金融政策支持甘肃扶贫：成效、问题与建议*

● 丁汝俊，李 宾

(兰州财经大学 金融学院，甘肃 兰州 730020)

一、金融政策支持甘肃扶贫情况综述

金融政策是中央银行、各级政府、政策性金融机构通过货币政策、财政政策、专项贷款等方式促进社会经济健康稳定发展措施的总称，中央银行通过调节货币供应、基准利率、法定存款准备金率等方式以及政府通过调节税收、增减财政支出等措施对国民经济进行有效的宏观调控，从而为社会经济发展创造良好的环境。甘肃省委、省政府深入学习贯彻落实习近平总书记关于金融扶贫重要讲话精神和指示批示，通过专项贷款、财政专项扶贫资金、政策性银行专项贷款、优惠税收、融资担保、保障农业生产等金融政策方式，构建了全方位、多层次、高质量的金融扶贫体系，其中甘肃省制定出台《甘肃省2018—2020年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》，明确2019年、2020年对中央财政补贴、省级财政补贴和“一县一品”近30个品种实行全覆盖保障，此外为贯彻落实《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，经甘肃省人民政府同意建立以甘肃金控融资担保集团牵头的政策性担保机构体系，为小微企业和“三农”主体融资营造良好信用环境。全面夯实精准帮扶、产业扶贫、各方责任、基层队伍、工作作风“五个基础”，40多万进村入户，了解贫困人口真实情况，帮助贫困人口制定符合实际的脱贫计划，实现“两不愁、三保障”的扶贫目标，即不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗、保障住房安全。

金融政策支持甘肃扶贫取得重大进展，2013年甘肃省建档立卡的贫困人口552万人，贫困发生率26.5%为全国最高，到2018年底时全省贫困发生率下降至5.6%，99.8%的贫困村建起了村卫生室，医疗报销比例高达85%，异地扶贫搬迁15.9万人，危房改造7.9万户，98%的乡村都铺设了光纤宽带，农村自来水普及率达88%，引进优质项目118个(1)2018年甘肃省减贫77.6万人 贫困发生率降至5.6%[EB/OL].人民网-甘肃频道，2019-01-26.；但同时全省扶贫工作仍然存在一些问题，在今后的脱贫攻坚工作中亟需解决。甘肃省有信心、有决心打赢脱贫攻坚这场硬仗，实现2020年全面建成小康社会第一个百年奋斗目标。

二、主要金融政策对甘肃扶贫支持的情况

(一)专项贷款资金助力甘肃扶贫工作

甘肃省委、省政府特别制定《甘肃省精准扶贫专项贷款工程操作指南》，更好推进全省精准扶贫工作顺利开展。由省财政厅牵头、兰州银行协作按照省委、省政府精准扶贫战略部署，积极解决贫困农户贷款难问题，在全省58个贫困县和17个插花型贫困县实施“精准扶贫专项贷款工程”，为全省扎实推进、规范操作提供了政策依据。2015—2017年为建档立卡的97万户、417万贫困人口发放400亿元总规模贷款，每户可获得贷款额度1～5万元(2)甘肃省人民政府办公厅关于调整完善精准扶贫专项贷款政策的通知[EB/0L].甘肃省人民政府官网，2018-05-11 .。精准扶贫专项贷款能够识别真正的贫困人口，提高扶贫工作质量和水平，实现扶真贫、真扶贫，让贫困人口享受到全面建成小康社会的福祉。

