相匹配。

2.智慧养老产业有待发展。我国的居家社区养老服务起步较晚，健康智慧养老产业尚处于初级阶段，存在着软硬件设施配备不足、智能化水平不高、商业模式不成熟、用户体验差等诸多问题，加之老年人对新技术、新事物接受能力有限，在老年群体中推广使用有一定的难度。同时，养老信息服务平台不够完善，线上平台大多只是对信息进行简单收集，忽视数据的整合与分析，难以实现各部门之间的信息共享，浪费了大量的有效信息资源，阻碍了服务效率的提升。

3.人才培养、激励机制不够完善。养老服务队伍专业人才匮乏的根本原因在于养老服务人员的薪资待遇普遍偏低，而养老服务本身对服务人员的要求较高，加之工作环境不佳、工作压力大等因素，难以吸引到受过高层次、专业化教育的人才，即使招聘到部分专业人员也常因薪资及工作强度等方面的原因而流失，难以长期留住人才。居家社区养老服务体系缺乏完善的人才培养机制、人才激励机制、养老护理员职业技能等级认定和教育培训制度等，很难为社区老年人提供可持续性的优质服务。

（二）区域经济发展差距大

1.地区之间经济发展水平不平衡。研究发现，我国人均地区生产总值与人均养老保障支出之间存在协整关系，③何炼成、谢慧明：《社会养老支出与经济增长的地区差异互动研究——基于省际面板数据的实证分析》，《河北经贸大学学报》2010年第2期，第43-47页。而政府的财政投入越多，养老服务质量评价也越高。④张红凤、张栋、卜范富：《养老服务机构服务质量影响因素及其地区差异——基于山东省十七地市的实证分析》，《经济与管理评论》2018年第2期，第16-25页。各地养老服务水平的差异，根本原因在于经济发展水平的差异。经济发展水平越高的地区对养老服务机构的投入越大，养老服务的质量也就越高；反之，也就越低。与此同时，养老服务产业的发展可以开发老年消费市场，有助于增加就业岗位，促进经济增长。因此，养老服务投入的地区差异又反过来加剧了经济发展水平的失衡，进而影响了居家社区养老服务的发展。

2.统筹城乡力度不足。一方面，农村老年人受传统观念的影响，主要依赖家庭养老和土地保障，对居家社区养老服务方式认识不足，普遍将其等同于敬老院，甚至存在排斥心理。另一方面，由于长期形成的城乡二元经济结构，农村经济发展水平普遍低于城市，加之农民养老保险制度的保障水平较低，农村老年群体对居家社区养老服务的购买力不足。同时，由于资金投入不足，大部分农村地区的养老服务机构建设落后，基础设施陈旧，主要用于照顾“五保户”等特殊老人，保障范围狭窄，保障程度有限。

（三）绿色发展理念匮乏

1.服务设施建设缺乏规划。由于场地限制和资金不足，无法投入配套的服务设施；即便原有的一些设施，由于缺乏长期规划与统筹安排，导致很多设施利用率不高，甚至闲置废弃。

2.服务环境塑造欠缺绿色发展理念。忽视人文环境和自然环境的塑造，尚未普遍形成低碳、绿色、节约的养老服务模式，“两低一高”——资源消耗低、污染排放低、标准质量高——的绿色养老建筑比例偏低，节地、节水、节能、节材以及“适老性”方面有待完善，养老建筑的生态标准和便利化水平相对较低；老年人缺乏绿色生活的理念；老年生活用品缺乏统一的环保材料标准及可重复利用的指南。①沈毅：《以新发展理念引领养老保障体系协调发展研究》，《广西社会科学》2017年第10期，第194-199页。

（四）市场准入困难

养老服务产业具有投资周期长、收益低、风险大等特征，使得众多投资者望而却步。

1.养老服务产业准入门槛较高。目前社会组织和企业开办养老机构，面临着审批程序复杂、审批时间过长、审核难过关等问题，造成民间资本缺乏参与动力，投资养老服务业的积极性不高。

2.民间资本享有的扶持力度不足。社会组织和企业由于享受的土地使用、财政补贴、税收优惠、金融支持等方面的优惠政策和待遇有限，融资渠道狭窄，难以筹集到兴办养老服务机构所需要的巨额资金。