(二)财政专项扶贫资金助力脱贫攻坚

甘肃省委、省政府将脱贫攻坚工作视为第一大民生工程，积极通过财政专项扶贫资金帮助贫困人口实现增收。2018年甘肃省共安排财政专项扶贫资金共计173.3亿元，其中省级46.2亿元，比2017年增长145%，投入深度贫困地区财政专项扶贫资金106.9亿元，占全省的61.7%(3)强化投入保障体系 甘肃拉开架势构建产业扶贫体系[EB/OL].中国甘肃网，2019-05-22.。2019年全省安排财政专项扶贫资金共计149.5亿元。截止到2020年6月，全省分三批共下发财政专项扶贫资金164.5亿元，其中第一批财政专项扶贫资金共144.1亿元，第二批全部为省级财政扶贫资金10.17亿元，第三批全部为中央财政扶贫资金10.23亿元。中央和省级财政专项扶贫资金缓解了扶贫工作资金短缺的压力，中央、甘肃省投入数额巨大财政扶贫资金助力脱贫攻坚，充分体现出战胜贫困的决心(4)开启新征程——农发行甘肃省分行支持脱贫攻坚作出新部署[EB/OL].新华网，2018-01-08.。

(三)优惠税收助力甘肃省中小企业稳定发展

减税降费一直是党中央、国务院促进中小民营经济发展、激发市场经济活力、减轻实体经济负担的重要决策部署。国家税务总局、甘肃省税务局传达学习习近平总书记视察甘肃重要讲话和全省领导干部大会精神，研究贯彻落实意见，安排部署相关工作，充分发挥税收职能作用，不折不扣落实好减税降费政策。此外，甘肃省积极落实中央减税降费精神，实施中小企业普惠性税收减免政策，对增值税小规模纳税人减征50%，完善增值税小规模纳税人免税标准。截止到2019年9月，累计新增减税24.6亿元。减税降费政策有利于进一步减轻中小企业负担，激发市场主体活力，创造更多就业岗位，增加贫困地区人口收入。

(四)农业保险政策助推脱贫攻坚

甘肃省的农业生产活动主要以种植和畜牧养殖为主，但自然条件差，贫困地区农户极易遭受自然灾害威胁。针对这些实际问题，甘肃省通过开展农业保险政策助推脱贫攻坚工作，从2018年到2019年5月，全省农业保险覆盖贫困户数达到82万户，保险理赔资金7.3亿元。截止到2019年4月底，全省实施了多达56个保险品种，保费3.33亿元(5)邮储银行省分行投放400亿助力我省产业扶贫[EB/OL].甘肃省人民政府官网，2019-02-22.。农业保险被大范围推广应用，很大程度上减轻了农户经济损失，并且在促进现代农业技术发展、完善农村地区社会保障服务等方面发挥积极作用。

(五)邮政储蓄银行专项贷款政策助力脱贫攻坚

2019年2月20日，甘肃省农业厅、中国邮政储蓄银行甘肃省分行助力产业扶贫签约暨“邮储农牧产业贷”在兰州举行，根据签约协议规定，从2019年到2021年，中国邮政储蓄银行甘肃省分行将以实施产业扶贫、助力乡村振兴战略为总抓手，围绕牛、羊、菜、果、薯、药六大特色产业，发放贷款400亿，推动甘肃省产业扶贫深入发展。此外，中国邮政储蓄银行甘肃省分行引入省农业信贷担保公司和金控融资担保公司开展业务合作，着力解决贫困地区涉农客户担保难、资金短缺问题。截止到2018年底，中国邮政储蓄银行甘肃省分行已经累计投放各项贷款达2 786.79亿(6)2019年甘肃减贫约93.5万人 贫困发生率下降到0.9%[EB/OL].中国新闻网(甘肃新闻网)，2020-01-17.，通过大力扶持带头企业、种植大户、农民专业合作社等新型农村经营主体，切实助力脱贫攻坚工作。

(六)政策性银行发挥自身优势助力甘肃扶贫

政策性银行尤其是中国农业发展银行，在解决贫困方面有着不可比拟的优势，其基于国家信用，资金实力雄厚，不以盈利为经营目标，更加重视社会效益，发放贷款的利率更低、期限更长，长期主要致力于农村地区的社会经济发展，已经具备丰富的经验。中国农业发展银行甘肃省分行自2015年8月开办扶贫贷款业务以来，自觉杠起金融政策扶贫的大旗，累计投放扶贫贷款资金630.48亿元，占其贷款投放总量的82.35%，支持深度贫困地区易地扶贫搬迁、粮棉油收购、特色产业发展、基础设施建设等项目336个，修缮疏浚河道沟渠300多公里，45.3万贫困人口从中受益。现阶段是决胜全面建成小康社会的攻关期，因此，甘肃省要积极抓住政策性银行在完善贫困地区各项基础设施建设、改善贫困地区社会经济发展困境等方面的优势。

(七)疫情期间融资担保政策支持甘肃脱贫攻坚

突如其来的新冠疫情严重危及人民群众的生命财产安全，也严重阻碍了脱贫攻坚工作的进程，为了坚决打赢新冠疫情防控阻击战和全面建成小康社会，甘肃省委、省政府进一步扩大有效资金支持力度，发挥政府性质融资担保机构的增信作用，对受疫情影响严重的中小企业降低综合费率0.5%，对疫情防控期间提供生活服务保障的相关企业，担保费率降至1.5%以下。融资担保政策继续加大对创业扶持力度，对已发放的个人创业贷款，可向贷款银行申请延期还款，对暂时失去收入来源的个人，申请创业担保贷款时优先提供支持。

三、金融政策扶贫甘肃取得的成果及存在的问题

(一)金融政策支持甘肃扶贫取得显著性成效

1.贫困发生率大幅度下降

甘肃省属于全国经济相对落后地区，脱贫攻坚任务重、难度大。2013年全省建档立卡贫困人口552万人，86个县市区中有75个是贫困县，其中56个县区属于六盘山、秦巴山和藏区“三大片区”贫困县，还有17个插花型贫困县。经过4年时间，到2017年甘肃省脱贫攻坚工作取得显著性成效，皋兰、榆中等6个片区县和民勤、永昌等12个插花型贫困县成功脱帽；到2018年全省18个贫困县摘帽成功，减少脱贫人口达77.6万，贫困发生率从9.6%降低到5.6%，贫困地区人口收入从2017年的4 800元增加到 5 390元；2019年是全面脱贫攻坚战的关键之年，甘肃省脱贫攻坚取得新进展，约有93.5万贫困人口实现脱贫，31个贫困县摘帽退出；2019年底全省75个贫困县中有67个贫困县摘帽，占贫困县总数89.3%，累计6 868个贫困村，贫困人口数由2018年111万减少到17.5万，贫困发生率下降到0.9%[1]。

2.财政专项扶贫资金助力“两州一县”脱贫攻坚工作取得重要进展

甘肃省临夏回族自治州、甘南藏族自治州和武威天祝藏族自治县共17个市县，简称“两州一县”，大部分地区处于高原地带，是全省少数民族主要集中区域，长期滞后于总体发展水平，属于少有的深度特困地区。

甘肃省委、省政府从扶贫工作总体战略出发，对“两州一县”脱贫攻坚工作实施政策倾斜措施。2019年甘肃省将中央和地方财政拨付的39.27亿元专项扶贫资金投放到“两州一县”，比2018年增加17.56亿元，帮助“两州一县”共减少贫困人口12.75万，贫困人口总数从32万减少到18.9万(7)甘肃省民族地区贫困发生率已下降至1.32%[EB/OL].人民网-甘肃频道，2020-07-29.；其中天祝藏族自治县86个贫困村全部退出，累计减贫1.43万户共5.46万人，贫困发生率下降到0.07%，学前三年毛入学率达到90.03%，九年义务教育巩固率达100%，高中阶段毛入学率达到94.3%；临夏回族自治州的东乡族自治县贫困人口从2013年底的10.92万人减少到2019年底的1.28万人，累计脱贫9.64万人，贫困发生率从38.74%下降到4.25%[2]。“两州一县”艰巨的脱贫工作取得重大突破进展极大的推动了全省整体扶贫工作向前发展。帮扶少数民族贫困地区完成脱贫任务，将进一步促进少数民族地区社会经济发展，团结各民族共同繁荣发展。