（五）普惠程度较低

1.养老资金缺口大。我国居家社区养老服务的供给，除了少量民间资本和社会捐助外，资金主要来源于财政。有学者测算，“十三五”期间，养老资金缺口达3013亿元，年均缺口达603亿元，②胡祖铨：《我国养老服务业财政性资金投入规模》，《中国科技投资》2016年第2期，第19-20页。政府的财政性资金投入规模限制了养老服务供给规模的扩张，一定程度上加剧了养老服务供不应求。

2.养老保障水平偏低。养老金和养老补贴水平的高低很大程度上决定着老年人的生活质量。目前我国的基本养老金实际替代率呈现下降趋势，基本养老金与确保基本生活的目标相距越来越远。③郑秉文、周晓波、谭洪荣：《坚持统账结合与扩大个人账户：养老保险改革的十字路口》，《财政研究》2018年第10期，第55-65页。许多老年人并非不愿享受居家社区养老服务，而是受限于收入水平，难以享受到高质量的服务。同时，我国养老补贴的广度不够，据民政事业发展统计公报显示，截至2018年底，享受养老服务补贴的老年人521.7万人，占60周岁及以上老年人口的2.1%，占65周岁及以上老年人口的3.1%；享受护理补贴的老年人74.8万人，占60周岁及以上老年人口的0.3%，占65周岁及以上老年人口的0.45%。显然，这是非常低的。基本养老金实际替代率和养老补贴水平普遍偏低，难以支撑高额的养老服务费用，以至于广大老年群体对服务价格十分敏感，严重影响了老年群体对高质量居家社区养老服务的购买与使用。

三、以新发展理念指引居家社区养老服务质量提升

“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，深刻揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路。构建多层次养老服务体系，促进我国居家社区养老服务高质量可持续发展，必须贯彻新发展理念。

（一）贯彻创新发展理念，激活创新动力

1.创新服务项目，提供个性化服务。应不断充实居家社区养老服务项目，既要涵盖生活照料、医疗保健、精神慰藉、法律维权等多个方面，为老年群体提供全方位、多样化的服务；又要兼顾老年人个体差异而产生的不同需求，建立满足高龄、失能、失智老人多元化、多样性需要的医、养、护、康相融合的养老服务体系，建立不同收费标准和服务层次的居家社区养老服务体系，以满足不同个体特征老人对机构养老服务的需要。

2.创新养老服务模式，提升信息化水平。2017年我国工业和信息化部、民政部和国家卫生健康委员会联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》强调，利用物联网、云计算、大数据、智能硬件等新一代信息技术产品，推动健康养老服务智慧化升级。积极开发适合老年人的智能化产品，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据、人工智能等与养老服务结合，完善数据集成、共享的养老信息平台，实现对老年人健康监督管理、对于一键呼救的快速回应等，提供更加多元、精准的个性化服务。

3.创新人才培养机制，提供专业化服务。首先，增设老年护理、老年健康、老年心理学等与养老服务相关的专业并扩大招生规模，培养覆盖生活照料、医疗保健、精神慰藉等各方面的专门人才。其次，政府应发挥主导作用，优化选拔培训、职称评定、学业深造机制，完善从业人员保障制度，以高薪待遇吸引高素质的专业人才。最后，推动志愿者队伍建设，鼓励各方面的人才参与为老服务，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设，大力发展居家社区养老志愿服务队伍，为社区中的老年人提供多样化、精准化、专业化的服务，

（二）贯彻协调发展理念，协调区域平衡

1.因地制宜，加强地区协调合作。地区之间应加强合作，尤其是发达地区应对口支援欠发达地区，以促进居家社区养老服务质量区域协调发展。可以采取省际合作的方式，中西部欠发达地区学习借鉴东部地区的先进经验，逐步提高本地区的养老服务质量；或者东部地区从人才、物质、资金等方面实行对口支援，推进中西部地区居家社区养老服务质量建设，①白维军：《养老服务高质量发展：何以可能？何以可为？》，《社会科学战线》2019年第7期，第222-228页。从而推进区域融合发展。另外，各地区应结合自身的经济基础与养老服务产业发展的需要，制定相应的扶持、补贴政策，为养老服务质量的提升创造良好的政策环境。