3.金融政策推动“六大特色产业”产业发展

产业扶贫是以市场为导向、以经济效益为中心，依托贫困地区的特色优势，引进或自建一批高质量的企业，带动贫困地区人口就业、增加收入的一种扶贫方式。甘肃省有着极其丰富的特色农产品和特色药材产品，如甘谷辣椒、永登苦水玫瑰、天水苹果、陇南野生党参和甘南藏区牛羊等，形成了以“牛羊菜果薯药”为主的六大特色产业。

甘肃省把产业扶贫作为打赢脱贫攻坚战和防止贫困人口返贫的根本之策。2017年甘肃省政府办公厅印发《甘肃省特色产业发展工程贷款实施方案》指出：由国开行甘肃省分行、农行甘肃省分行、省农村信用社、甘肃银行、兰州银行等金融机构5年实施1 000亿元特色产业发展贷款项目，用于支持和发展农村富民产业和县域经济以及扶持一批市场前景好、潜力大的龙头企业，支持甘肃扶贫工作。

甘肃省 “六大特色产业”扶贫取得了重大显著成效，2019年甘肃省基本建立特色产业扶贫体系，以特色产业实现扶贫的人数约65万，占2019年脱贫总人数的69.5%。通过产业发展将进一步推动产业升级、延长产业链，促进贫困地区发展乡村旅游、农产品电子商务、农产品深加工等，创造更多就业机会，有利于防止贫困人员返贫，促进贫困地区社会经济健康发展。

(二)金融政策支持甘肃扶贫存在的一些问题

1.专项金融扶贫产品匮乏、品种单一

甘肃省属于经济欠发达地区，金融市场发育不成熟，金融创新机制不完善，金融创新速度、效率不高，导致金融机构面对贫困地区现实问题，很难创造出针对性的金融产品。金融政策支持甘肃的扶贫工作主要还是依靠中央、甘肃省政府大量投入财政资金以及政策性银行的优惠贷款，商业性的金融机构担心贫困人口的偿还能力，造成违约风险，制定专项金融扶贫产品、帮助贫困人口实现增收的积极性不足。由于这种局限性，专项金融扶贫产品在贫困地区难以发挥有效的作用。

2.金融政策落实、执行不够充分

脱贫攻坚是一个庞大、复杂的系统性工作，需要各级扶贫部门协作完成。省级政府、金融机构与贫困县政府、乡镇没有形成协调、灵活的工作机制，扶贫政策很难顺畅、高效的实现上传下达，严重影响金融政策在不同级别的政府和金融机构之间的执行质量。此外，由于扶贫工作的难度大，贫困地区的条件差，容易导致深入扶贫一线的工作人员出现懈怠的现象，甚至出现形式主义、官僚主义。比如在2016年，省纪委就对扶贫领域基础数据采录不认真、项目审核不严等形式主义和官僚主义问题开展专项治理，2017年制定全省扶贫领域专项治理三年工作规划，明确剔除工作中不担当、不作为等形式主义和官僚主义。在脱贫攻坚战中，形式主义、官僚主义会导致扶贫政策很难高效贯彻落实，扶贫资金效率会大打折扣，直接损害贫困人口的权益。

3.金融机构信贷制度严格，贫困农户贷款难

贫困农户的收入有限，本身资产就少，最重要的财产是土地经营权和宅基地使用权；但由于《土地管理法》《担保法》《物权法》等法律对土地经营权和宅基地使用权处理的限制，农户基本上没有可以向金融机构申请贷款的抵押品。即使在2016 年中央颁布了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，明确农户可以将农村土地经营权、宅基地使用权等作为低押品进行抵押贷款；但由于贫困地区的土地经营权、宅基地使用权的价值难以衡量，并且很难变现，金融机构从风险、收益及较为严格的信贷机制等角度出发依然很难为贫困农户提供抵押贷款；因此导致贫困农户单纯利用土地经营权、宅基地使用抵押贷款的可能性很小而面临贷款难的问题。