2.分类施策，加大城乡统筹力度。养老服务体系要保障每位城乡老年人基本养老权力平等，以满足老年人基本照料需求为底线，逐渐提高服务水平，缩小城乡养老服务差距。同时要加大对农村地区的财政投入力度，区分城乡老年群体的不同特征和实际需求，制定城乡差异化的优惠政策、服务购买政策、补助政策，促进服务城乡均衡发展。

（三）贯彻绿色发展理念，发展绿色养老

1.推广绿色养老产品、绿色养老环境。因地制宜，鼓励社会力量整合当地资源开发老年观光、休闲产品与高端老年养生健康度假产品，②杨勇刚：《供给侧视角下的农村养老服务发展策略》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2017年第6期，第128-137页。如开发温泉疗养型养老旅游产品、农家乐休闲体验养老产品、休闲农庄、园艺疗养与养老养生产品、医疗保健产品等，开发养老养生基地，养老旅游基地，让美丽乡村成为养老宝地，让老年人能够依山傍水进行生态养老。

2.推广绿色养老生活理念。开展绿色老年生活保障计划行动,在垃圾分类、生活消费、建筑居住等方面推出绿色改造工程，在食品卫生、医疗健康等方面实施绿色安全工程，③沈毅：《以新发展理念引领养老保障体系协调发展研究》，《广西社会科学》2017年第10期，第194-199页。将绿色养老生活理念的推广和教育纳入老年教育体系，发展绿色养老。

（四）贯彻开放发展理念，注入发展活力

进一步扩大市场开放力度，积极引导社会力量参与养老服务供给。

1.放宽养老服务市场准入。针对当前养老服务因供给主体单一而导致的效率低下、质量不高等问题，应适时开放养老服务市场，鼓励多元化主体参与居家社区养老服务供给，充分发挥市场、企业、社会组织、家庭等利益相关者的能动作用，降低准入门槛、精简审批手续、缩短审批时间，为养老服务市场注入发展活力，从而进一步增加养老服务供给，提供更多样的为老服务。

2.加大政策扶持力度。制定扶持居家社区养老服务发展的福利政策，加大土地使用、财政补贴、税费减免、金融支持等方面的扶持力度，以对冲由养老服务产业本身的福利性和投资周期较长带来的风险。

3.完善价格形成机制。坚持让市场配置养老服务资源，遵循价值规律，遵守市场规则，让从事养老服务的组织与个人有获利空间，逐步形成以市场供需关系决定养老服务格局，从而推动居家社区养老服务健康、长远发展。

4.鼓励开展国际合作。广泛借鉴国外养老服务经验，并根据我国当前所处的经济发展阶段，结合老年人的实际需求加以本土化；适时引进国外优质养老资源，丰富我国居家社区养老服务的方式与内容，切实提高养老服务质量。只有通过政府、涉老企业、养老服务类社会组织以及更多的主体不断优化合作路径，形成一种积极、良性的互动关系，确立各自清晰的角色定位并建立明确的责任规划，才能保障社区居家养老服务的良性发展。

（五）贯彻共享发展理念，惠及全体老人

1.逐步提高养老金水平。养老金水平是衡量和保障老年人晚年养老生活质量的重要标准之一。一方面，政府应不断调整基础养老金水平，提升职工基本养老保险和居民基本养老保险的保障力度，提高老年人的收入水平，让更多的低收入老人能够负担得起居家社区养老服务；另一方面，培育良好的商业养老保险市场，通过减税降费等方式鼓励个人参加商业养老保险，扩大老年人退休后的收入来源，使居家社区养老服务惠及更多老年人，从而提高老年人生活保障水平。

2.进一步增加政府补贴。扩大高龄津贴的适用范围，把高龄津贴转变为更为普惠的老年津贴，按照轻、中、重三个照料等级分配津贴金额，分类分层施策，实现共享的机会平等和有差别的机会平等相结合，以保障老年人的基本生活。同时，要逐步扩大对居家社区养老服务的补贴范围，提高补贴力度，从而提升老年人对居家社区养老服务的支付能力。