4.金融政策扶贫资金供需矛盾突出

甘肃省脱贫攻坚工作面临的最大困难就是资金不足，贫困落后地区基础设施投资建设的资金需求大，金融机构作为盈利性质的经营主体，很难为贫困地区的扶贫工作投入大量资金。国有大中型金融机构，掌握雄厚的资本，但出于资金安全、经营成本、经济效益的综合考虑，对贫困地区的资金支持力度十分有限，其优惠政策往往倾向于政府背景的国有企业或享有声誉的民企，与扶贫工作不匹配。同时，甘肃省对于社会资本的吸引力较弱，脱贫工作所需资金筹集渠道窄，结果是扶贫资金供需矛盾突出，主要扶贫资金来自于中央财政的转移支付和省级财政的拨付。

四、进一步提升金融政策扶贫甘肃效果的建议

(一)立足不同贫困地区特点，制定针对性的专项扶贫金融政策

甘肃省东西相距1 600公里，幅员辽阔，导致不同贫困地区在生产活动中形成了差异较大的社会经济特点，不同贫困地区的贫困程度、发生贫困的原因等存在明显差异。在脱贫攻坚工作中，应该针对不同贫困地区的不同特点，因地制宜，做到具体问题具体分析，实施不同的扶贫措施，不能搞“一刀切”的政策。大中型商业性的金融机构创新针对性的金融产品支持甘肃脱贫工作的意愿不足，因此建议甘肃银行、兰州银行等甘肃本地金融机构承担起支持本省的扶贫工作，创新出针对贫困地区的特点，制定金融专属扶贫产品和政策，努力做到“一市一策”、“一县一策”、“一村一策”，实现真脱贫、脱真贫[3]。

(二)建立多层级的协调和个人问责机制，提升金融政策执行质量

在脱贫攻坚工作中从省到乡镇应该是一个连续的整体，建立和完善多层级的协调机制，统一协调各方利益需求和矛盾有利于保证政策能够顺利贯彻落实，并且明确“谁对谁负责”的组织体系。2020年中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，旨在纠正扶贫工作人员的工作作风。甘肃省的扶贫工作复杂、艰巨，贫困地区环境条件差，容易导致一线的扶贫人员和干部出现工作懈怠的问题。因此，应当建立和完善个人责任问责机制，强化扶贫人员的服务意识、责任担当，加强监督，做到有责必究，提升金融政策贯彻落实的质量，更好的维护人民利益。

(三)创新金融信贷模式，降低农户贷款门槛

为了解决贫困农户贷款难的问题，寻求新的贷款模式，建议由贫困地区地方政府牵头，与金融机构共同携手，建立不以盈利为主要目标的公益性小额贷款公司，减少农户贷款的限制条件，简化申请贷款的手续，完善贫困农户以土地经营权、宅基地使用权等贷款的实施方案。此外，地方政府可以制定出优惠政策，完善监督措施，积极引导社会资本成立专门性质的小额贷款服务公司帮助贫困农户，并由地方政府向小额贷款公司提供相应的信用担保，为社会资本的损失风险兜底。信贷新模式将会在很大程度上解决商业性的大中型金融机构不敢贷、农户贷不到的难题，着实降低贫困农户贷款门槛。

(四)充分发挥政策性银行资金优势，缓解资金供需矛盾

2019年9月，银保监会召开政策性银行扶贫工作会议明确指出：各政策性银行要继续保持扶贫工作的连续性、稳定性，发挥好金融扶贫主力军的作用。中国人民大学国际货币研究所研究员甄新伟表示，政策性银行的资金来源、资金成本以及风险偏好等基于政策性金融制度运行，更匹配扶贫业务风险收益特征。这些说明政策性银行在脱贫攻坚工作中具有重要作用，因此甘肃省应该利用好政策性银行的雄厚资金优势，提高资金的使用质量和效率，缓解扶贫工作中资金供需矛盾，顺利推进全省脱贫攻坚工作。